全球化與國家財政職能的轉換 - 國家政策研究基金會

摘要

知識經濟與全球化刻正迅速地編織廿一世紀的新世界版圖，由世界各先進國家風起雲湧的全球佈局動作來看，站在這一波無可逆轉的全球化潮流下，臺灣不但無法自外於全球化浪潮，是否能夠體察變化趨勢與運用全球資源，快速在全球經濟體系中建立起不可替代的位置，已經是國家當前責無旁貸的課題。

在全球化的競爭壓力下，國家角色與職能無可避免地受到前所未有的衝擊，除了必須對外尋求國家主權的平等外，更要對內面對公、私部門分野趨於模糊以及私部門掌握眾多社會資源與專業知識的衝擊。換言之，全球化不但衝擊企業經營模式與資金運用，也改變政府的治理模式，以及影響國家職能的展現方式，其中財政職能更是首當其衝。以往提高國家財政職能的主要因素，在於提高國民的平均所得水準以及非農業部門創造更多的經濟剩餘，以增加政府稅收，創造良好的經濟基礎。然而，隨著經濟成長遲緩、財源吃緊和地方政府積極爭取財政自主權，國家勢必調整以往財政觀念與措施，以因應日漸嚴重的財政窘境。

因此，本文旨在從全球化發展的向度，分析國家在面對經濟成長遲緩與不斷增加的多元化社會需求下，如何轉換與健全財政職能，建立適應全球競爭市場經濟要求的財政體制及運行機制，進而提升國家競爭力。

關鍵詞：全球化、國家職能、財政職能、租稅收入、公債、政府支出

壹、前言

在全球化的競爭壓力下，國家角色與作為無可避免地受到前所未有的衝擊，除了必須對外尋求國家主權的平等外，更要對內面對公、私部門分野漸趨模糊以及私部門掌握眾多社會資源與專業知識的衝擊，因而使得國家必須結合民間社會的力量，共同分享及處理公共事務的責任與知識。換言之，全球化不但衝擊企業的經營模式與資金運用，同時也改變國家的治理模式，影響國家職能的展現方式，其中尤其以財政職能更是首當其衝。

過去學者對於提昇國家競爭力的探討，著重在生產因素如資本、勞動力、專業知識及自由貿易對於加速經濟發展的影響，較少論及財政收支、赤字、稅收與公債對於國家競爭力的影響。事實上，國家若是善用租稅工具，實助於提昇產業生產力及企業獲利率，具有強化競爭力的效果；反之，不當的租稅課徵或獎勵，可能造成降低競爭力的後果(林妙雀，1997：23)。本文旨在從全球化發展之觀點，討論分析國家角色與財政職能之轉變。在進行步驟上，本文將先界定國家職能與其財政職能，繼之分析全球化趨勢對於國家職能與財政職能之衝擊。最後，提出研究結論與建議。茲將本文分析架構以圖一表示。

貳、國家職能概念之界定

對於國家職能(state capacity)的分析方式，大體上可以分為兩類途徑：第一，持模型分析觀點的學者，認為國家職能是指國家面對特殊社會經濟情境，或是遭遇社會團體或階級的強力反對時，達成既定政策目標的能力展現(Skocpol, 1985:9)。第二，持動態分析觀點的學者，在特定的歷史時期或事件中以特定的或比較的個案研究，具體掌握國家職能的變化。茲將有關國家職能概念的主要研究整理如下：

第一，史卡羅奈克(Stephen Skowronek)認為，國家職能展現在行政官員具有發現和解決問題的能力，以及據以規劃與執行政策的專業技術能力(Skowronek，1982：31)。他提出分析國家職能的三項指標包括：行政組織架構；例行性的行政事務；國家官僚人員的能力(Skowronek，1982：19)。

第二，普特曼(Louis Putterman)與柳奇邁爾(Dietrich Rueschemeyer)認為公共政策的執行成效端視國家職能強弱而定，他們提出與國家職能有關的四個政治變項，包括：行政官僚的能力，政權型態，政黨體制，選舉循環等因素，該職能使國家在社會與經濟發展上扮演重要的角色，許多市場導向改革措施的推動有賴於國家具有的強勢行政職能。他們以經濟改革政策為例，在擴張市場力量與經濟自由化的同時，需要強勢的國家職能，包括中、基層行政人員具有適當的教育訓練，高層人員與技術人員具有專業訓練，蒐集、處理與溝通資訊的能力等國家行政和技術能力的配合，以及需要協調與溝通能力，以處理官僚本身的衝突訴求(Putterman & Rueschemeyer，1992：221-229)。

第三，歐根斯其與谷格勒(A. F. K. Organski and Jacek Kugler)將國家徵收租稅或消費職能界定為租稅職能，並以下面的公式衡量之：國家租稅努力 = 真實租稅比/[1]租稅職能。所謂租稅努力(tax effort)，係指國家真正徵收租稅與國家預估的租稅職能符合的程度，該比值在正常情況下應為一。如果上述公式之值大於一，表示國家具有優良的績效，例如以色列與埃及；如果上述公式之值小於一，表示國家的績效較為不良，亦即國家徵收的經濟資源較期望來得少，例如黎巴嫩與墨西哥(Organski & Kugler，1978：141-180)。

第四，密格達(Joel S. Migdal)在以第三世界國家為研究個案，分析這些國家與民間社會關係，將國家職能視為統治菁英透過各項公共計劃、政策與行動，在民間社會中進行各種變遷的能力。他認為國家職能包括：國家滲透(penetrate)民間社會、規範(regulate)社會關係、汲取 (extract)資源、佔有或運用(appropriate or use)資源等四種能力(Migdal，1988：3-33)。

第五，王紹光與胡鞍鋼將國家職能定義為國家將自己偏好、目標具體實現的能力，尤其指的是中央政府所具有的職能。他們認為，只有中央政府才能代表國家的偏好，同時將國家職能區分以下四種能力(王紹光、胡鞍鋼，1994：5-6)：

(1)汲取職能(extractive capacity)：是指國家動員民間社會經濟資源的能力，國家汲取財政職能(簡稱國家財政職能)集中體現國家汲取職能，其是最重要的國家職能；

(2)導航職能(steering capacity)：是國家引領民間社會經濟發展的能力，穩定經濟成長，實現經濟發展目標。隨著經濟發展，科技進步，經濟組織日益複雜，社會化生產日益廣泛，這種職能對現代國家越來越重要。

(3)合法化職能(legitimization capacity)：是國家對個人、團體行為建立法律規範，以協調利益團體衝突，在屬民中製造共識，實現社會發展目標，進而鞏固其統治地位的能力；

(4)強制職能(coercive capacity)：是指國家運用強制與武力手段、機構、威脅等方式，從事國防建設，維持社會治安，懲治違法行為，以實現政治安定目標，維護其統治地位。

其中國家動員吸取民間社會資源的財政汲取職能，是國家職能的核心，是國家實現其他職能的基礎，亦即只有當國家掌握財力資源，才能實現其他的國家職能與作為(王紹光、胡鞍鋼，1994：8)。他們提出衡量財政職能的計算方式：國家汲取職能= [2]預算收入 / 國民收入。當中央政府與地方政府的目標與利益不一致時，國家汲取職能定義為中央財政收入佔國民收入比重，即國家汲取職能 = 中央預算收入 / 國家收入，反映了中央政府實際能夠動員汲取的社會資源佔總社會資源的比率。影響國家汲取職能的因素，包括：一是發展因素，係指該國經濟發展水準、經濟結構、經濟國際化程度；二是制度因素，亦即國家財政體制；三是政策因素，亦即政府的財政政策，例如租稅政策、支出政策與公債政策。在經濟發展水平與經濟實力規模一定的情況下，建立富有彈性收入的財政體制是財政改革的基本方向，其使得國家在實現經濟增長目標的同時，也提高國家汲取社會資源的能力(王紹光、胡鞍鋼，1994：11-15)。

綜合前述論點，本文將國家職能與財政職能概念界定具有以下內涵：

第一，國家職能係指國家在面對特殊的社會經濟環境或是面對民間社會中利益團體的反對或阻礙時，仍能堅持執行既定的官方政策，以實現自己的利益。

第二，國家的財政職能反映了中央政府以國家偏好對民間社會經濟活動進行干預的能力，而國家只有掌握穩定與充足的財力資源，建立動員汲取整體社會資源的能力，才能實現其他的國家職能，因此財政職能為最重要的國家職能。

參、全球化發展對於國家角色與職能之衝擊

1970年代末，隨著國際貿易關係的日趨整合，以及通訊技術的日新月異，全球化的趨勢日漸明顯，消除了國與國之間的貿易障礙，也衝擊企業經營的生產方式與市場規模。所謂的全球化係指全球市場趨向整合與連動的經濟體系，而驅動全球經濟走向全球化的主要力量有二：其一是國際經貿關係的整合，其二為運輸與通訊科技的日新月異，前者促使原本分散的市場加速整合，後者則加速資訊的傳遞與降低物流的成本，進一步提供企業的跨國營運效率，兩者的互動則加速全球化競爭格局的出現(李吉仁、陳振祥，1999：432-433)。

企業在發展全球化策略上，尋求將其生產活動置於有健全基礎建設的區域，例如具有高度技術的員工，以及發展成熟的商業的、科技的及資訊的基礎建設，促進研究發展的合作，以提供全球化的公司豐富的經驗與專業技術(Reinicke，1998：13)。尤其全球化的壓力不再僅是決定國際企業競爭優勢的要素之一，而是企業參與特定產業部門的先決條件，亦即全球化已內化為產業的結構特質之一(Reinicke，1998：63-64)。另一方面，全球化趨勢挾其自由主義與個人主義的意識型態，將全世界塑造成單一的世界性公民社會，各國均被整合到世界經濟體系中，成為重要的經濟體，隨著跨國經濟網絡的深化發展，促成國際事務交流的無障礙空間，尤其這種經濟環境的遽烈變化，促使民間經濟力量強大，相對地削弱國家對於經濟和社會的控制及管制力，這種轉變使得國家必須面對公、私部門之間界限逐漸模糊與私部門自主性逐漸形成的情形(Kooiman，1993)。換言之，全球化的發展雖未挑戰到國家合法的內在主權(legal internal sovereignty)，但是卻挑戰其內部的運作主權(operative internal sovereignty)(Reinicke，1998：66)，因而不但衝擊所謂「國際」與「國內」事務的領域，也重新界定國家與社會之間的支配關係，以及改變中央與地方政府之間的上對下服從關係，以往韋伯式的層級節制管理方式受到現實的挑戰(宋學文，2001：25)。

隨著全球化的腳步加速，出現對於國家職能轉換的不同觀點。部分學者(如新保守主義論者)主張「全球化將淘汰國家基地」，辯稱在全球化時代，國家職能不斷地泡沫空洞化，國家的組織功能將不斷的萎縮，甚至消逝(Ohmae，1995)。但事實上，越來越多的研究發現與事實證明，當前全球化、自由化的潮流下，全球經濟體系成形，國家的重要性不減反增，且國家為維持國內秩序或解決問題而干預民眾日常生活事務的情形越來越普遍，國家職能也進一步細緻化與複雜化，以期成為具有競爭優勢的國家(Savoie，1995；Evans，1997)。尤其國家之間的特質與文化差異，非但不受全球競爭的威脅，反而被證明是企業在全球競爭中成功不可或缺的部分[3](李明軒、邱如美合譯，1996：44-45)。

因此，因應國際政治、經濟社會及空間發展等新形勢，重新釐清與界定國際競爭中國家角色與職能為一項重要的政策議題。例如調整國家過去規範性的管制角色與心態，從而扮演補充性的服務角色，國家角色應限縮於提供企業活動所需的競爭環境與公共建設，致力於經營像誘因、努力與競爭等提高企業生產力的要素，而不是以補貼或短期保護政策阻礙企業升級。換言之，國家雖然仍扮演主導因應全球化衝擊的角色，但不再以事必躬親的方式推動公共事務(張玉山、李淳，2001：2、26；孫同文，2001：22)。

綜合前述，面對全球化的發展趨勢，傳統政府的組織結構必須進行調整，但不是盲目地精簡政府組織結構與規模；或是在民營化與自由化策略下，絕對性的以民間社會取代國家，全盤否定政府部門的組織與功能，而是基於全球化對國家發展的衝擊與再結構過程中，重新界定國家職能與結構，包括組織扁平化、簡化行政程序與流程、簡化行政管理的表單、推動電子資料處理等，以及改革文官制度，以強化幕僚的行政效率與管考績效，甚至鬆綁僵化的行政防弊法規，如預算、決算、審計等(周慧青，1996：35)。全球化國家的治理模式應朝向新公共管理學派倡導的「多導航(steering)、少划槳(rowing)」的角色，朝向「小而能」政府的方向發展，公部門不再是提供公共財貨與勞務的唯一管道，而是以市場與契約的經濟概念重新建構的管理模式，以追求國家職能能夠兼具經濟(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness)之三E職能的有效治理的政府(Hood，1991：1)。

肆、全球化發展對於國家財政職能轉換之分析

全球化的趨勢不但影響企業的生產模式與行銷通路，同時也衝擊國家與企業之關係，進而改變國家角色的扮演。面對全球化，國家的目標是重構並追求一個「可以為人民做更多事，但卻花費更少的政府」，而此一概念也逐漸改變國家的財政職能。另一方面，自1980年代以來，世界各國政府莫不同時面對國內公共支出不斷成長的財政困境，同時面對公共部門不斷膨脹而效率未見提昇的情況，這種趨勢的發展使得財政赤字已成為國家財政體系不可或缺的一環，國家已經無可逃避而必須加以因應，亦即進行財政制度的改革，以求控制政府支出及縮減財政赤字[4]。尤其過去在經濟繁榮時期，國家稅收穩定，財政汲取職能得以正常運作，因為在經濟寬裕時期，公部門的置產購物不必特別考慮價格，僱用人事亦不須特別慮及成本，故而公部門從未認真的精打細算；但是，一旦經濟成長遲緩或經濟發展變得不確定時，國家稅收因而出現不穩定狀態，國家已經不能像以往一樣任意擴大財政支出和提高公債比例，當然許多重大的公共建設也因而無法被採行(許道然等譯，2000：24)。

因此，現代國家普遍面對入不敷出與債台高築的窘境，經常性與資本性支出的成長大於稅基的成長，資金不足的部分則必須以公債發行支應，若公債發行持續超過舉債空間，財政結構勢將逐漸惡化，在未來的財政收入不足以支付公債本息的情況下，必須以債養債，遂使國家財政陷入危機，反觀我國目前似乎也已經出現類似的隱憂[5](林景春，1996：6)。

現代國家財政職能的主要工作在於財政資金的籌措，而資金的主要來源不外是發行政府公債及租稅收入。以往許多國家的財政職能仍以「政」為主，以「財」為輔，只重視財政「行政」的重要性，忽略財政「理財」的重要性；然而，面對當代國家公共事務繁雜與財政緊縮的情況，單憑「量出為入」或「量入為出」的預算概念，鑽研租稅行政、課稅技巧及公債發行，而不加強理財，已不能滿足現代國家的需要(林景春，1996：6)，反觀企業在運用資金時，則往往是考慮其報酬率是否大於資金成本而定。國家理財亦必須具有類似的觀念，政府發行公債除了考慮還本付息能力外，尤其必須考量資金是否作有效運用，政府如果不能為人民興利，則至少不應與民爭利，亦即當其運用資金的效率不及民間，則不應以公債或稅收方式吸取資金，造成整體資源分配的扭曲(林景春，1996：7)。

有鑑於財政職能為提升國家職能競爭力的重要一環，不論是提高國家汲取社會資源的能力，使相當一部份社會資源透過稅收形式或公債手段轉變為政府資源；或是提高國家內部整合能力，亦即提高政府運用財力的職能，在因應與面對當前全球化趨勢的挑戰下，均有其重要性。本文試從財政汲取面(包括租稅政策、公債政策)與財政支出面出發分析全球化下趨勢國家財政職能之轉變，探討其如何降低租稅扭曲程度，有效管理公債與增進政府支出的效率。

一、租稅政策

首先，在租稅結構的調整方面。國家課徵租稅或收取規費，主要目的在於支應政府推動其職能所必須有的經費需求，開發中國家仰賴間接稅收入(尤其是進出口關稅)作為支應政府支出的主要財源，隨著經濟的發展，稅基擴大，其他稅源的增加，間接稅的重要性遞增(孫克難，2000：15)。因此，國家致力於提高間接稅比例相對於直接稅的比例，因為消費稅對經濟活動的扭曲較小，而所得稅對於工作、儲蓄、投資意願產生負面的影響較大，因此，租稅雖然可以作為矯正外部性及促進產業發展的工具，但應避免因為租稅扭曲而影響資源配置的效率與企業活力，進而影響國際競爭力，以促進經濟成長(孫克難，1996：115)。尤其隨著全球化程度的日漸加深，將使經濟行動者之間資訊不對稱情形更為明顯，這是因為缺乏對於需要加稅經濟活動的重要資訊，使得國家不易掌握企業經營市場改變的情形，進而不易預估與徵收租稅，此時稽徵租稅成本會增加(Reinicke，1998：66)。

其次，在租稅優惠措施方面。各國政府為促進及吸引本國及外國企業的投資，常提供各種租稅優惠的措施，也因應社會及經濟政策特定目的之需要，設置若干減免稅的規定。雖然合理的租稅優惠確實可以達到獎勵意願及督促行動之目的，但對於國家實質收入多寡產生直接的影響，也妨害資源的有效利用，尤其租稅減免應有其他配套措施，始能彰顯獎勵的功能(李顯峰，1996：9)。此外，中央政府為推動政策而決定租稅優惠措施，導致地方政府之稅基減少，以致地方政府對於這些稅捐減免規定往往未能具有充分的因應職能[6]。是以採取過於浮濫的租稅優惠措施將會侵蝕國家稅基，弱化國家財政職能，因而也將造成稅收流失(賴宗裕、蘇儀雯，2000：92)。因此，隨著企業的全球競爭與產業升級，國家不應再執意扶植一些積弱不振的產業，必須要檢討各項租稅減免規定的必要性，評估租稅優惠措施之效益，與稅收減少之間的抵換或取捨效果，有魄力取消不適宜的租稅減免項目，減少租稅的扭曲程度，使得資源配置更有效率。

二、公債政策

政府債務性質上屬於未來的租稅，發行公債可以做為維持最適租稅跨期具一致性的工具，就理論而言為一種有效率的管理方式。然而在現實社會中，經常由於政治力的干擾與國家行動者的刻意扭曲，造成政治影響經濟的不良後果，使得債務累積超過調節用的公債累積水準，造成債務負擔與受益間的不一致，產生代際之間分配與負擔的不公平性，並且往往透過公債移用民間高生產力的資源，做為較低生產力之應用，遲緩經濟成長(孫克難，2000：16)。此外，國家發行公債幫助各級政府籌措財政資金，大幅舉債的結果，面臨每年計息還本的債務壓力，形成持續的財政赤字及龐大的政府債務，導致政府財政支出越來越僵化，不但降低支出彈性，也影響地方建設經費之運用及不利經濟穩定發展的情形(賴宗裕、蘇儀雯，2000：91-92)。也因此古典經濟學派的學者常言：「國家不消滅公債，公債必然消滅國家」。

然而，全球經濟發展的趨勢與多元化的社會需求，使得赤字已經成為國家財政體系不可或缺的一環，必須加以面對。公債既以成為國家不可避免之「惡」，就應將其視為政府的正當財源，因而公債的健全管理也成為國家財政職能的一部份。國家應正視公債管理的重要性，由公債專責機構負責在金融貨幣市場公開操作，務期將財政赤字的困境轉化於貨幣金融市場之中，使公債金融化，赤字公債成為市場操作的籌碼，一方面成為財政政策的工具，同時平添人民投資理財的管道，助益市場利率價格的穩定(施富士，1996：3)。因此，全球化之下的國家財政職能轉換重點，在於面對財政緊縮的現實，審慎公債籌措與管理，以避免過度排擠經濟發展、教育、國防、社會福利等其他公共政策的支出。

此外，就促進長遠的經濟發展而言，健全財政仍然是國家必須堅持的基本原則。其中改善財政的基本原則，就是貫徹與落實財政紀律，亦即國家發行公債籌措財源時應遵守舉債額度、比例上限等財政紀律，尤其政府提出任何增加支出或減少收入的政策措施，都必須提出相對財源，尤其是在擴大內需與調降金融營業稅等方面也應提出相對財源。以臺灣的情形為例，在廿世紀的國民黨執政末期，歲計盈餘和發行公債為政府平衡收支的重要工具，一方面吃祖先留下的祖產，另一方面還向子孫賒帳，公債變成是另一種形式的主要收入，即便目前已經由民進黨執政，這種狀況亦未見改善，以債養債的惡性循環難以避免[7]，尤其舉債減稅的做法，實在有待商榷。因此，目前亟需建立專責機構管理公債，例如可在財政部下設立管理局，設立公債基金，統籌管理所有和公債有關事務。

三、支出政策

國家職能的擴張或緊縮，直接影響政府支出規模的大小。在經濟成長時期，政府支出增加的程度較所得增加為快，而累進的租稅結構則是支持此一現象的重要因素，然而在經濟衰退時期，國民所得減少，政府支出卻不易降低，一方面由於政府擴張性支出政策的操作，另一方面則因為政府支出的習慣性，使得支出水準不易降低 (孫克難，2000：3)。現階段適逢經濟不景氣，稅收增加情形將十分有限，使得國家財政職能的負擔益為沉重，因而政府支出必須做最有效率的安排。

首先，在有效運用支出方面。隨著全球化腳步的加速，完善的基礎建設與公共設施是吸引全球企業投資的有利條件，因而國家在面對全球化衝擊與財政緊縮的壓力下，應有效運用公共支出，同時致力於提高人力資本、公共投資的生產力，抑制消費支出或經常支出的增加，尤其著重在地方性核心基礎建設，例如道路、橋樑與大眾交通工具的提供為主(孫克難，2000：15-16)，尤其而在進行重大公共建設支出時，更必須考慮自償性及國家財政職能大小，超過政府承擔能力者，盡量開放民間投資經營(Gore，1993：6-7；宋學文，2001：26)。因此，國家財政職能應納入企業理財精神與方法，入不敷出的窘境才有可能扭轉。

其次，在支出彈性方面。儘管當代國家的政府部門仍受制於審計規範及其他事後監督，許多國家已經揚棄部分的採購法規，允許各部門自行購置大部分的用具與服務(Kelman，1994)。此外，預算制度也有愈來愈多解制的情形，例如澳洲、紐西蘭與瑞典的中央財政機關，允許各部門採用「寬額預算」(bulk budgets)或是「總額預算」(global budgets)的方式，對於預算的使用給予相當大的空間，並由各部門自行承擔行動的責任(Schick，1988)。

再者，在緊縮人事費支出方面。公部門龐大的人事費支出，使其預算無法挹注其他部門的支出，包括科技、教育、研發等有助於國家長期發展的基本建設，往往因為財源短缺無法全力發展，影響國家整體自治成效與基礎建設，長此以往，國力自然無法期待壯大，民眾福祉也就被犧牲(孫克難，2000：16)。

隨著全球化與自由化的腳步加速，各國在國際社會的處境及面臨的挑戰的確較以往嚴峻，政府再造的推動也較以往更為迫切。以我國的情形為例，依據行政院主計處發布的統計分析指出，中央政府人事費用占國內生產毛額的比例，平均已達4.7%，與新加坡的5%相當，但卻是美國、日本、南韓等主要國家的兩倍，證明我國中央政府的人事負擔偏重[8]。而就地方政府而言，我國21縣市政府的人事支出在民國87年度的2236餘億元，占21縣市政府總歲出4070億元中55%的比重，而該人事費有40%是上級政府補助或賒借支應，總計八成的縣市政府的人事費支出占總歲出比例五成以上，近七成縣市政府自有財源不足以支應人事費。此外，我國採一條鞭方式在各級政府成立各類事業執行機關，而地方政府服務員工中，約僱及臨時人員比例偏高，以民國87年為例，縣市政府臨時人員佔總員工數之43.5%，而鄉鎮市之臨時人員比例更高達57.1% (賴宗裕、蘇儀雯，2000：92)。此一現象反映了各級政府人事編籌問題，主要在於冗員眾多。再加上中央政府每年策略性調薪，地方政府付不出薪水的情事時有發生，而地方政府的財政負擔因修正的財政收支劃分法規定，由地方政府優先自行負責而更為沉重[9]。

繼之，就中央政府「無財源提供之強制性責任」對地方政府支出影響方面。近年各國中央政府藉由強制性責任委託將應自行負擔之經費轉嫁他級政府吸收，以減輕政策推行的財政負擔，其中以「無財源提供之強制性責任」對加重地方政府之財政負擔效果最大[10]。所謂「無財源提供之強制性責任」係指中央政府強制性地規定地方政府配合政策執行並負擔財政成本支出，而其衍生問題核心即為財政成本的負擔及決策層級的問題。以我國為例，一向對於落實各項法案所形成的財政負擔分配缺乏明確之理論依據，而不合理之負擔分配規定相當影響各層級政府間的財政平衡，甚至加重各級政府間財政狀況的不均[11]，例如民國84年至87年，省政府因配合中央通過之法案，包括老年農民福利津貼暫行條例、全民健康保險法等計14項法案，預計總共增加1046億元財政成本，平均每年配合支出之強制成本佔當年度總預算之8%，而該負擔佔省的年度預算赤字比重由23.2%快速擴張為32.2%，有逐年增加趨勢，由此證明，我國中央政府實施之強制責任對省政府財政影響深重(劉代洋、劉姿緩，1999)。因此，隨著中央及地方政府之間財政關係的轉變，以及地方財政支出重視公平與效率，社會成本公平合理分擔原則，政府應檢討財政支出的分擔責任。

續之，在加強地方政府之間公共支出的財政協調方面。公共財的提供主要考量資源配置的效率化，當公共財可以由地方政府自主決定其配置方式時，因為地方政府較瞭解地方民眾的偏好與需要，以及減少行政流程的干擾，其執行效率往往較由中央政府執行者為高，同時地方政府彼此之間具有競爭性，也可能因為受制於行政組織架構與民意監督，增加協調行政成本(賴宗裕、蘇儀雯，2000：77)。此外，地方政府提供的公共財利益，常超出其轄區之外，使得週遭其他地區之民眾亦得享受其利益，造成地方政府決定其公共財的支出水準時，無法達到柏拉圖最適狀態(賴宗裕、蘇儀雯，2000：75)，基本上，當外溢效果發生，使得公共財之提供產生區域性空間互動關係時，將會提升問題處理的層級，尤其目前國家均衡經濟發展、補助貧弱地方之權責，已逐漸由中央政府下放到地方政府，使後者負擔更大之財政責任與更多財政支出，相關地方政府部門必須相互協調合作或由上級政府協調解決，地方與地方之間的良性競爭，例如縣市間的環境污染問題，鄰近設施區位問題，及公共系統規劃配置等問題。

最後，在調整府際資源配置關係的財政職能方面。傳統上中央與地方政府的關係情同父子或是如同君臣般的高低有別關係，不但各級政府權責不清，也造成地方政府處處倚賴上級政府的補助，亦即地方政府與其努力稽徵公共建設受益費或是規費收入，效果遠不如直接向中央政府要錢來得多，因而地方政府往往專注於向中央政府要錢[12]，而不積極傾向開源節流(蘇彩足，1999：54)。這種情形不但扭曲下級政府的支出決策，也使得各級政府無法擁有適當的租稅工具以施政。在當前全球化的發展趨勢之下，中央與地方政府的關係轉變為既競爭又合作的事業夥伴，隨著這種關係的轉變，以及地方政府爭取財政自主權意識日漸高漲，首要釐清各級政府的職能，進而劃分各級政府間的財政職能與租稅責任，以達成適度滿足各級政府財政支出的需求及兼顧資源配置效率與公平的目標(李顯峰，1996：8-9)。

以我國為例，新修正的財政收支劃分法賦予地方各級政府合理課稅之立法權，使地方政府能依據「地方稅法通則」[13]，以合法、合理、公平的方式課徵地方自治稅捐，增加地方政府自有財源，進而提昇地方財政自主能力。而一旦「地方稅法通則」完成立法程序之後，中央政府亦可針對地方政府是否引用此一通則積極開源，作為補助款分配的依據，如此一來，地方政府的財政職能就無所遁形。屆時地方政府在民意的監督下，編列預算，即可針對地方資源的特性，徵收具有地方優勢的稅費項目，督促地方政府致力於積極開源[14]。而在試圖加稅之前，過去依賴上級政府補助的心態與制度應該從地方政府的心靈中移除，以目前地方財政困窘的情形來看，地方政府應自行努力於收支平衡[15]。

伍、結論與建議

全球化發展已經迅速地編織廿一世紀的新世界版圖，不但影響企業的產品銷售區域與行銷通路，也衝擊「國際」與「國內」事務的領域，重新界定國家與社會之間的支配關係，以及改變中央與地方政府之間的上對下服從關係，使得國家的角色與職能有別於傳統事必躬親的方式，而是協助企業建立全球的競爭優勢，並更有效地運用各種公共建設的資源，以吸引全球化企業的投資。

面對全球化趨勢之下，國家職能的轉換也改變其動員、吸取民間社會資源的財政職能，尤其現階段國家亦正面對財政困境、經濟發展遲緩與社會多元化的需求等現實，使得國家財政職能必須面臨外有全球化衝擊，內有財政赤字與稅收不穩定等問題。本文在闡述全球化國家財政職能轉換時，由以下三個面向加以檢討與分析。

一是租稅政策，隨著企業的全球化競爭與產業升級，政府有必要檢討過去常採行的減免稅捐措施，以及合理分配中央與地方政府職能和財政資源，推動地方政府的財政自主制度，縮減補助，降低地方財政對補助的依賴度，增列地方新闢財源的範圍與權力，使地方財源自主化，公共支出制度化，激勵地方財政活潑與創新機制。因此，在兼顧中央及地方政府財政自主的前提下，各級政府之稅目及稅收分配比例的合理性，中央政府能維持基礎財政資源穩定，地方政府滿足稅收安定、稅制獨立及因地制宜等三條件，使中央與地方政府之間能真正達成權力及財政資源劃分均衡的狀態。

二是公債政策，當代國家必須正視公債為不可避免之「惡」，與其一味依賴發行公債籌措財源，面對龐大的付息壓力，可能造成以債養債情形，使得政府喪失財政彈性，甚至排擠民間財富與投資。因此，國家應正視公債管理的必要性與重要性，建立專責機構統籌公債相關事宜，負責在金融貨幣市場公開操作，務期將財政赤字的困境轉化於貨幣金融市場之中，使公債金融化，赤字公債成為市場操作的籌碼。此外，也應要求各級政府謹守舉債上限，或是在預算審議時籌妥替代收入。

三是支出政策，當代國家追求一個「可以為人民做更多事，但卻花費更少的政府」，現代政府面對民間多元化與複雜化需求時，有諸多政務亟待推動，政府支出規模降低不易，因而必須建立精打細算的財政職能，有效地運用公共支出，尤其公共部門移用過多的人力，且又低度利用，因此政府必須推動組織再造與精簡人事，以減輕政府財政負擔。此外，隨著中央與地方關係的轉變與地方財政自主權的升高，也必須檢討就中央政府「無財源提供之強制性責任」對地方政府支出的影響與必要性，以及加強地方政府之間在公共建設支出方面的協調與合作。中央政府除以統籌分配款做為地方政府財政努力之獎勵誘因外，還可透過行政、法令方面多元途徑，努力提昇地方財政自主性，以去除地方政府的財政依賴性，進而落實財政權責相當的目的，配合財政收支劃分法與相關法令，鼓勵地方政府積極開創自有財源，提昇財政收支平衡。

財政為庶政之母，現代國家必須有穩定健全的財政職能，才能使國家職能充分發揮，達成穩定的經濟成長，增進民眾的福祉。目前國家正面對全球化競爭的衝擊，經濟成長遲緩，以及國內財政的長短期危機，政府應有整頓財政的長期方案，下定決心檢討租稅優惠與改革稅制，調整國家財政職能，並落實開源節流，以提高財政收入，強化支出效率，從而建立有效治理的現代化政府。

參考書目

一、中文書目

王紹光、胡鞍鋼 (1994) 中國國家能力報告。香港：牛津大學出版社。

吳學良 (2000)「我國公共部門精簡之作法─從世界潮流談起」，稅務研究，第32卷第3期，頁64-89。

宋學文 (2001) 「全球化與全球治理對我國公共政策研究之影響」。台北：「中華國家競爭力研究學會」於2001.04.14假政治大學公企中心舉辦「知識經濟與政府施政學術研討會」論文。

李玉梅 (2001) 「5年來地方稅欠稅40億元」，聯合報，九十年九月十三日，版17。

李吉仁、陳振祥 (1999) 企業概論。台北：華泰文化事業公司。

李明軒、邱如美合譯，波特著 (1996) 國家競爭優勢(上、下)。台北：天下文化事業有限公司。

李顯峰 (1996)「各級政府稅收的調整與稅制改革」，政策月刊，第16期，頁8-9。

周慧青 (1996) 「從權力爭奪到爭取服務：期待新新政府」，天下雜誌，第180期，頁34-37。

林妙雀 (1997)「提昇國家競爭力與租稅改革之興革」，財稅研究，第29卷第4期，頁21-39。

林志懋 (1996)「黃世鑫：不會省錢也要會借錢」，天下雜誌，第180期，頁116。

林景春 (1996)「建立理財導向的政府財政」，政策月刊，第16期，頁6-7。

金玉梅 (1996) 「趙揚清：政府不能再做管家婆」，天下雜誌，第180期，頁115。

施富士 (1996)「當前財政收支的結構與困境」，政策月刊，第16期，頁2-3。

孫同文 (2001) 「新經濟時代的國家機關角色芻議」。台北：「中華國家競爭力研究學會」於2001.04.14假政治大學公企中心舉辦「知識經濟與政府施政學術研討會」論文。

孫克難 (1996)「政府財政、賦稅革新與國家競爭力」，經濟前瞻雙月刊，第11卷第5期，頁110-117。

孫克難 (2000)「財政收支、赤字與經濟成長─文獻探究與啟示」，稅務研究，第32

卷第4期，頁1-21。

張玉山、李淳 (2001)「全球化、自由化與公用事業的再管制架構：以電業為例」。台北：「中華國家競爭力研究學會」於2001.04.14假政治大學公企中心舉辦「知識經濟與政府施政學術研討會」論文。

許振明、何金巡、周麗芳 (2000) 「政府財政能力與國家資源運用效率」，主計月報，第535期，頁25-30。

許道然、劉坤億、熊忠勇、黃建銘譯，B. Guy Peters原著 (2000) 政府未來的治理

模式。台北：智勝文化事業公司。

黃鎮台 (2001) 「全球化下的兩岸經貿政策與台灣競爭力」，國家政策論壇，第1

卷第6期，頁107-127。

楊愛俐譯 (1996) 「彼得‧杜拉克：再造之前先再思」，天下雜誌，第180期，頁38-39。

雷鳴 (2001) 「開源節流縣府將從便當費省起」，聯合報，九十年九月十三日，版17。

劉代洋、劉姿緩 (1999) 「無財源提供之強制性責任對地方財政負擔之分析」，財稅研究，第31卷第1期。

蕭全政 (1999) 「台灣民主化對政府經濟和社會職能的挑戰與因應」，理論與政策，第13卷第3期，頁1-17。

賴宗裕、蘇儀雯 (2000)「財政收支劃分法、地方財政課題與修法內容之探討」，人與地，第203、204期，頁74-95。

蘇彩足 (1999) 「民主化對於政府預算決策的衝擊與因應之道」，理論與政策，第13卷第3期，頁47-63。

二、英文書目

Burgess, R. and N. Stern (1993) "Taxation and Development," Journal of Economic Literature, 31:2, 762-830.

Evans, Peter (1997) "The Eclipse of the State: Reflections on Stateness in an Era of Globalization," World Politics, 50:62-87.

Gold, Steven D. (ed.) (9995) The Fiscal Crisis of the States: Lessons for the Future. Washington, D.C.: Georgetown University Press.

Gore, A. (1993) From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better & Costs Less. New York, N.Y.: A Plume Book.

Hood, Christopher (1991) "A Public Management of all Reason?" Public Administration, 69, Spring: 1-10.

Kooiman, J. (1993) "Governance and Governability: Using Complexity, Dynamics and Diversity." in Modern Governance, ed. J. Kooiman. London: Sage.

Leloup, L. T. (1988) "From Microbudgeting to Macrobudgeting: Evaluation in Theory And Practice," in New Directions in Budget Theory, I, Rubin, ed. Albany, N.Y.: Suny Press.

Migdal, Joel S. (1988) Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capacities in the Third World. Princeton, New Jersey: Princeton University Press.

Organski, A.F.K. and Jacek Kugler (1978) "Davids and Goliaths: Predicting the Outcomes of International Wars," Comparative Political Studies, 11(July): 141-180.

Putterman, Louis and Dietrich Rueschemeyer (eds.) (1992) State and Market in Development: Synergy or Rivalry? Boulder, C.O.: Lynne Rienner Publishers, Inc.

Reinicke, Wolfgang H. (1998) Global Public Policy. Washington, D.C.: Brookings Institution Press.

Savoie, D. J. (1995) Globalization and Governance. In Governance in a Changing Environment, ed. B.G. Peters and D. J. Savoie. Montreal: McGill/Queens University Press.

Schick, A. (1988) "Micro-Budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrialized Countries," Public Administration Review, 48:523-533.

Skowronek, Stephen (1982) Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities, 1918-1920. Cambridge: Cambridge University Press.

[1] 真實租稅比係指租稅相對於國內生產毛額之比值，亦即全體國民所得「被迫」由私人手裡移轉至政府手裡的比例。1969年至1971年的47個第三世界國家實證發現，其平均租稅比僅率為15.1%，即使將國外援助與貸款一併計算，此一比值仍低於30%之目標(Migdal，1988：281-282)。

[2] 其中預算收入是指政府可利用的社會資源，簡稱政府資源；國民收入是指社會可提供的資源總量，簡稱社會資源，而政府財政收入(或財政支出)分別包括中央和地方政府的財政收入(或財政支出)。

[3] 例如國家公部門浪費所造成的預算赤字，最後還是由國民及企業負擔，政府應負擔的教育、治安與社會公平，看起來與企業相關不大，但直接影響的人力品質、勞動成本則是企業的競爭關鍵(周慧青，1996：37)。

[4] 在一般情況下，財政赤字對於整體經濟有負面的影響，財政盈餘則有正面的效果，而這樣的推論主要是政府預算盈餘反映的總體穩定，除了使市場價格機能有效運作，提昇經濟效率外，亦可促進投資意願，提昇生產力，因而對經濟體系有明顯的正面影響(孫克難，2000：13)。

[5] 最近十年來，我國財政上入不敷出的程度逐漸嚴重，民國79年政府債務餘額為1674億元，民國88年為1兆518億元，顯示政府收支差距明顯擴大。此外，80年代之後，政府總支出持續擴張，但賦稅收入則因長期以來陸續實施各項租稅獎勵優惠措施，以及軍教所得與資本利得免稅、土地增值未按市價計稅等因素，未能隨經濟發展而成長，造成財政收支差距擴大。地方政府尤其遠較中央政府財政吃緊，地方政府在80年代之平均賦稅依存度僅達55%，民國88年更僅有47%，而中央政府則維持71%(賴宗裕、蘇儀雯，2000：90-91)。

[6] 例如我國獎勵都市更新條例中對於更新期間之地價稅免徵及更新後地價稅、土地增值稅和契稅減徵之條件，對於地方政府而言，均是侵蝕其財政稅基的窗口。

[7] 根據學者對於台灣政府財政的預估，政府財政負擔持續升高，政府未償債務餘額由2001年的高峰32,318億元增加到2006年的41,524億元，每年新增的政府債務約在千億元以上，政府未償債務餘額占國民生產毛額的比例，將由2001年的30.39%降到2006年的27.29%(許振明等，2000：27)。

[8] 針對此一問題，政府除於經濟發展諮詢委員會財金組總結報告中提出「從事政府組織再造，提高行政效率，降低政府支出規模，具體落實行政院現有之行政革新方案，並訂定明確之時間表，於立法院第五屆第一會期內，將行政院組織法修正草案提送立法院審議，並請立法院將行政院組織法修正案及相關法案列為優先法案，儘速通過。」之結論後，陳水扁總統於日前再度宣示成立「政府再造委員會」，以精簡政府部門組織，提升行政效率。

[9] 目前地方政府為節約人事支出的變通做法，例如高雄縣政府要求縣內一萬名公務人員，強制休假，以節省不休假獎金的發放。嘉義市政府對加班費等經常費打折。台北縣政府的財政赤字已達一百多億元，縣政府重新檢討薦送大專院校就讀的縣府員工的學分補助費，重新檢討員工在縣內的差旅費，減少對於員工受訓講習費的補助，縣府大宗物品採購，採用統一招標或共同供應契約方式，以壓低單價(雷鳴，2001：17版)。

[10] 根據美國研究顯示，中央政府實施「無財源提供之強制性責任」會加重地方政府財政支出成本，進而排擠地方政府之其他政事支出，但其程度受地區居民偏好、轄區大小及原事務提供的水準大小影響。

[11] 針對此一問題，我國財政收支劃分法對於財政負擔的劃分顯然仍有疏漏之處，地方政府在面臨財政收入不足時，對於強制責任所造成的支出增加，勢必因法令規定不清而提出抗議，其中地方政府長期積欠龐大的健保補助款即是懸而未決的例子。

[12] 例如台灣地方政府仍相當依賴上級政府的補助，其中尤以東部地區的縣市依賴補助金的比例最高，縣市方面以典型的農業型縣市依賴程度較高，如雲林、嘉義、南投等(賴宗裕、蘇儀雯，2000：79)。

[13] 「地方稅法通則」草案業經立法院財政委員會初審通過，未來將賦予鄉鎮市以外之地方政府開徵特別稅、臨時稅等新稅，以及調高地方稅徵收率、對國稅課徵附加稅的法源依據。

[14] 為增加財源，台中縣與苗栗縣政府提出徵收水源稅，台中縣內大甲溪流域的石岡壩以上的區域被列為水源保護區，居民生活受到限制，縣府有意向自來水公司徵收水源稅。苗栗縣內有四座水庫，每年賣水給台中縣市及新竹縣市，縣府打算開徵水資源稅，依水庫管理單位賣給鄰近縣市的水數量課稅。台中市政府擬參考上海市政府作法，計畫針對市內六萬五千隻家犬和家貓，徵收狗頭稅。台東縣政府構思推出台東縣觀光消費券，號召台東縣各行各業尤其是觀光相關產業加盟，由縣府印發消費券，外地觀光客持券到台東旅遊，在各加盟商店可想折扣，以增加縣府稅收(雷鳴等，2001：20版)。

[15] 以台北縣政府為例，該縣地方財政吃緊，該縣稅捐處為挹注地方財源，清出地方稅五年的欠稅數為四十億元，並組成清理欠稅緊急任務小組，分配給稅務人員每人五百萬元的責任額度，全力催稅(李玉梅，2001：17版)。