高雄市政府通過「高雄市既有工業管線管理自治條例」草案後續效應之評析

一、前言
自去年氣爆事件後，高雄市府清查市區道路下方共有八十九條石化管線，分屬十三家公司，輸送乙烯、丙烯、苯等石化原料，其中以中油的四十五條管線最多；十三家業者除了台塑、李長榮、國喬，十家業者總公司不在高雄。高雄市長陳菊強調，這些公司讓高雄市民生活於危機中，卻又沒負擔應有的責任。因此，氣爆之後發現政府對石化管線無法可管，市府開始著手擬定「高雄市既有工業管線管理自治條例」草案，要求石化管線所屬公司把總部遷到高雄，要這些公司與高雄市民一起重視城市環境品質與安全，稅收不是重點。

根據高雄市政府3月10日通過的「高雄市既有工業管線管理自治條例」草案，該草案要求既有管線所有人應在民國一○五年十二月卅一日前，將其本公司（即總公司）所在地設在高雄市，並提送年度管線維運計畫及繳納管線監理檢查費，才能繼續使用既有管線。若管線公司未依期限將總公司遷入高雄，將依自治條例草案第八條停止這些管線使用道路的「路權」，石化業者的管線形同廢管。至於管線監理檢查費收費標準，等議會通過自治條例後訂定。

雖然「高雄市既有工業管線管理自治條例」草案屬於地方層級的地方自治法規，但該草案涉及中央與地方的權限劃分，以及財政、法律及政治三個構面的交錯相互影響，因此該草案所涵蓋的問題面向遠比想像中的複雜，以下本文將從政治、法律、財政等三個層次探討該自治條例草案可能引發的後續效應，嘗試釐清還原此項議題的完整面貌，最後再作一簡單的總結。

二、財政面分析
總公司的位置直接影響各縣市「營利事業營業額」的高低，而「營利事業營業額」在中央統籌分配稅款中的權數高達50%，過去許多大公司的總部都設立在台北，若真的將總部遷移至高雄，對於該對高雄的財政影響相當的大，高市府財政局估算，十三家石化業者一年營業額的最大值逾1兆元，將可增加高市統籌分配款24億至25億元，約佔去年高雄市獲配統籌款金額的十分之一(103年度高雄市獲配統籌款金額約為243億元)。其所造成的影響如下：

（一）地方政府群起效尤，衝擊台灣投資環境
此草案若通過，可增加地方稅收、創造就業機會，可以預見在市議會將受朝野認同、贊成。但此例一開，其他地方政府勢必跟進，明定總部必須跟進工廠、管線進駐特定縣市，將嚴重違背企業經營的自主性，影響台灣投資環境。若是多數地方政府跟進，均要求只要在管轄區內有工廠或管線就必須要將總公司設在當地，對於已在台灣許多縣市都有投資的大公司來而言，例如中油、台塑在國內許多數縣市都有管線工廠，要他們何去何從？這些公司恐怕會成為各地方政府鬥爭下的犧牲品，不僅拒絕增加投資，最後被迫選擇只能將工廠遷移出走。反過來說，若多數縣市跟進施行，未來總公司設在藉在台北市，以後就只能在台北市開工廠，不能到其他縣市去投資。只要是有點規模的公司就不願意受到如此嚴格的限制，可想而之，一旦此法通過，未來投資一定會大幅衰退。

（二）中央、地方關係惡化，分裂台灣
此草案雖然不會影響中央財政，只是地方財政資源分配的移轉，但若各地方政府均提出此主張，中央政府如果要抉擇，最佳的解決辦法就是修改中央統籌分配稅款（財政收支劃分法的修法）。使中央有其權責，無法推卸責任；假若中央政府置而不理，讓地方政府自行解決，恐怕會造成各縣市的決裂與對立，進而分化台灣，行政院絕對不能輕忽。

三、法律面分析
（一）自治條例草案侵犯憲法賦予中央的法規管轄權限
按本公司所在地係章程應記載事項，並屬公司法之規範，依憲法第107條第3款規定，國籍法及刑事、民事、商事之法律屬中央立法並執行之事項，公司法既屬民商之法律，「高雄市既有工業管線管理自治條例」草案竟規範公司法之事項，顯有侵犯中央權限之虞。

（二）自治條例草案強制業者將本公司改設高雄市，顯不符比例原則之要求
國家或政府一切措施之目的及手段，必須就對人民產生負擔為衡平之考量，即須符合「比例原則」，嚴格禁止一切為達目的不擇手段的公權力行為。依行政程序法第7條規定，行政行為應：一、採取之方法應有助於目的之達成；二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡；「高雄市既有工業管線管理自治條例」訂定之目的，既在維護管線設置及使用之安全，倘相關規範已足達成此一目的，或另有侵害手段較小之方式，即無須強制課予業者改設本公司所在地之必要。依草案第4條至第8條規定，已要求業者依規定提送年度管線維運計畫及繳納管線監理檢查費，確實按計畫妥善管理維護及檢測管線，以及主管機關得不定期進行查核，業者若有違反規定，即可停止繼續使用既有管線，均已足達成監督管理之目的，茲強制業者將本公司改設高雄市，顯不符比例原則之要求。

（三）自治條例草案顯已違反「不當聯結禁止」原則
行政行為對人民造成不利益所使用之手段，必須與行政行為所欲追求之目的間有合理之聯結關係存在，即所謂「不當聯結禁止」原則（Koppelungsverbot）。目的在防止行政機關利用其優勢地位而濫用公權利，造成人民不合理的負擔。「高雄市既有工業管線管理自治條例」訂定之目的，既在維護管線設置及使用之安全，業者本公司所在地位於何處，與該條例訂定目的根本毫無關聯，將其納入規範，顯已違悖「不當聯結禁止」原則。

（四）本公司所在地屬公司自治事項，自治條例草案侵害公司自治
按本公司所在地係章程應記載事項（參照公司法第41條、第101條及129條），是本公司所在地既為章程所得規範，即屬公司自治事項，「高雄市既有工業管線管理自治條例」第4條規定強制業者本公司所在地改設高雄市，明顯侵害公司自治。

（五）自治條例草案忽視關於行政程序法廢止許可後之補償問題
按高雄市既有管線業者所屬業者，係依政府核准許可，方得埋設及使用管線。依行政程序法第123條規定，合法行政處分因法規准許廢止，或所依據之法規或事實事後發生變更，或基於公益考量，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。是「高雄市既有工業管線管理自治條例」若依法制定後，高雄市政府可據此廢止原許可處分。惟行政程序法第126條第1項規定，原處分機關所依據之法規或事實事後發生變更，或基於公益考量，廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。是高雄市政府若依條例禁止業者繼續使用既有管線，恐將面臨龐大補償問題。

四、政治面分析
（一）高雄市政府的自治條例草案，政治宣傳效果可能大於最終實質法律效果
就法律層面而言，高雄市政府此次所提的工業管線管理自治條例草案，可能嚴重侵害憲法保障人民的基本權利，以及違反「比例原則」、「不當聯結禁止原則」，因此最終可能在法律層面生效的可能性並不大。陳菊此次操作自治條例案，主要的政治目的似在於透過宣傳「南北差別對待」、「繳稅在台北，污染在高雄」，掩蓋去年高雄氣爆案的諸多施政缺失，藉此向高雄選民有所交待，穩定2016年的總統與立委選情。

（二）陳菊透過自治條例草案，再度炒作中央統籌分配稅款分配不公的議題，營造南北的差異與他方政府、政黨之間的對立
高雄市政府對外宣稱，一旦自治條例草案通過，13個石化公司依該條例規定必須將其總公司遷往高雄，如此一來，將為高雄市增加24億元的統籌分配稅款。由此顯示，自治條例表面上的理由是基於工業安全管理，但實際上陳菊乃是想透過自治條例草案，再度炒作中央統籌分配稅款分配不公的議題，包括高雄獲得統籌款遠不如台北，所受的污染卻是最多，藉此營造南北的差異與分化對立，以及國民黨虧待南部的高雄與民進黨選民，進而形塑民進黨為民爭取公平利益的正義形象。

五、結語
在高雄氣爆案發生之後，高雄市政府將工安管理與石化總公司設置地點掛勾在一起，乃是錯誤的因果連結，工業管理安全的良窳，並非受到總公司的地點所影響，整體法律制度的規範、企業的安全管理制度與責任才是關鍵原因，更何況在全球化的年代，一個跨國公司在世界各地都有設廠營運，卻不見有任何一個國家要求跨國公司必須將總公司設在當地。高雄市政府的作法不僅譁天下之大稽，嚴重違反自由市場經濟的精神，進一步可能更會嚇跑外資與本國企業，影響在地經濟產業的發展，對民眾的就業機會產生不良的影響。

台灣的民主政治發展已歷經兩次政黨輪替，民進黨在中央與地方皆已有過當家作主的經驗，全民也期待民進黨在地方層次能作一個更負責任的執政黨。一旦讓此次高雄市的自治條例草案生效通過，在政治上將引發「中央與地方，以及地方與地方的矛盾」，讓中央政府與地方政府之間不斷相互爭權、爭錢，無助於實際問題的解決；況且統籌款的分配比例早有各種公開、透明化的指標，高雄市府此次炒作的統籌款問題其實是一項假議題，其主要的用意乃在於政治與選舉的算計，而並非真正在意統籌款的分配問題。其次，此次高雄市的自治條例草案，將可能引發「地方與地方之間的矛盾」，未來如果其他各縣市比照高雄市辦理，要求石化公司或其他產業的公司必須將總公司遷往該縣市，各個企業將無所適從，進而產生經濟與社會的動盪不安。民進黨作為國內的兩大主要政黨之一，最終是要選擇自身的政黨利益，抑或整體的國家社會利益，或許值得民進黨本身好好深思一番。