自民黨「政黨形象」塑造與改革之分析

壹、前言

日本自民黨的傳統一向不重視「政黨形象」的塑造。當眾議院選舉制度仍適用「複數選區單記不可讓渡投票制」[1]時，自民黨選戰策略是所謂的「三ぼ」[2](Three-Bo)，亦即「看板、地盤、皮箱」。所謂「看板」是指該候選人的出身，包括家世、學歷及其所屬派閥；「地盤」是指該候選人經營選區的努力以及該候選人的後援會實力；「皮箱」是指候選人的財力。無論從那個角度來分析，自民黨根本不需要建立「政黨形象」，自民黨只要推出適當的候選人，建立雄厚的後援會，並且配合相關的社會福利政策與經濟建設計畫，就可以吸收大量的選票而足以當選；至於自民黨候選人也比較重視地方利益的營造與維護，也不需要建立「個人形象」。

1994年日本改革眾議院選舉制度，「單一選區兩票制」的引進雖然促使自民黨開始重視政黨形象的重要性，但是沿襲過去的慣例，自民黨依舊認為「派閥均衡」是維持自民黨內部團結的最重要因素。特別是在「鞏固領導中心」的思維下，從橋本龍太郎、小淵惠三到森喜朗，自民黨頑固地選擇最大派閥的領袖或是最大派閥結盟的盟主來擔任黨魁，並建構「(主流VS非主流)派閥均衡」的微妙關係。然而也因為自民黨如此不重視「政黨形象」，而遭受日本輿論與民意的強力批判。沒有任何派閥強力支持的小泉純一郎之所以能夠擊敗橋本龍太郎，且擔任自民黨黨魁與日本首相，並掀起「小泉旋風」，多少也是因為日本選民厭倦自民黨這種「派閥大老密室交易」的舊習。

小泉純一郎擔任自民黨黨魁期間，原本是自民黨重新思考「政黨形象塑造」的良好時機，但是由於小泉個人魅力與高度民意支持度，自民黨反而無法有效進行「政黨形象」的改造，更形成特殊的政黨經營模式，一方面利用小泉個人魅力與政策主張來提升自民黨的民意支持度，另一方面自民黨各派閥依舊以傳統思維來維繫派閥實力。換句話說，「小泉旋風」原本是自民黨改造體質的最佳時機，卻反而成為阻礙自民黨改革的大石頭。2005年日本眾議院因為郵政民營化法案的爭議而進行大選，自民黨內部出現路線之爭，也可以歸因於「新舊政黨形象」之爭。

安倍晉三取代小泉而成為自民黨黨魁與日本首相之後，出身於良好政治世家，也擁有高度民意支持度的安倍晉三深知，自民黨若沒有積極塑造正面的「政黨形象」(party image)，並以正面的(positive)「政黨形象」為核心進而改造政黨體質與改變政黨經營策略，自民黨的選民支持基礎將不會擴大，反而逐漸老化與凋零。因此，安倍晉三採取積極的策略來塑造自民黨的「政黨形象」，這些策略主要有：

1. 安倍內閣與自民黨設立專責單位來負責公共關係業務；

2. 安倍首相指派世耕弘成擔任首相輔佐官[3]，負責首相的形象塑造與內閣的公共關係業務；

3. 世耕弘成積極推動「與國民對話」的審議式民主機制，拉近安倍、自民黨與國民之間的距離。

4. 模仿企業界營造企業形象的作法，安倍內閣與自民黨將以資訊透明性、公開化等模式來營造政黨形象，甚至嘗試建立自民黨的「企業社會責任」(CSR；Corporate Social Responsibility)。

然而，今年(2007年)七月日本參議院選舉結果卻顯示，安倍首相塑造自民黨「政黨形象」與「政黨CSR」是失敗的。自民黨罕見的選舉失利，意味著日本多數選民的想法與安倍首相想要建立的「政黨形象」或是「政黨CSR」背道而馳，再加上安倍首相的繼任者─福田康夫首相及其建立的政治形象，讓觀察家發現日本政治似乎走回頭路。有鑑於此，本研究將以日本自民黨如何建構政黨形象與政黨CSR作為研究重點，並且提供我國政黨之參考。

貳、 自民黨建構政黨形象之分析

美國政治學者經常使用的語詞，例如，「政黨形象」，或「政治行銷」(political marketing)，也有學者使用「政治諮詢」(political consulting)，雖然有不同的指涉對象，但是這些概念大都涉及到：

1. 政黨領導者的形象，尤其是該領導者是否具有改革的形象，且深受選民的支持；

2. 政黨的公共關係，尤其是該政黨能否有積極與正面的形象，甚至發揮政黨CSR的形象，且深受選民的支持與信賴；

3. 政黨的決策機制以及政治甄補，是否能反映基層民意的需求，以及是否透過制度設計來擴大基層選民的參與程度。

美國政治學者的研究，主要是分析選舉策略對選舉結果的影響。從結果論來分析，政黨或是候選人最重要的目標是贏得選舉，無論是政黨形象或是政治行銷，主要是透過廣告的轉換，將政黨或候選人轉換為可銷售的對象，政治人物必須將自己轉換為一種符號，才能被消費，才有機會贏得選舉。因此，政黨形象、政治行銷或是政治諮詢等涉及「商品化」政治行為成為可以細膩的操作手段，除政黨或候選人的形象包裝之外，還包括如何塑造、凝聚、甚至轉換選民的需求，並且透過政治廣告等策略，尋求選民的認同與支持；最重要的是，選民願意在投票時支持特定的候選人或政黨，競選廣告的重要性將不言而喻，這些競選廣告至少包括政見的宣導、意識形態的宣揚、形象廣告以及競選廣告。

儘管美國政治學者對於這些研究已經有相當豐富的研究成果，可是日本政治學者卻有不同的看法。日本學者大多認為，過去自民黨長期一黨執政時期，自民黨幾乎沒有運用所謂的政黨形象、政治行銷或是政治諮詢，甚至連政治廣告也大多屬於靜態的文宣。因為，自民黨對於政黨形象的觀念與作為是相當傳統的。

一、自民黨傳統的政黨形象之建構及其缺失

日本在1994年通過新的眾議員選舉制度改革方案之前，有相當長的時間是採取「中選舉區制」的選舉辦法。這種被日本學者稱為「少數代表制」的選舉制度，在現實運作上往往容易出現一種現象，也就是任何一位候選人只要拉攏足以支持其當選之特定票源，就有當選的機會，因此，日本學者認為，中選舉區制具有「準比例代表制」的特色(村松岐夫、伊藤光利、辻中豐，2001：143-145)。對於實力較強大的政黨而言，為了要爭取過半數席位，則必須在同一選區內推出二至三名以上的候選人相互競爭，由於同黨候選人提出相同的政策與政見，其爭取的選票也是同一政黨的支持者，同一政黨候選人之間的競爭因而變成為候選人個人之間的競爭，其結果導致候選人各自結盟與加入黨內不同派閥，原本應該以政黨或以政策理念為主體的選舉，遂變成以派閥為主體的競爭，由黨內競爭進一步變成派閥政治(村松岐夫、伊藤光利、辻中豐，2001：143-145；永森誠一，2002)。

所謂的「派閥」，是指在一個集團內部形成的小團體。派閥形成的動機與原因往往涉及到特定的利害關係、出身背景、血緣關係、人際關係等。大致而言，派閥是指：政黨(公的集團)內以少數擁有特殊權勢的個人為中心所形成的「私的集團」。該集團之領袖被期待如同家族中之長者，以提供選舉資金與分配職位等利益來照顧如同子女的集團成員，而成員則基於義理人情與家族主義，忠誠地支持該集團領袖，包括支持集團領袖角逐黨的總裁或重要職務、政府的首相或大臣等職務(伊藤光利、田中愛治、真淵勝，2000：215)。

派閥的最重要特質絕非政治理念或政策主張，而是人與集團的關係(北岡伸一，1995：5-24)。具體來說，派閥領袖由於具有募集龐大政治資金的能力，他可以提供選舉資金給派閥所屬成員，以及決定派閥所屬議員擔任大臣或重要黨職幹部，至於派閥所屬成員則支持派閥領袖角逐自民黨總裁職務，並且服從派閥領袖的決定指示，採取一致性的政治行動，因此，在國會內審查法案與進行投票表決時，自民黨黨務人員反而要透過派閥來約束黨籍議員，貫徹黨的意志。

自民黨能夠有效維繫派閥政治，大致有幾個個原因：1.日本選民的投票行為是以政治人士(候選人)為主的取向，候選人組織後援會強化人際關係對選民投票行為的影響。2.日本的政治文化注重忠誠與團隊精神，親分子分的依存關係，更有助於派閥的凝結力。3.日本國會為權力最高核心，決策權與執行權掌握在派閥，派閥有機會參與政治權力的分配。4.自民黨派閥的相互調適，或是同一派閥內政治人物的相互批評，使得派閥、政治家有生存的空間。5.長期穩定的自民黨政權促使日本實現快速成長的經濟發展。

大致而言，自民黨的派閥有四種功能。首先，政治家個人加入派閥是一種「身份的認定」，派閥則透過個人的加入來挖掘新生力量。其次，派閥是收集與分配政治資金的重要單位，個人有了派閥的靠山，也可以擴大資金網絡關係。第三，派閥擁有許多「族議員」[4]，這些族議員通常屬於國會常設委員會的資深議員，對行政省廳業務相當熟悉，在制定政策過程中，派閥可以透過族議員來擴大派閥的地盤與實力，族議員也可以透過派閥的力量，強化議員個人與官僚的交涉力量。第四，派閥決定內閣職務、國會常設委員會委員長、自民黨重要黨職(例如幹事長、政調會長、總務會長)的分配。

然而，派閥政治的成形與運作卻也出現許多爭議，特別是派閥強大的影響力，無論是政黨或是政府決策、首相或大臣的職務任命，往往取決於派閥的個別利益，忽略國家整體發展之需，也沒有表現出民主政治的責任政治與政策理念。其次，為了擺平派閥內部成員的需要，派閥領袖經常協議進行內閣與自民黨高層領導人士的改組，平均每一年即進行一次人事改組，內閣大臣(相當於我國行政院部會首長)與政務次官(相當於我國行政院部會政務次長)的平均任期只有七個月，政務官很難發揮政治領導權與落實政策理念。這些爭論在進入1990年代後更加明顯化，所謂日本「經濟一流、政治三流」等批判聲音，也意味著日本民眾愈來愈不滿意自民黨派閥政治，並且促使自民黨願意接受美國政治學界常見的政治行銷策略，其中又以安倍晉三最為積極。

二、 安倍對自民黨「政黨形象」的塑造與改革之背景分析

長期以來，自民黨統治日本政治具有三個特質，一是派閥均衡，派閥內部運作取代黨中央的角色與功能，派閥領袖的幕後協商取代首相的權力。二是自民黨與利益團體之間的緊密結合，尤其是營造業、建築業、郵政團體、醫師團體等，這些利益團體提供自民黨派閥運作所需要的政治獻金與支持票源。三是由下而上的決策模式，多數出身於地方議會或政經勢力的國會議員具有一定的自主性，尤其是長期經營眾議院特定之常任委員會的「族議員」對特定政策更擁有關鍵性的影響力，而這些「族議員」往往又是派閥運作不可欠缺的要員，亦是特定利益團體所支持的對象；至於首相的責任只是「公平分配」這些政策所帶來的政經利益。

日本政治在1990年代先後改變眾議院選舉制度以及重組中央政府行政組織之後，自民黨統治的三個特質亦逐漸出現質變。眾議院選舉制度改採小選舉區制，並且引進政黨比例投票制度，一方面提高了黨中央(相對於派系)的提名權力，另一方面也改變選民對政黨提名人選的判斷基礎，原本強調地方性特殊利益或人緣關係，如今則強調候選人的政策立場以及政策說明與辯護能力，此一變化趨勢明顯地表現在都會地區選民的態度。至於中央政府行政組織的調整則提升首相的決策權力，首相在特定政策領域，例如外交、安保與財經事務，則具有相對的、由上而下的決策優勢。更重要的是，多數選民對首相或是可能擔任首相的潛在人選的判斷基礎，也逐漸注意到他們對外交、安保或財經政策的基本態度與政策立場。換句話說，日本選民願意接受一個具有清楚的政策立場之首相人選，而不是一個「以和為貴」的利益協調者，更不是一個由「闇將軍」(king-maker)或派閥所支持的假面國王。

日本選民的政治態度出現如此的轉變，更表現在小泉首相及其衍生之小泉政治對日本政治的效應，主要有二，一是小泉政治所代表的改革形象，以及作為政治人士應該具有專業地位以及政策詮釋能力的趨勢將持續深化，甚至有可能引發日本政治產生新陳代謝的效應，除了地方勢力或世襲的國會議員，專業的政治人士，例如松下政經塾(松下電器創辦人松下幸之助為培養日本年輕政治人士而設立的專業學校)培養的國會議員將更有機會嶄露頭角。

其次，由於日本引進新的選舉制度「小選舉區比例代表並立制」，取代過去採取多年的「複數席次單記不可讓渡投票制」。由於小選舉區比較容易造成政黨(候選人)之間的「政策政見」對決，對於在野黨而言，小選舉區候選人的政見主張也成為在野黨批判與監督執政黨的方式之一。自民黨過去依賴派閥力量與地方政商利益結合體而取得勝選的候選人，由於無法清楚地提出或說明政策政見，也沒有批判對手之政策政見之能力，有時候因而輸了選戰。

結合前述兩種政治，還出現一個值得注意觀察的發展趨勢：許多年輕的國會議員曾經在參政前或參政初期接受各種政策研習營的訓練，例如松下政經塾等機構的實務講習，導致日本國會議員不僅出現世代交替的現象，而且還出現「政治專業化」的趨勢，表現在這些國會議員對涉及國家整體發展之相關政策的了解與精闢的見解，並且促使政黨重視選舉期間所提出的「政黨選舉的政策綱領」(Manifesto)。

由於小選舉區制的引進，除候選人對於政策政見的主張、說明與辯護能力愈來愈重要外，政黨及其政策綱領亦逐漸成為左右選戰結果的重要因素。日本選民非常期待朝野政黨在不同的大選階段提出適時的「政策綱領」，讓選民可以更清楚地比較與分析朝野政黨不同的政策政見。

在這樣的政治背景下，安倍晉三擔任首相後，一方面想要延續小泉首相的政治遺產，二方面也是因為安倍是首位二戰後出生、日本憲政史上最年輕的首相，由於他具有相當鮮明的保守主義色彩以及良好的政治世家背景，使得他成為第一位不曾經歷過重要內閣職務，例如外務大臣或財政大臣，就可以直接擔任首相職務，這是日本政治史上一個特殊的個案；然而安倍的崛起，顯示日本經歷1990年代政治制度改革後的效應。1994年選舉制度改革，小選區制與比例代表的並立制強化了政黨黨魁對選戰的主導能力；2000年國會問政制度引進朝野政黨黨魁的政見辯論；2001年行政改革強化首相的決策主導權；這些因素進而形成日本選民愈來愈重視政治人物的個人魅力，包括他的出身、生活方式、喜怒哀樂與政見主張。2005年日本媒體選出「劇場型政治」作為年度特殊新聞用語，即是形容「表演政治學」的特殊意涵，也說明日本政治運作模式正在改變之中。

從這樣的角度來觀察安倍政權，安倍首相除持續展現保守主義的政治色彩外，他也將努力塑造日本新的國家形象。因此，安倍上台後面對的內政問題，主要有三個觀察面向。首先是教育制度改革來塑造日本新的國家意識與精神；其次是經濟結構改革；第三則是日本透過修憲議題的討論及其衍生之行政改革，促使日本走向「強國家」的國家格局。

安倍晉三在其專書「邁向美麗國家─日本」中曾提到，他希望日本成為一個更有自信的國家，日本憲法修改的問題將不可避免。不過，安倍晉三強調，他主張的憲法修改絕非狹隘的民族主義，而是讓日本可以在全球公民社會與日本傳統文化之間的相互影響下，尋求日本成為共生的、正常化的國民國家。

安倍首相與小泉首相的差異性在於，小泉首相精確地掌握民意走向，並且順應民意趨勢而提出適時的競選對策。至於安倍首相則積極向選民推銷他的「邁向美麗國家─日本」的觀念，並且落實在安倍對自民黨「政黨形象」的塑造與改革。

三、 安倍對自民黨「政黨形象」的塑造與改革之具體作為

安倍晉三採取積極的策略來塑造自民黨的「政黨形象」，這些策略主要有：

1. 安倍內閣與自民黨設立專責單位來負責公共關係業務；在政府層次，安倍首相設立「廣報室」，有專責人員負責蒐集相關輿情，以及有專責人員向新聞媒體進行政策說明。在自民黨層級，安倍首度引進類似美國的競選公關公司，為自民黨設計新的政黨文宣內容。

2. 安倍首相指派世耕弘成擔任首相輔佐官，負責首相的形象塑造與內閣的公共關係業務。世耕弘成在從政前曾經於競選公關公司服務，相當熟悉這些廣告行銷策略；再加上他個人與安倍晉三具有濃厚的私人友誼，兩人幾乎同時一起擔任國會議員，兩人在國會議員期間就經常一起討論相關政策，彼此的想法相當接近，可以適時說明或詮釋安倍首相的政策內容與政治理念。

3. 世耕弘成積極推動「與國民對話」的審議式民主機制，拉近安倍、自民黨與國民之間的距離。其中，世耕弘成先後邀請相關的部會首長，例如負責行政改革的渡邊行政改革大臣等人舉行「與國民對話」，除向出席的觀眾說明政策理念外，也與出席的觀眾進行互動，接受觀眾的提問與批判。

4. 模仿企業界營造企業形象的作法，安倍內閣與自民黨以資訊透明性、公開化等模式來營造政黨形象，甚至嘗試建立自民黨的「企業社會責任」(CSR；Corporate Social Responsibility)。

四、 安倍對自民黨「政黨形象」的塑造與改革之評析，以2007年7月参議院選舉為例

2007年參議院選舉結果，在改選的121席次之中，自民黨只獲得37席，自民黨的執政聯盟─公明黨只有9席，願意加入執政聯盟的無黨籍參議員則有1席。也就是說，以自民黨為首的執政聯盟只獲得47席；若加上未改選的部份，執政聯盟在參議院只有105席。自民黨不僅失去參議院最大政黨的政治實力，執政聯盟也失去參議院的過半數席次，影響所及，執政聯盟想要通過的法案有可能被參議院否決。

相對的，在野的民主黨則獲得60席，共產黨有3席，社民黨2席，新黨國民有2席，新黨日本有1席，無黨籍有5席，其他黨派有1席。也就是說，在野勢力在此次選舉總共獲得73席；若加上未改選的部份，在野勢力在參議院掌握過半數的134席。更重要的是，民主黨成為參議院最大政黨，擁有109席參議員的民主黨將按照慣例取得參議院議長的寶座[5]，這也是1955年以來第一位非自民黨籍的參議院議長。

其次，從比例代表的選舉結果來觀察，自民黨只有14席；而民主黨有20席。再從只有1席當選名額的29個選舉區的選舉結果來觀察，自民黨只有當選6席，民主黨獲得17席，其他政黨則有6席。前文已經提到，比例代表選舉以及1席選區的選舉結果，可說是觀察日本選民判斷執政者績效的重要指標。因此，日本選民此次強烈表達對自民黨與安倍首相執政績效的不滿。

整體而言，此次選舉結果顯示安倍首相想要推動的「政黨形象」或是「政治行銷」策略受到相當大的批評。

首先是，安倍內閣上台後，先後發生多起內閣大臣發表不當發言，或是嚴重的醜聞案，包括性醜聞案、收受不當政治獻金以及政治獻金申報不實等事件。尤其是前後任農林大臣松岡利勝與赤城德廣皆爆發不當的政治獻金醜聞案，引起選民對自民黨與安倍首相的不信任。其他的政治行銷或是競選廣告皆無法吸消除選民的疑慮。

其次，選前爆發「大量的國民年金記錄消失案」，引起選民對政府與官僚的不信任，以及對未來的恐懼。而安倍首相企圖透過選舉策略，導引選民注意所謂的公務人員制度改革方案的策略，卻無法消除選民對年金制度以及衍生之社會貧富差距的重視程度。

最後，安倍首相在外交政策上欠缺穩定的方向感，也導致選民質疑安倍作為首相的領導權及其能力。尤其是日本政府對於外交政策的詮釋與說明，習慣上是由官房長官來說明的，而世耕弘成儘管有首相的授權，可是，他與官房長官之間衝突反而讓日本選民更不了解相關的政策或是首相的想法，造成嚴重的資訊混亂。

參、 相關評析與建議

一、政治行銷不是唯一的勝選法寶。由於美國競選公關公司的影響力，特別是這些競選公司對總統選舉結果的影響力，許多政治人士往往誤認為「政治行銷是唯一的勝選法寶」，甚至忽略其他的競選策略。安倍首相及其幕僚也有類似的錯誤認知，他們積極宣傳「邁向美麗國家」等理念，卻只有口號而沒有具體的實踐手段；更令人詬病的是，安倍首相及其內閣也未能在實際的施政方面展現真正的績效，反而爆發許多政治醜聞，更令選民感到不信任與厭惡。

二、政治行銷應該要有清楚的負責單位與執行者。安倍首相進行的政治行銷，一方面想要透過親自好友來操作，另一方面又要兼顧行政倫理，亦即透過正式的政府發言人來樹立權威性。如此一來，兩者造成嚴重的對立，甚至出現爭功諉過，影響政治行銷的效果。

三、政治行銷應該兼顧既有的票源，也能開創新票源。安倍政權推動的政黨形象策略，對既有票源而言是開創新局，但對新票源而言卻是相對保守，無論從那種角度來觀察，皆產生「反效果」，既有的支持群眾基礎擔心新政策將損害既有的權益；而安倍政權想要開拓的新票源目標，卻無法認同安倍具有濃厚的保守主義色彩，兩頭落空，無法產生政治行銷的效果。

四、政治行銷應該結合政策理念。安倍首相企圖採取美式的競選策略，包裝安倍個人的形象，藉此尋求選民的支持與認同。可是，安倍內閣推出的政策以及衍生的政治形象，卻無法為安倍首相加分，不僅不能說明安倍的理念，反而突顯安倍對政治理念的僵硬性，更不受選民的信賴。

參考文獻

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塩田潮，2006，安倍晉三の力量。東京：平凡社。

（本評論代表作者個人之意見）

[1] 也就是通稱的「中選舉區制」。

[2] 因為「看板、地盤、皮箱」的日文發音皆有「ぼ」(Bo)，日本新聞媒體記者特以「三ぼ」來指稱此三個選戰策略。

[3] 「首相輔佐官」相當於日本中央部會的大臣職務，是模仿美國總統任命的國家安全顧問、國家經濟顧問等功能性的「政治顧問」，也類似我國行政院長任命的行政院政務委員。

[4] 所謂「族議員」(legislative tribes)是指「長年關心某特定省廳(相當於我國的行政院八部二會)的業務，並對於該省廳業務所屬之政策範圍具備有足夠的知識與經驗，且對該省廳政策決定或行政業務分配具有相當影響力的國會議員」。例如國會議員熟席運輸省相關政策領域或行政業務，且具有相當的影響力者，日本媒體往往稱為「運輸族(議員)」。這些國會議員往往又隸屬於自民黨政務調查會與該省廳相對應的部會(自民黨政務調查會的部會其實是模仿中央政府的省廳結構而分別設置)，同時也隸屬於相對應省廳之國會常設委員會。

[5] 民主黨籍參議員江田五月已經在2007年8月7日當選為參議院議長。