立法懈怠與政情焦慮
陳水扁先生當選第十任總統，為中華民國的憲政體制，帶來了兩個極為深遠的衝擊。一是政黨輪替考驗著龐大的官僚體系，對於首次效忠對象的改變，是否具有調適的能力。其次，在總統與立院多數分屬不同政黨的情況下，行政與立法的必然衝突，也正考驗著我國憲政體制解決衝突的機制。人認為，後者的衝擊甚至大於前者。
民進黨的入主總統府，固然是中華民國前所未有的變局，但政權移轉在多數地方政府卻早已司空見慣，對多數公務人員而言，心理上或程序上應該早有準備。此外，「依法辦事」是公務員的基本倫理，在這樣變局中，它至少也提供了一個穩定的依循指標。故而，「改朝換代」儘管帶來一些調整，但這些調整應該是公務員以更嚴格的執法來換取自身地位的保障，對於政府的運作並未產生太大的衝擊。例如，情治人員要求停止「政治偵防」，便為一項顯著的例證。
但總統府易手對行政與立法關係所產生的衝擊，卻缺乏這片「依法行事」的安全閥。它彷彿立刻讓全國人民，陷入一個漆黑的隧道，在看不到對向的出口光線前，各界上下頗有不知所從的焦慮與困惑。我們可以很明顯的感受到，身處衝擊焦點的總統與立院，各自也都急於告訴百姓，他們掌握了正確的出口方向，但每每卻又在碰壁後又回到原點。五二○就職時，總統告訴我們他將做個「全民總統」，並宣示脫離政黨活動。但不到六個月的時間，原本倚重的國民黨院長成了「擋路石頭」，內閣也換由同黨的張俊雄來領導。甚至還成立了一個純由民進黨高層組成的「府院黨九人小組」，每週二定期集會，指導次日行政院會的議題，難怪被在野黨譏評為「太上行政院會」。[1]而為了解決行政與立法的僵局，總統還援引行憲五十年來未曾被動用過的憲法第四十四條，召集五院院長至總統府座談國事。但此一舉措明顯眛於現實，立法院長乃以「尊重多數立委建議」為由拒不出席，除了使憲法尊嚴受到傷害，對僵局的化解也絲毫未有助益。[2]立法院的動作也不在總統之後，立院民進黨為了化解僵局，甚至一度企圖以倒閣案促成國會改選，若果付諸實行恐怕將留下同黨提不信任案的民主笑柄。在野聯盟則干脆進行總統罷免案的連署，似乎只要換掉總統，眼前的困局將會煙消雲散。
無論是「全民總統」或「罷免總統」，朝野的思維其實頗為一致，亦即只有當總統與國會的多數同屬一個政黨，現行的憲政體制才有運作的可能；就算兩者不能同屬一個政黨，至少主從關係也應該明確化，否則決策責任將泯而不彰。是故，總統在就職不久便對外宣稱，我國憲政體制為「傾向總統制的雙首長制」，總統為尊的意涵十分明顯。[3]同時，總統陣營也不斷聲稱，總統所代表的為「新民意」，立法院所憑依的則為「舊民意」，藉此壓制立院的意圖不言可喻。面對總統府的挑戰，立院在野聯盟則反覆強調，我國是「雙首長制」，主張回歸憲法以行政院長為最高行政首長的精神。在野聯盟若能確立以行政院長為政策對話的對象，強化行政立法的軸線，則聯合政府及權力分享便有落實的基礎，情勢上顯然較為有利。根據在野聯盟的憲政認知，總統若統而不治，則行政院長將只享有總統間接民意的支持，政策主導便當然轉移至代表地方民意的立法院。
本文無意捲入憲政體制的辯論，正如許多政治觀察者所指出的，憲法的規定其實只是一個理想狀態的描述，它與權力的實際運作，並未見得有必然的關係。[4]但雙首長制也罷，總統制也罷，一個無庸置疑的事實是，我國的憲政體制乃為行政與立法分立的制度。雖然我國不同於嚴格的分立制度，行政官員仍須列席國會並負責大部份的提案，但由於官員不能參加表決及缺乏對等的辯論地位，分立的設計應該十分明確。
如果從此一分立的架構來解析，現時的焦慮及困惑與我國究竟是雙首長制還是總統制，便不應該有過於密切的關聯。畢竟，總統與行長的權限如何劃分，乃行政體系內部的分工問題，照理不應衝擊到立法體系的自我定位。立法體系若能維持完整的對外意志與權威，只要根據憲法所賦予的職權，便應該足以制衡行政體系的專擅，無須在意對方究竟以總統或行長為真正的決斷者。更何況，我國憲政體制所賦予立法體系的制衡機制，如質詢權、反覆議權、倒閣權、罷免總統權、彈劾總統權等，比較其他權力分立的民主國家，不但沒有遜色甚至還有過之。立法機構對於行政體系的越權，無論導因於總統或行長，並不乏對抗的力量。故而，立法體系若能堅持自身定位，照理不會隨著總統易主，而影響自己的權力角色。立院若能堅守崗位，總統縱然有擴權的野心，也只敢步步為營，不似當前才就職半年便陷全國於惶惶然。
立法機構不能凝聚多數意志或缺乏意願主張此一意志，使得行政權對立法權的輕視與侵害不必付出代價，在筆者看來，也是立法懈怠的一種形式。而也只有在此一狀況下，行政領導權的分歧才會產生民主的困境。照理，國會若能通過自己的法案，並監督行政的執行，行政體系就算政出多頭，也無損於國家政事的推動與民主決策的實現。但當國會無法貫徹自己的主張，行政體系一方面掌控法案的通過，他方面又以不具民意基礎的行政院長來承擔民意壓力與成敗責任，則雙首長中到底以誰為尊，便成了嚴肅的議題。而也因為國會沒有形成政策的能力，監督政府便成為國會首要的功能，議員當然對監督對象是否具備真正的決策權，較為斤斤計較。就民間的角度言之，凡事總統說了算，但回應民意的又是行政院長，在缺乏制度性管道參與決策的情況下，社會便難免對政策的走向充滿焦慮與不確定感。換言之，在行政與立法分立的體制下，新總統的性格與作風，或許可能影響兩者的權勢消長，但卻不致因此威脅整個體系的穩定性與正當性。現時的焦慮及困惑，個人認為，部份應該是由於立法懈怠所引起。
穩住樹頭不怕樹尾颳風
美國是世界上最早，也可以說是最成功，實施分權體制的民主國家。國內若干政治人物和學者，在豔羨美國行憲的成功之餘，常錯誤的認為，此一成功乃歸因於美國行政權的集中與一元化的領導。故而，部份民進黨人士長久以來便強力主張，台灣應該修訂憲法使之更為趨近美國的總統制。這樣的觀察事實上過度簡化美國體制的成功因素，眾所周知，美國是聯邦制度國家，中央與地方行政權力的破碎化，恐怕只有更甚於我國總統與行政院長的分工。美國憲政體制所以能夠長治久安，主要原因恐怕便在於立憲者對國會功能的重視，使之形成立法與行政對立中的穩定力量。
一般認為，美國憲政乃根據「制衡原理」所建構，亦即行政、立法、司法三權平衡且相互牽制。但學者唐納‧魯茲(Donald Lutz)卻特別指出，這是一個被誤解的觀念。從憲法的各個角度來看，美國的決策重心根本就集中於國會，國會宛如馬車夫拉著兩條韁繩分別牽制行政與司法，使之朝著國會所規劃的國家方向前進，三權之間完全沒有所謂的「平衡」可言。魯茲說文解字的表示，balance的英文原意並非是天平上的平衡，而是一個循序漸進的機械設計，目的是在防止大權在握的立法體系，於草率匆促間做出不符國家長遠利益的政策。故而balance不是國會與他權的平衡，而是一些複雜的程序設計，使國會不得以偶然的簡單多數決定國家政策，在此一理想上，美國也設計了全世界最平權的兩院制度。國會既然獨擁大權，當行政與立法發生對立時，魯茲斷言，只要國會的多數能夠維持得夠久，它必然是最後的贏家。[5]
此一對國會權力的觀察，完全符合我們前述有關兩權對立與國家亂象的看法。亦即，只要國會謹守自身的決策角色，行政立法對立或行政體系內的權責不符，並不會影響國民對政府決策秩序與穩定的信心，套句台灣的俚語：「樹頭站得穩，不怕樹尾做風颱」。美國行憲兩百餘年的歷史，便不時驗證此一觀察的正確性，限於篇幅，本文的討論將以眾議院為主。
二十世紀以後，總統權力的擴張成了美國政治發展的一個明顯趨勢。[6]傳統排斥權力集中的美國國民，開始割裂選票，在總統與國會議員的選舉中分別支持不同的政黨，似乎有意識的避免政權由單一政黨獨攬。[7]故而，總統與國會的多數同屬一個政黨的現象，過去視為常態，但五十年代以後卻反而相當罕見。從艾森豪於一九五二年入主白宮迄今，約有三分之二以上時間，總統與國會多數並不屬於同一政黨，學者稱之為「分裂政府」(divided government)；若由八十年代以後觀察，此一機率更高達百分之八十。[8]總統擴權已經改變了原先以國會為中心的憲政構想，現在分裂政府又頻繁出現，有識者難免擔心憲政僵局將會影響政府的效率。
一九一二年當選美國總統的威爾森(Woodrow Wilson)或是第一位憂心分裂政府影響的政治家，他曾表示：「主政者如果要釋放出美國人民的活力，他必須同時掌控參議院、總統府、以及眾議院。」曾任財政部長的狄龍(Douglas Dillon)也表示：「美國政府的問題不在民意代表素質不佳，而是因為系統本身鼓勵對立，使得真正的國家政策難以發展，…總統怪國會，國會批評總統，大眾則對華府感到厭惡及困惑。」[9]近代政治觀察者桑德奎斯特(James Sundquist)，更由選舉的誘因，直言分裂政府下總統與國會根本不可能合作。在分裂政府的狀態下，桑氏表示，國會的多數黨必然卯足一切反對總統所有的議案，因為支持總統政策便無異推許他的能力與判斷，來年選舉又如何競爭？相對的，總統也不可能支持多數在野黨的國會議案，因為如此將使總統難以在國會改選中為同黨助選。故而，在分裂政府下，彼此為了選票必然都恨不得落井下石，那有相互提攜的道理。桑氏因此結論，在分立的憲政體制下，唯有由一個政黨同時居於兩權的主導地位，政務的推動才有可能連續而順暢。[10]
但近年來卻有越來越多的經驗研究顯示，桑氏的憂心其實缺乏事實佐證。根據學者大衛‧馬休(David Mayhew)的分析，在二次戰後的多個美國政府中，並沒有任何證據顯示，合一政府的法案通過效率，要比分裂政府為佳。而各項令行政體系難堪的國會公聽會或調查行動中，也看不出國會在野多數有加重火力的跡象。馬休發現，國會在二次大戰後所進行的二十九項重大調查中，有十五項是發生在合一政府時期，與分裂政府的十四項幾乎難分軒輊，顯見國會並沒有因分裂而特別找碴。[11]相反的，研究者發現，過去三十年間的若干影響深遠的重大法案，如七十年代的擴充社會安全體系、同時期的《空氣清淨法》、八一年的《經濟復甦稅法》、八六年的《稅政改革法》等，也都是在分裂政府時期所獲致的成就。[12]
美國的分裂政府究竟是如何克服彼此的對立本質？難道他們不瞭解政治本身就是個零和競賽？此一問題的關鍵，筆者認為，便在於國會整合本身意志的能力。
重大的國家政策，正如哈佛學者費額里納(Morris P. Fiorina)所指陳，往往具有爭論性。一個國會議員，甚至無法整合他自己選區的多數意見，議會要整合選區地理、選民、建設差異極大的四百三十五位眾議員，其困難更可想而知。[13] 但如果聽任國會「人手一把號，各吹各的調」，議員必然會為了選區利益，強硬抵制某些行政體系的提案。尤其在媒體發達的今天，抵制甚至可能成為選區英雄，間接的鼓勵議員對特定政策採取不妥協的態度。每位議員若在任期內挑個兩、三個議題挑戰行政體系，兩權合諧便幾乎是鏡花水月，激化的對立也使得分裂政府陷入惡性的相殘。美國的分裂政府所以未陷入此一困境，費額里納將之歸功於彼此的良性競爭：「分裂政府固然會使行政與立法間的衝突加劇，但如果此一衝突讓公共政策更透明化、讓多數民意更具有主導性，衝突顯然是具有積極意義的。」[14]但費氏所未明言的，即行政體系如果必須與四百三十五位眾議員進行競爭，此一良性的發展根本不可能發生。
七十年代以後美國國會曾推動多項的改革，其中一個明顯的趨勢，便是在加強國會的整合能力，尤其是強化議長的領導權。八十年代末期擔任少數黨黨鞭的紐‧金瑞契對這些改革顯然充滿了不滿，認為它們完全悖離了民主的原則，他因此強烈指控國會為「專制的機構，…一個由帝王議長領導的帝王議會(an imperial Congress reigned over by an imperial Speaker)。」[15]為建立國會的統一意志，少數黨的聲音必然會受到相當程度的壓制，金瑞契身為少數黨黨鞭提出這樣的指控完全不令人意外。當他自己五年後榮登議長寶座後，行事風格反而比他指控過的前任更為專擅。某次同黨委員會主席對限時決議的可行性表示懷疑時，金瑞契竟然不顧情面的表示：「如果你做不來，我可以找其他人[當主席]。」這樣的對話實在很難令人想像是發生於彼此平等的議會組織，難怪少數黨議員要抱怨，金瑞契以「高壓和鐵腕」(oppressive and heavy-handed way)領導議會。[16]
平心而論，要整合意見分歧的國會，犧牲某些民主原則乃是在所難免。而如果沒有一個整合的國會，前述列舉的重要政策，便不可能在七十年代以後獲得通過。政策若不能獲得通過，結果便將如前引狄龍所言：「總統怪國會，國會批評總統，大眾對華府則感到厭惡及困惑。」行政與立法的對立，勢必因此日趨惡化。從卡特總統任內的最後一年開始，總統便建立了一個與國會領袖就重要議題進行高峰對話的慣例，由於這段時間也是分裂政府轉為常態的開始，學者認為，如果缺乏這些府院的會商，政事的推動恐怕將更為困難。[17]但國會是個合議制的機構，協商卻必須參與者具備承諾的能力才有可能發揮作用，議長及國會領袖如果無法影響或約束議員，協商恐怕早就難以為繼。比較我國立法院的王金平院長，因立院多數的反對而無法參與總統府的座談，但瞭解政情的朋友都很清楚，縱然院長出席座談，依立院的生態恐怕也只能談談天氣吧。故而，美國國會究竟如何在平等合議制的架構下，予以議長「高壓和鐵腕」，便是我們必須瞭解的課題。
參、整合議員的國會政黨
依據前節的推論，在行政與立法分立的體系下，欲避免政策僵局與非理性的兩權對抗，關鍵便在國會是否具有整合與約束議員的機制。此一情況，便猶如百年來的勞資對抗中，資方在付出可觀代價後便已逐漸瞭解，有一個能整合勞工並獲得勞工信任的工會，絕對是有利於勞資關係和諧與生產力的提昇。然而，工廠勞工或許還可仰賴原本工作位階的差異，使工會組織易於領導整合，但議會卻是個合議制的場合，法理上議員間乃處於絕對平等的地位，且議員乃由各有特質的選區獨立產生，彼此的關聯性也不如工廠員工密切。在這樣的條件下，整合議員當然比整合具有共同利益的勞工困難許多。這也是為何，權力分立制的國家，大多數無法獲得類似美國的成功。
國會既然在法理上設定成員的地位平等，僅只依靠議會的組織以整合議員，便可能難以應付來自議員的挑戰。故而，多數學者認為，美國國會的整合成功，乃與其體制外的政黨運作有極其密切的關係。國會透過政黨協調整合，是民主國家的共通現象。但在大部份的國家中，政黨的成功運作，如英國，幾乎都透過與行政資源的結合，[18]唯獨美國因採分權制度，體制上的對立甚至超越同黨的情誼，政黨所能獲得的行政奧援十分有限。[19]在缺乏行政資源的協助下，美國政黨究竟如何在民主的基礎上，成功的駕馭議員，自然是個引人入勝的課題。
美國政黨創造國會
檢視大多數民主國家的經驗，政黨的發生乃因國會內外的勢力，為了掌握國會的決策所成立的組織。而為了有利掌控，這類的政黨組織常必須因應既存的國會環境，調整其組織結構。美國政黨的發展則與此略有不同，其發生乃因為國會運作上的需要，而非為了特定的政策目標。我們因此可以說，政黨是美國國會構成上不可或缺的部份，國會甚至為配合其架構，而必須調整運作。
由於美國開國諸賢視政黨為貪利腐化的表徵，立憲時對政黨的運作常抱持著排斥的態度，故而在憲政體制與政府組織的設計上，均未將政黨的運作納入考量。[20]但立憲者始料未及的是，他們所創造的是一個行政立法分立的體制，在行政體系無法如英國內閣般掌控國會時，國會根本連牙牙學語都有困難，而偏偏立憲者又賦予國會「第一權」(first branch)的重責大任，國會若無法擔負其應有的角色，便無異宣示了美國民主的結束。
經歷流血獨立的過程，新國家並不缺乏「自然領袖」，故而有無政黨並不致對行政運作產生實質的不便。如華盛頓、約翰‧亞當斯、傑佛遜、麥迪遜等人，均為眾望所歸的全國性菁英，他們所獨具的領袖魅力，甚至用不到政黨來擦脂抹粉。但國會則不然，由於地域主義在新國家仍然十分強勢，以地方代表組成的國會根本不可能產生足可服眾的領袖。故而直到1811年前，儘管憲法白紙黑字的將國會定義為決策中心，但實際上國會卻只是總統的附庸。不僅議長形同總統助手絲毫不具實權，傑佛遜總統甚且還透過撥款委員會主席(Ways and Means Committee)密切控制國會，主席也因此被戲稱為Premier或Prime Minister。此一狀況若果不能改變，三權分立便將名存實亡。
1811年，才當選首任議員的亨利‧克雷(Henry Clay)因主張對英國宣戰，被主戰派簇擁為議長。甫一即位，克雷便改變過去議長的中立作風，指派其支持者擔任委員會成員及主席，嚴密掌控國會。[21]完成了「制高點」的佈署，克雷更以鐵腕作風主持議會，一掃過去發言盈庭、言不及義的亂象。在後世所津津樂道的許多掌故中，克雷曾如此訓勉其繼任者：[主持議會]須決斷、迅速的決斷，絕不要告訴議員你如此決斷的理由。只要你做了決斷，大會自然會支持你，但如果你去談理由，則永遠有人會跳出來質疑及挑戰你的理由，[會議將會沒完沒了]。[22]
由這段剖白我們不難理解，克雷主持會議時的強硬作風。但非如此，國會又如何能凝聚統一獨立的意志？在確定國會能整合為其後盾後，克雷立刻請見總統，強勢要求總統對英國宣戰，建立了國會在政策上能堅持其獨立見解的範例。克雷的作風，固然使許多民主的書蠹大搖其頭，但也唯有如此，國會才可能形成整合的意志，行政與立法的分際才具有堅實的基礎。
自克雷以降，議長指派支持者擔任委員會成員及主席，成了國會運作的慣例例，直到1911年「國會叛變」(Congressional Revolt)才被改變。而也因擁有人事任命權，國會的政黨才能建立起獨立於行政體系之外的權力基礎。更重要的，如果沒有此一政黨地位的確立，國會便根本無從擺脫其做為行政附庸的角色，當然也沒有所謂「兩權分立的國會」，可以做為研究對象。故而，若說「美國政黨創造了國會」，相信許多學者都能夠認同。故而，兩百餘年來，美國國會政黨的運作重點並不在「形成政策」，而是在「運作國會」；國會政黨若提出自己的政策見解，事實上也只是少數國會領袖的觀點。[23]由於政黨「組織及運作國會」(organize and operate the Congress)，[24]議長也才有可能，透過政黨取得與總統對話的平等地位。
獨立的國會政黨
克雷擔任議長時，美國政壇的政黨組合便已略具雛型，甚至總統候選人的提名也由某種形式的國會黨團所決定。但克雷既是以凝聚國會意志為政黨形成的標的，國會政黨必須獨立於國會以外的組織，便是個切合邏輯的發展。於是乎，在1830年代美國兩黨紛紛採用全國代表大會進行總統提名後，國會政黨便進一步配合行政立法分立的精神，確認自己的獨立地位。我們必須再反覆強調，美國國會政黨與其他民主國家政黨的最大不同點，便是不以「形成政策」，而是為了方便國會領袖掌控國會，為其組織目標。因此，國會對於國會以外力量對於國會運作的干預，無論其是否透過招牌相同的政黨組織，往往有非常敏感的反應。議長瑞德(Thomas Reed)便曾因擔心損害國會及議長尊嚴，而拒絕同黨總統的邀請赴白宮討論政策。[25]
故而，如果以其他民主國家的政黨模式來理解美國的黨政關係，恐怕便只會產生更多的困惑。學者伯恩思(James M. Burns)便因此指出，美國實際上不是兩黨而是四個政黨的政治，因為國會的兩黨與提名總統的全國性兩黨，根本是互不統屬的獨立個體。[26]卡茲與考羅尼(Richard Katz & Robin Kolodny)則更進一步修正，指出更貼切的說是六黨政治，因為參眾兩院的四個政黨其實也沒有任何統屬或合作的制度性關聯。[27]國會政黨的獨立性，無疑使得議長在代表議會與政黨忠誠上，更容易掌握分際。美國近代史上最傳奇的議長，山姆‧瑞苯(Sam Rayburn)，便因為過於配合同黨的總統而飽受同僚批評。[28]此一將政黨戰線退縮到國會圍牆內的做法，也許不利於某些重大政策的推動，如全民健保，但卻絕對有利於行政與立法分立的落實。
身兼政黨領袖的議長
美國國會議長不僅黨派立場鮮明，而且身兼國會政黨領袖，這是許多人都知道的事實。至於形成此一現象的原因，傳統上總以立法獨立於行政之外，故須藉同黨議長整合黨的意志以貫徹黨的主張。此一觀點似乎主張，國會之上另有一理念鮮明的政黨組合，議長只是這個組合在國會的代表，基於對政黨路線的效忠與實現黨主張的必要，議長因此無法扮演中立的議會主持人。[29]然而，依循前節的推論，此一觀點似乎誤解了議長與政黨的互動。如果肯定國會政黨是完全獨立的組織，黨領袖便是黨路線的決定者，議長又何來效忠黨的路線？如果議長之上還有一個政黨組合，何以在合一政府下，國會與行政的配合紀錄，竟是如此不堪？
回溯克雷建立議長地位的過程，一個清楚的訊息是：議長是國會權力的中心，其權力獨立源自議會而非其他組織的授予，政黨是議長整合議事的工具，而非其權力合法化的基礎。此一觀點，從國會的運作模式中，均可以得到清楚的驗證。事實上，克雷便是以他國會權勢創建了早期的惠格黨(Whig Party)，而非在黨的擁戴下取得議長的地位。[30]但民主發展的歷程再再說明，政黨是因應制度與環境需求的產物。故而，一旦主張政黨不是其他組合的分支單位，而是議長控制國會的配合組織，我們便必須探討此一設計的必要性。
二十世紀以前，議長主要是透過議會的組織與程序掌控國會，政黨僅扮演邊緣性的角色。例如克雷為了強化領導地位，在位期間便將常設委員會數目由九個擴張為二十八個，大舉安插自己人馬分而治之。學者因此評論說：「克雷不是強勢的政黨領袖，而是個聰明的制度政客(clever institutional politician)，他以委員會任命編織起一層保護膜，屏障他當時還不甚穩固的權力基礎。」[31]克雷的後繼者，大體也依循此一策略，以組織與程序的掌控君臨國會。故而直到1910年，眾院議長幾乎單獨就可以決定議案是否進入院會，1890年議長再擴大其兼任主席的程序委員會功能，使議長對議程的控制近乎絕對。[32]至此，議長權傾一時，史家稱之為「沙皇」(Tsar Reed)、「老闆」(Boss Cannon)而不名。由於政黨幾乎仰賴議長而存在，今天影響力僅次於議長與多數黨領袖的國會黨鞭，也是遲至1895年才設置，顯見在強勢議長下，政黨的重要性也相對降低。
此一情況在二十世紀以後有了根本的改變，而造成此一改變的原因，便是議員人數的膨漲。在克雷建立其議長的領導地位時，議員人數僅約一百八十位，但在1911年立法固定議員人數時，便已達四百三十五位。人數的倍數成長，使得議長必須在國會的組織與程序外，再尋求其他整合議員的工具，而提升政黨角色則為一必然的選擇。遺憾的是，當時的議長瑞德(Thomas Reed)並未驚覺此一生態的改變，使得黨內的不滿不斷積累。1910年同黨議員利用議長支持者在復活節假期休假時，發動了著名的「國會叛變」(Congressional Revolt)，剝奪了議長與程序委員會的諸多權勢。[33]如果議長只是政黨在國會的代表，其權勢來自政黨的授予，則同黨議員尋求改變，照理不必如此秘密而大費周章。
「國會叛變」以後，議長權勢明顯的減弱，就好的來說，國會運作或許更符合民主的原則。但是，國會政黨也因此失去了一個重要的依附，議員整合的效率遠不及過去。而在1911年以後，美國政治的一項明顯趨勢是，國會逐漸喪失立法的主動權，總統的權勢則不斷的擴張，至尼克森而達於巔峰。究竟這是大環境使然，如二戰、經濟大恐慌、電子媒體發達，或是因議長勢弱，而使立法權成為兩權的junior partner？不同的學者早有各種不同的觀察，本文不做評述。但值得省思的是，當國會在七十年代力圖振作，其主要的改革方案之一，便是勉力恢復議長在1910年以前對程序委員會的掌控。如果政黨有能力在議會直接掌控，民主黨在四十年代以後的國會長期多數與各項黨內的改革便應可交出亮麗的成績，七十年代所以回頭再加強議長功能，無異說明了一個事實：在兩權分立的體制下，議會政黨要發揮其預期的效果，勢必不能脫離議長的權勢。
議長的權力根源
在兩權分立的制度下，何以議長具有如此無可取代的地位？檢視國會運作，應有兩個主要的理由。
國會化身的地位
美國議會承襲英國的傳統，在議員集會的首日便首先選舉議長，待議長完成宣誓就職後，再由議長領導議員宣誓就職。[34]我國則相反，乃是由議員先宣誓就職，待議員取得法定地位後，再選舉產生議長。比較起來，美國的做法顯然予以議長較為尊崇的地位，因為議員所就之職，乃是一個以議長為象徵的職位，沒有議長，議員又將焉附？有些議員甚至在就職後，還要求由家人陪同，由議長在辦公室內單獨再舉辦一次儀式，顯見得議員對議長的敬仰。故而，瑞苯曾說：「議長的權力與尊嚴是眾院的化身，攻擊議長只會降低眾院威望。」由此可知，議長突出於議員，具有不容挑戰的家父長地位，乃為議長權威之真正根據，學者因此稱議長為「[國會]山莊的國王」(Kings of the Hill)，應非過當。[35]
主持議事的權力
任何民主國會，包括議長絕對中立的英國國會，如果希望議事能運作順暢，不可避免的便必須賦予議長若干處理議事的實權。將這些權力如果運作得宜，不難想見可以成為議長鞏固權勢的一個重要工具。就美國眾議院而論，議長掌控議事最重要的一項權力，便是安排議程及控制議事進度。正如前議長歐尼爾(Thomas P. O’neill, Jr.)所言：「眾院議長的權力便是安排議程的權力。」(The power of the Speaker is the power of scheduling.)[36]由於議程安排可以關係法案的生死，再桀驁不馴的議員，恐怕也不能不對議長尊敬三分。
此外，議長可以批准或解釋議事規則，也是一個十分重要的職權。在關鍵時刻，此一職權往往可以有效化解少數黨派的杯葛。瑞德在1890年西維州補選表決上，以重新詮釋法定人數，甚至下令封鎖門戶禁止議員離場，成功破解少數黨的抵制，便是一個讓人津津樂道的案例。[37]少數黨在過程中當然受到相當委曲，但在向法院提出議長違法的控訴後，法院則以國會內規不便介入，進一步確立了議長的是項權力。儘管議事規則的解釋必須有所憑據，但在眾議院多達十一巨冊的議事先例中，議長在議會秘書的協助下，是從來不必擔心找不到對自己想要的根據。[38]
議員提案經一讀會後，便由議長，在議會秘書協助下，決定如何分派委員會審查。議長可以決定將法案交由單一委員會審查，也可分由兩個以上委員會同時審查、接續審查、或分割審查。對於不合作的議員，議長可以刻意將法案分給不友善的委員會審查，造成該案被束之高閣(pigeonholed)，當然議長也可能以此一程序，協助支持者的議案。在歷任議長中，歐尼爾被認為是最擅用此一手段來維繫其領導地位。
美國眾院議長所擁有的指定發言權，也是一項令許多議員不敢輕忽的議長權威。在眾院，如果未能得到議長指定，議員是不允許發言的。故而，對於挑釁的議員，議長往往可以對其發言的請求視而不見。[39]當然，議長也可以運用此一權力，影響議會的意見交流，例如歐尼爾自其擔任議長開始，便刻意選擇不同立場的議員交叉發言，使得議會出現前所未有的熱絡與實質辯論。
當然，上述這些權力如果被議長以政黨立場做過度的運用，少數黨的委曲便不再話下。一位民主黨議員在議長做出不利的裁量時，曾不滿的抗議說：「那少數黨的權利何在？」議長瑞德好整以暇的回答：「少數黨的權利便在領薪水，功能則是湊足開會的法定人數。」[40]如此蠻橫的態度會發生在憲政之父的美國，的確讓台灣的民主理想者十分難以想像，但不是如此，又如何能整合出國會的統一意志？缺乏統一意志，國會又如何能與行政體系抗衡？不能與行政體系抗衡，行政立法分權又如何落實？行政立法不能真正落實，人民權益又如何獲得有效保障？這些都是相當值得我們深思的課題。
結論：對我國議會民主的省思
在過去兩百餘年的歷史中，美國議長與政黨的互動，其實也經歷了若干時期的改變與調整。但這些改變與調整，也等於在反覆驗證本文命題的正確性，亦即兩權分立的成功運作，有賴於立法機構的有效整合；而立法機構的有效整合，則有賴於議長的有效領導；而若要議長能有效領導，政黨須為議長所用，而非議長的指揮者。這些推論，雖然有若干牴觸我們對民主價值的認知。但值得我們重視的，是它的確使得民主憲政，變得「可行」。古往今來，有多少知識份子以民主為號召，但結果卻是對人民基本權益的傷害，在台灣面臨改革的十字路口時，我們期望能有更多的人，能從可行性來檢討改革的訴求。
中華民國憲法是行政、立法分立的體制，無論我們稱其為雙首長制、傾向總統制的雙首長制，也都無法改變這項分立的事實。而若希望兩權分立制能順利運作，則本文所討論的一些原則與經驗，便不應該予以輕忽，否則，我們在民主實踐的道路上，將永遠看不到隧道對向的光點，國人也將惶惶然無所仰靠，改革只會帶給我們更多的不確定感。
然而，無可否認的殘酷是，我們如果要依循西方的經驗，在現行體制上發展出「可行」的民主制度，我們所面臨的困難必然要比兩百年前的美國，難以克服許多。一個年輕的美國，擁抱著從未被實驗過的分權憲政體制，國會議長顯然有較多堅持的空間。再者，殖民地時代人民對議會所深植的信任，與對英王行政體系的懷疑，也使得美國議會較容易建立起抗衡行政的合理性。尤其，更有不少學者根據英美的發展經驗指出，欲建立獨立自主的國會或議長制度，似乎只能在政黨政治發展之前；否則一旦政黨建立了堅實的運作基礎，議會便只能成為權力的角逐場，而議長也只能是妥協的人物，難有自己的堅持。
對我國這個受過五千年文化薰陶，長久迷信「開明專制」的社會，議長要擺脫行政體系附庸的定位，不僅需要更大的決心也需要更多的社會同情。再者，在兩大政黨各以「革命民主」及「台灣獨立」，建立起不容妥協的對立勢力時，我們高談議長的領袖地位，似乎有些一廂情願。更何況，長久以來的行政霸權，早已預先將立法體系的各項制度，導引向一個不利整合的方向，其目的或許便在破壞立法體系的整合，以避免決策權力的分享。故而，任何人稍作比較，便可以發現本文所提各項有利領導及整合的職權，在我國的立院幾乎完全付之闕如。反倒若干可能造成國會分裂的設計，卻成了立院的明顯特徵，例如，以容易造成嫌隙的複數選區不可移轉單一投票制選舉民代、委員會以三名召集人稀釋了委員會的整合能力、委員會以登記抽籤破壞議會倫理與專業、採登記發言削弱議長角色並使議事進度難以掌控、強化個人的質詢權等。
要改革這許多不合理的制度，或建立一個可以整合的國會，當然決非一踧可及。我們所期盼的是，立法院的多數黨，應該掌握分裂政府的機會，積極建立起立法院的自我期許與角色認知，然後在這個方向上一步一腳印的逐步變更不合理的設計。如果國會的自主性與獨立性能夠因此而有一個抬頭喘息的機會，則立法院對中華民國的憲政貢獻，將不亞於過去推翻帝制或制定新憲。
走筆至此，媒體上正傳來立法委員將今天的立法亂象歸因於「委員人數太多」，故群起呼籲減少立委人數。以美國為例，如果比較一百位議員的參議院與四百三十五位眾議員的眾議院議事效率，任何人都可以清楚發現，人數多寡並不是影響議事效率的問題，因為參議院的效率不及眾議院是國會研究者盡人皆知的事實，問題是我國的立委們是否願意服膺領導，以建立一個人數適當又有效率的議會？將議事效率不彰怪罪人數過多，顯然較有利於委員們卸責，但如果人數降低，膨漲了每位委員的權力，屆時如果議事效率還是不彰，要回頭恐怕只有更困難了。
[1]中國時報，八十九年十一月二十三日。
[2] 中國時報，八十九年十月三十一日。
[3] 陳總統的界定其實存在嚴重的邏輯矛盾，政治學上也未見類同的說法。所謂「雙」者，必須兩者平等而各據民意法源，如一方依恃直接民意，另一方則以國會擁戴，彼此才能分庭抗禮而相互制衡。但在我國體制下，總統撤換行政院長幾乎了無限制，程序上比立法院倒閣還容易得多，院長既無法依恃立院與總統對抗，事實上便只是總統的幕僚長。總統與院長若無平等的地位，「雙首長」的口惠便欠缺法理基礎。民主國家所以在內閣制與總統制外別創雙首長制，目的無非希望在固定的總統任期下，總統權力也可以隨民意而轉移。總統施政獲得民心，便可以掌握國會多數而大權獨攬；否則，國會所支持的總理將主控決策權，使政府轉向內閣制。故而，民主國家只可能有「傾向雙首長制的總統制」或「傾向內閣制的總統制」，因為它們都進一步分割總統的權力，符合民主分權的原則。但「傾向總統制的雙首長制」則很難被視為具有民主的意涵，因為它等於要破壞既有的分權制衡設計，使之向總統集權傾斜。
[4] Richard Bellamy & Dario Castiglione, “Introduction: Constitutions and Politics,” in Constitutionalism In Transformation: European and Theoretical Perspectives, eds, Bellamy & Castiglione,(Cambridge, MA: Blackwell Publishers, 1996), p. 1.
[5] Donald S. Lutz, “The United States Constitution,” in Roots of the Republic: American Founding Documents Interpreted, Stephen L. Schechter, ed.(Madison: Madison House, 1990), pp. 273-76.
[6] James P. Pfiffner, “Divided Government and the Problem of Governance,” in Divided Democracy: Cooperation and Conflict Between the President and Congress, James A. Thurber, ed. (Washington D.C.: CQ Press, 1991), p. 39.
[7] 1956年以前，總統政黨輸掉兩院多數的次數，在美國歷史上共只有四次。但在1970至1990的九次選舉中，此一狀況卻發生了六次。且選民的分裂投票在二十世紀的初二十年只有不到百分之十，1984的統計卻已達百分之四十四。(見Pfiffner, p. 43)
[8] 從1897至1954的六十年間，只有八年，約百分之十四，屬於分裂政府。(見Pfiffner, p. 43)
[9] 均引述自Pfiffner, p. 44.
[10] James Sundquist, “Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States,” in Political Science Quarterly 103(1988), pp. 629-30.
[11] David Mayhew, Doivided We Govern: Party Control, Lawmaking, and Investigation, 1946-1990 (New Haven, CT: Yale University Press, 1991), pp. 9-10.
[12] Morris Fiorina, Divided Government, 2nd ed. (Boston: Allyn and Bacon, 1996), pp. 87-91.
[13] Morris Fiorina, Congress: Keystone of the Washington Establishment, 2nd ed. (New Haven & London: Yale University Press, 1989), p. 42.
[14] Fiorina, 1996, pp. 105-6.
[15] Newt Gingrich, “Foreword,” in The Imperial Congress, Gordon Jones and John Marini (New York: Pharos Books, 1988), p. ix-x.
[16] Richard B. Chendy & Lynne V. Cheney, Kings of the Hill (New York: Touchstone, 1996), pp. 206-7.
[17] Barbara Sinclair, Legislator, Leaders, and Lawmaking: The U.S. House of Representatives in the Postreform Era (Baltimore & London: Johns Hopskins University Press, 1995), pp. 197-203.
[18] 入閣為英國國會議員最主要的晉升之路，直接關係到議員的政治及經濟狀況，故政黨領袖每以入閣為約束及攏絡議員的手段。美國議員因可單獨憑藉資深取得政治影響力，故對政黨的依賴小於英國同僚。(見Leon D. Epstein, “Cohesion of British Parliamentary Parties,” in Legislative Behavior: A Reader in Theory and Research, John C. Wahlke & Heinz Eulau, eds., Chicago: The Free Press of Gencoe, 1959, p. 133)
[19] 如前引馬休的分析，國會對行政體系所進行的重大調查，並不因兩者同黨而有任何的迴護。五十年代翻天覆地的麥卡錫聽證會，便是個讓同黨行政體系十分難堪的案例。(Mayhew, pp. 9-10)
[20] E. E. Schattschneider, Party Government (New York: Holt, Rinchart, and Winston, 1967), pp. 6-8.
[21] Cheney & Cheney, pp. 8-9.
[22] Paul F. Boller, Jr. Congressional Anecdotes (New York & Oxford: Oxford University Press, 1991), p. 261.
[23] Frank J. Sorauf & Paul Allen Beck, Party Politics in America, 6th ed. (Glenview, ILL: Scott, Foresman & Co.: 1988), p. 400.
[24] Larry J. Sabato, The Party’s Just Begun: Shaping Political Parties for America’s Future ((Glenview, ILL: Scott, Foresman & Co.: 1988), p. 47.
[25] Boller, p. 227.
[26] James MacGregor Burns, The Deadlock of Democracy: Four-Party Politics in America (Englewood Cliffs, NJ.: Prentice-Hall, 1965).
[27] Richard S. Katz & Robin Kolodny, “Party Organization as an Empty Vessel: Parties in American Politics,” in How Parties Organize: Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies, Richard S. Katz & Peter Mair, ed. (London: Sage Publications, 1994), pp. 23-24.
楊泰順
