我國兵役史上最大變革─替代役的前瞻與檢討

壹、我國替代役制度的產生

所謂替代役，是指替代兵役的一種役別。憲法規定人民有服兵役的義務，但基於平等的原則，不能允許個別役男基於自己的家庭因素或宗教認知，而免除服兵役的義務。但是，自從第二次世界大戰以後，儘管東西爆發冷戰危機，歐洲國家的憲法都開始承認人民可以基於宗教良知拒絕入伍服役。但基於公平起見，遂創設替代役的制度。替代役服務的領域都在軍事之外，因此，替代役也廣泛的被稱為社會役。至目前為止，歐洲實施義務役的國家，全部實施替代役，即使華沙公約解組後，各國也紛紛建立此制，共有二十六個國家實施此制。因此，兵役與替代役形成歐洲國家的兩大役別。

我國在民國八十九年開始實施兵役替代役，雖然動因不似歐洲各國是以承認人民宗教信仰而實施此制，反而是基於現實的因素。我國在成功的實施精實案後，已經造成役男過剩的問題，每年本應應徵入伍的役男，往往必須延遲數月到一年不等方能入伍，造成役男青春的浪費。而且我國在邁向建立優質福利國家，各政府機關與福利機構皆急需人手，因此，將過剩役男投入社會服務，既不影響國軍戰力，又可符合公平原則，且可提供政府與福利機構人力資源，堪稱一舉三得。我國實施替代役當是最正確的選擇。

我國成立替代役的時間甚短。社會上對建立替代役的呼聲並不普遍。於民國八十二年筆者接受青輔會委託進行為期一年的「我國實施替代役可行性研究」之前，我國並無對此制度進行任何深入的探究。民國八十六年後，國防部實施精實案，初步顯出成果，役男過剩的問題開始顯現。民國八十七年三月三日，丁守中委員質詢國防部長蔣仲苓，獲得了國防部在「不影響國軍戰力」、「不降低兵源素質」、「不影響公平」的「三不」原則下，不反對實施替代役。遂開啟了我國實施替代役的契機。而半年後，行政院也宣布自民國八十九年開始實施替代役。替代役的實施，堪稱為我國兵役史上最大的變革。

貳、替代役制度的設計

替代役縱然在理論上的優點十分完善，但要落實在制度面，並不容易。其中最重要的是對役男的心理，會否造成一窩蜂湧向替代役，而使軍隊徵集無人。因此，制度的設計必須要使兵役的誘因不致喪失。尤其是國家經常面臨戰爭威脅時，此誘因對國家的安全更是重要。這也是替代役制度能否健全成立的一大關鍵。因此在設計我國的替代役制度時，即將保證兵役來源不致減損並兼顧公平為最優先的考量。其中，由役期長短的規劃，即是一例。

兵役役男入伍後，食衣住行都與軍隊在一起，個人甚少有自由活動的空間；反之，服替代役者，雖然迄今仍以團體生活為主，但不論是出勤、工作性質與生活管理，都遠較服役士兵來得自由與寬鬆。士兵在營中是處於二十四小時待命，也是所謂的「終日服勤」，故計算替代役與兵役的役期，應該就服勤的實質期間來計算。再加上服完兵役後仍有點召與教召的義務，替代役則無此要求，歐洲各國替代役的役期便普遍較兵役多出三分之一至二分之一不等，便是基於這種「服役正義」的考量。其次，軍中勤務因接觸武器，具有高度危險性，如果替代役役期與兵役無差時，大多數役男恐將選擇替代役。適度延長替代役的役期，可望激發役男選擇兵役的意願。我國替代役制度即本於此考量，特別是面對世界第二大軍事強權的中共，海峽不時戰雲密布，一定要在替代役期制度上發揮「確保兵源不虞」的效果。因此我國替代役役期，除了體位不符兵役要求而劃歸替代役體位者，服役期間與兵役相同外，其他替代役役期比兵役多四個月至六個月不等，目前兵役役期為一年十個月，替代役則為二年二個月，多四個月。至於極少數基於宗教理由而服兵役者，例如，耶和華見證人教派，法律保障其服替代役的權利，毋須抽籤，故其役期較兵役長一半，是屬於特例。

我國替代役役期較兵役長四個月，果然產生了預期的「冷卻」效果。例如，替代役在民國八十九年開始實施，當年三月接受第一期役男申請，共有九千餘人爭取五千個名額，抽籤比例為二比一；但六個月後，在九月接受第二期申請，則僅剩一千六百人爭取三千個名額，毋庸再行抽籤。以後連續八期都是這種情形。我國實施替代役之沒有造成役男摒斥兵役的主要因素，便是多出此四個月的役期所致。不過，鑑於役男大致已曉得服替代役的工作量不比兵役輕鬆，已無儌倖之空間，加上替代役需求日多，接待機關的設備與經驗逐漸完善，替代役也要增加誘因，因此，主管機關擬縮短替代役役期二個月。我們樂觀其成。

參、替代役制度的實施情形

我國替代役在民國八十九年正式實施後，當年三月接受第一期申請，八月入伍以來，迄今（民國九十年十二月底為止）共有十期役男，一六八三四人，投入替代役的工作。目前接受替代役役男服務的部會司級以上的機關，共有二十個，全國共有一千四百餘單位內有替代役男在服勤務。役男服役人數最多的機關為警政署（五七一一人），擔任保安警察（警察役）；其次為法務部（二七一五人），擔任監所矯正人員；再次為教育部（二五七九人），擔任維護校園安全的警衛；第四為針對九二一災後重建所撥予重建會的一六六四人。另外對於環保、衛生、文化建設、原住民輔導、退輔會及外交部，皆有數十名至數百名不等的役男投入工作。

總體而言，目前我國每年只開放一萬名役男申請服替代役。每年適服兵役役男約有十三萬人。國軍精實案實施後，依國防部民國九十年將完成精實案，國軍總員額將降至三十八萬，每年役男的需求將降至十萬左右。故多餘的三萬、四萬役男，將可投入替代役；同時，每年替代役體位的役男數量也達一萬，政府勢必將擴充替代役的範圍與增加替代役的名額。因此，我國替代役在實施二年後，已經到了必須重新檢討其規模的時刻。

肆、我國替代役的前瞻

我國實施替代役，的確是在極為倉促的情形下，僅花一年半的籌劃時間，即完成了本制度的法制化，其中研修、重新制定相關法律法規即達一百餘種。顯示出本黨執政時的魄力。我國也成為全世界除歐洲以外，第一個實施替代役的國家。尤其是我國並非無戰爭威脅的國家，因此，能毅然實施替代役，更可見我國政府的前瞻性。

但是，經過兩年的試驗與摸索，我們當已發覺替代役制度顯現出若干應興革之處。

第一，替代役的重心應由警察役轉為社會役：替代役役男服役最多的警察役佔了目前所有役男的三分之一強。如再加上消防役（一五○三人），替代役男有一半在警消單位服役。而替代役在歐洲國家之所以被稱為社會役，是因為役男在許多社會服務的單位服勤。例如，醫院、老人院、殘障院及環保單位等。而我國則將社會役視為整個替代役的一小環。就以十期役男中劃歸內政部社會司作為社會役役男的人數，僅七百三十七人，佔全體替代役男的百分之四點三。反之，以德國近年來服替代役的役男有十三萬人，超過服兵役的人數，而服警察役者僅有數千餘人，且不計入前述十三萬人之中。故此十三萬人全部投入社會服務之中。我國現正在進入老人化的社會，許多公私立的醫院及療養院都需要社服人員，我們希望，今後替代役一定要擴充名額，如果兵源過剩，每年可望多獲得三萬替代役男，正可以投入社會役之中。社會役既然是替代役的主力，我們贊成替代役可改稱為社會役，更能彰顯替代役的精神。

第二，替代役應更彈性與全面的服務社會：我國要建設一個優質的福利國家，必須強化目前的醫療與復健水準。就充實醫療人力而言，許多私立醫療單位極為欠缺人手，且不少家境不佳的病患亦無力聘請看護，替代役男應可在此提供服務。當然，此舉會影響到若干看護人員的就業機會，也會引發若干圖利私人的質疑。因此，政府目前僅許可社會役役男在公立及財團法人經營的醫療機構服務；但以目前服社會役人數僅有七百餘人，僧多粥少，在第一步時，政府將人力集中在公立與非營利的醫療機構，情有可原。但我們更希望政府大幅度增加服社會役的役男名額後，應該將服務績效良好的私立醫療機構及中低收入者列入服務的對象，使更多的國民享受到優質的醫療照顧。

第三，社會役應該深入民間：在現代工商業社會，家中如有一個身心障礙人士，不論是精神上或經濟能力上，往往會造成家庭極大的負擔，也降低生活的品質。在特別注重親情的我國，也不會像西方人士一樣，送往療養機構。此時最需要政府額外的照顧。替代役男便可擔當此任務。實施社會役最成功的德國，便有「服務到家」的制度，任何獨居老人或有殘障人士的家庭，都可要求替代役男每日來住所協助清理房子、代為採買家用品，或協助吃藥、復健等工作。而役男由此種工作學習到人性的溫暖，與「老吾老以及人之老」的精神，是一個值得我們效法的制度。據社會學界分析，以公元二千年人口普查顯示，台灣地區身心障礙人數高達七十五萬四千人，易言之，至少有七十餘萬家庭中有一位身心障礙人士！可見我國亟需役男服務者，極為普遍。我們認為，我國社會役應當將推行「服務到家」列為第二波實施的重點。

第四，確定替代役的價值，建立全新的替代役文化：我國實施替代役的時間雖短，但社會上已逐漸產生誤解。今年一月中旬，一位台大法律系畢業，服警察役的役男自殺，引發不少輿論意見，認為替代役役男不夠敬業。二週前，也發生在療養院服役的役男「住套房、形同度假」的傳聞。我們相信上述例子僅是少數特例，但社會要確認服替代役是以「大愛」來貢獻社會，與服兵役是以「大忠」來報效國家不同，因此德國社會稱呼這是「一枚勳章的兩面」，服替代役役男絕不可視為「二等役男」。建立服替代役役男正確的自尊，刻不容緩。同時，各機關使用替代役役男，不可在服勤裝備及心態上歧視役男。就以此次自殺發生的警察役而言，警政署一開始就反其道而行。最初不給役男配警械、其次又故意不讓役男穿上警察制服，而另行設計一種棕色制服，在鎮暴行動上，卻又讓這些毫無經驗的役男上第一線‧‧‧，警察役役男實被比為「二等警察」。警政署似應加以檢討。我們認為，所有替代役男，一律著警察制服與配備警械，才有保障自身安全與維護治安的能力。另外我們也主張，其他役男應該穿著制服，役政署應制定完整的獎懲制度，以及勳、獎章制度，讓替代役役男也有機會穿起驕傲的制服。

最後，綜觀我國實施近二年的替代役，並沒有發生任何一件違規事件，證明了我國實施替代役的成功。第一期役男投入工作至今也超過一年半，各使用機關普遍對役男的主動、服從與紀律，都持高度的贊同。替代役成功的由歐洲移植到我國，好的開始是成功的一半，我們相信，現在是政府加快腳步擴張替代役「戰果」的時刻。並且，應加強國際宣傳，讓世人瞭解我國在不免飛彈危機的威脅下，仍然能實施這個充滿大愛精神的制度。

伍、我國實施募兵制的可行性

近年來，每次提到國防政策的改革，總會聽到我國應實施募兵制、廢止徵兵制的呼聲。的確，以西方國家幾個軍事大國而論，例如美國、英國及法國，都實施募兵制。然而，我國是否可行，我們可以大略分析其優劣點：

一、募兵制的優點：

１、可建立專精的職業武力：募兵制所建立的職業軍人，具有較長的服役年限，而且現代的戰爭是科技戰爭，需要極長期與昂貴的專業訓練，方能最有效的操縱武器。募兵制可使得每位軍人一經訓練，服役甚久，不似義務兵，一旦訓練完成，即面臨退伍，國家無法經常保有一支已完成訓練的專精武力。

2、可節省許多人力資源：徵兵制為求公平，會使及齡役男皆入伍，造成社會人力資源的浪費。相反的，募兵制國家只召集需用之兵，且能提供最完善的訓練與裝備，戰力不減，至於其他的役男可投入社會生產行列，給國家聚集更多的財力。

二、募兵制的缺點：

１、替代役即無所附麗：國家一旦改行募兵制，替代役的存在基礎即告瓦解。這也是為什麼德國迄今不願實施募兵制的最主要理由。德國替代役的成功，使得社會高度依賴替代役的服務，因此，如改行募兵制，國家必須支付更多的醫療費用來維持目前的醫療服務水準。法國去年改行募兵制後，替代役制度即結束，引起各方許多責難。我國替代役實施伊始，正要展開一片燦爛的前途，宜否即刻扼殺之？

２、增加國軍人事經費：改行募兵制一定會增加國軍的人事經費。我國國防預算久以人事經費過多影響新武器的採購與維修，而遭人詬病，現若改行募兵，將再度使人事經費暴增。例如，改採募兵後，一位最基層的職業軍人二等兵的月俸，以一般社會行情，至少要三萬至四萬元以上，方有誘因；而目前義務士兵月薪僅六千元，相差至少五倍。尤有進者，一旦職業二等兵月俸定為三萬元，則目前職業軍、士官之月俸也應隨之比例調整，例如，士官應由三萬調整為四萬、少尉由四萬調整為五萬、少校由五萬調整為六萬‧‧‧國防人事經費至少暴增數倍。

３、造成軍人階級的特殊化：兵役制度與聯考制度是我國過去兩大最公平的制度。我國政府在遷台後才真正實施的兵役制度，使國軍的人員來自社會各階層。一旦採行募兵後，將使軍人（尤其是基層士兵）的來源，產生社會階級化的現象。我國過去「好男不當兵」的心態，仍深植在社會心中，我們也懷疑中上階級的子弟會投身最基層的士兵行列？如果當士兵被視為是社會財力結構最下層的子弟來擔任時，對軍隊不會有休戚與共的感情，軍人極難獲得應有的社會地位。我國國軍弟兄好不容易已經能夠在社會上揚眉吐氣，似乎不應被募兵制所扼殺。

４、無動員能力：義務兵制的優點之一，便是國家持續的訓練軍人，而每年也有源源不斷的兵源湧入軍中。因此，國家保有強大的後備武力。例如，台灣一隅即擁有可動員的後備軍人達三百四十八萬五千人之多。這種豐沛的後備武力，與實施募兵制會造成「不知武」的社會截然不同。特別在我國，海軍與空軍的武器全仰賴外造，故海空軍毫無動員能力。一旦台海危機，或是面臨敵軍登陸，唯一自保的屏障便是人數足夠的陸軍。募兵制顯然無法提供我國動員時的人力資源。

由上述募兵制的優劣點，我們當可獲得目前我國尚無實施募兵制的客觀條件。其實，募兵制與徵兵制並非截然劃分。實施徵兵制的國家，其軍官固然有少數非職業者，例如我國的預官，但絕大多數都是職業軍人；士官雖職業與非職業皆有，但技術士官仍以職業居多。我國今後在國防建設除了應該時時更新裝備外，也應提昇國軍的素質。其中最重要的當是領導幹部的科技化與專業化。使國軍成為科技的武力。有一流的領導幹部也自然可帶出一流的士兵。因此，可藉著徵兵制與優秀的職業軍官與技術士官的「職業化」（例如實施「精進士官制度」），來使我國國軍成為勁旅。募兵制的精神也可望實現。

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