關於憲政、修憲、內閣制及降低投票年齡之我見

去(民國103)年11月29日的地方選舉，執政的國民黨遭到極大的挫敗。雖然，憲政及修憲議題，並非此次選舉爭論的焦點，也幾乎看不到有任何候選人提出有關此類議題的政見。然而，因為執政黨大敗，有人就提出馬英九總統應該辭去總統職位的意見；有人甚至建議應該將現行中央政府體制改為內閣制；也有人主張應將有權投票的年齡，從目前的20歲降為18歲。更已有立法委員展開連署發動進行修憲的工作。

因地方性選舉而提議修憲實在過於「無限上綱」

憑心而論，在一個成熟的民主國家裡，政黨在選舉中的輸或贏，乃是極為正常的現象。一個執政的政黨，於全國範圍的選舉遭逢挫敗，在內閣制的國家，如果是屬於國會議員的選舉，當然內閣必須總辭走路；假定不是國會議員的選舉，則內閣不一定要辭職，可能只是改組或黨魁換人而已。至於在非內閣制的國家，執政黨即使在國會議員選舉或地方選舉大敗，總統也不必辭職；像不久以前美國期中選舉，歐巴馬總統所屬的民主黨大敗，而且大勝的共和黨於競選活動中，集中火力攻擊歐巴馬的施政，把歐巴馬當作選舉的主題，但選後並沒有人要歐巴馬辭職；何以故？制度使然。

我們此次的選舉，是一地方選舉，無關中央政制，雖涉及馬總統的施政，但選後馬總統已辭去國民黨黨主席的職務，而行政院也已總辭改組，以示負責。可是，有人卻要馬總統亦辭去總統之職，實在不符合我們的政治制度；而且還有人大推修憲之議並且要把我國的中央政制改為內閣制。上述這些現象，說實在的，令人不無借題發揮之感；也讓人覺得太過於「無限上綱」了！

歐巴馬在前述美國期中選舉民主黨選敗大家要他負責之時，講了一句半開玩笑的話說：「我負什麼責啊？我的名字又不在選票上！」而且選後不久，他就做了一件在美國外交上可說是大突破也極具歷史意義的大事，即宣布美國與其斷交超過六十年的古巴恢復邦交。意在提醒大家：「我的黨雖然選敗了，但我還是美國總統！」這就是美國總統制的特徵。他的這種作風，值得包括馬英九總統在內的國內各朝野人士的省思。

總統對修憲不宜置身事外

不過，以目前國內的政治氣氛和政治發展來判斷，修憲勢將成為當前的重要政治議題之一。依據憲法增修條文的規定，立法院完全可以自行啟動修憲的工程，因為增修條文明文表示，只要有立法委員四分之ㄧ之連署發起，四分之三委員之出席，出席委員四分之三之同意，就可以提出憲法修正案，提請民眾來表決。以現在的政治氛圍來看，立法院自行提出並主導憲法的修正，並非不可能。

回想過去我國在台灣的進行修憲，完全由執政黨及總統所主導。事實上，總統身為國家元首及三軍統帥，又直接肩負國家安全之責，依法依理，對於修憲如此重大之政治改革，似乎不能置身事外。因此，建議總統依過去之憲政慣例召開一容納社會各階層、各政黨代表的類似國是會議的會談，來聽取各方意見並且凝聚共識。就應否修憲；以及如共認應修憲，則應如何去修，修改那些規定；大家廣泛地交換意見，深入去探討。使攸關國家大計及國家政治制度的修憲，可以非常周延、縝密和有效的推動與落實。使國家可以因為良好的憲法設計，真正享受長治久安的安定與發展的局面。

是否改採內閣制的探討

最近有人認為目前的雙首長制，容易造成總統有權無責，而必須面對立法院的行政院長則有責無權。其實，依現行憲法，總統在立法院認有必要時，得請總統做國情諮文報告並聽取建言，另對總統亦有可彈劾及罷免之規定，均顯示總統並非完全可為所欲為，而是受有一定之制衡的。而且，依多數學者之研究，總統制之優點在於較能維持政治之安定，確保施政之延續性及效率性。並可避免內閣制之往往在政黨之間，或同一政黨之內各不同派系之間，做各種利益交換的妥協，以獲致對內閣之支持。此種利益交換的妥協，以台灣現行的政治文化來看，非常可能變成骯髒的政治分贓，對國家和人民，都沒有好處。

放眼當今世界，大概實施君主立憲之國家，即設有皇帝或國王之國家，或民主憲政傳統、政黨政治較悠久、較成熟之國家，大多實施內閣制。

但事實上，不少實施內閣制之國家，常因政黨之紛爭而陷入政治不安定之局面。例如2006至2012年，短短六年之間，日本即換了六個內閣，不但政局難獲安定，政府亦難有大作為。

而當年法國戴高樂總統之所以修憲建立第五共和，即鑑於第四共和期間內閣更替頻繁，政局極度不安而不得不做的改革。不少曾經實施內閣制之國家，後來又改採總統制，即由於內閣制實施之後帶來政局不夠安定所致。

台灣之政黨政治，嚴格說來，還不能說是成熟，黨同伐異、政黨對立、為反對而反對的現象，還是經常可見。此種對立的政治文化，如果不加改變，則採行必須講究妥協及健全之政黨政治的內閣制，就只會增加政治的不安定，對社會和國家，均毫無助益。

內閣制的一個特點，就是內閣閣員必須由國會議員擔任。現在的立法委員中，固然有不少優秀的人才，足可肩負閣員之重任；但是也有不少委員，不問其歷練、學養、操守及形象，如果出任行政院長甚或內閣部長，都將成為天大的笑話，原因是現行立法委員產生的方式，往往難於選出學驗俱優足可擔當行政院長或國家部長職務的委員；所選出者，不少純粹是勤於參加地方上之婚喪喜慶，一直在「跑攤」，努力在選區建立各種人脈的候選人。更不用說，民間還盛傳有些人是靠黑金力量當選的。因此，如果要改採內閣制，一定也要將立法委員的選出方式做配套式的改革，使政黨可以推出好的人才，足可擔負國家政務的候選人，來角逐立法委員的職位。

問題是，要改變現行立法委員的產生的方式，以台灣現行的政治文化及政治現實來看，難度可說非常之高。

又依據政府最近所做民意調查，多數民眾還是不贊成採內閣制。顯見國人在心理上還是難於接受內閣制的政府。

所以，內閣制在台灣，還是不能貿然去採行。

如果一定要修憲改革現行中央政制，則可將行政院院長之產生，由現行之總統提名任命即可，改為經總統提名並經立法院同意後任命。如此，可實際推動雙首長制，並使政府之施政，更能貼近民意，更需向代表民意的立法院負責。

立法院應否變革之問題

立法院從過去之萬年國會，改為立法委員全面在台灣地區直選，是一個很重大而成功的變革。

但是，近年來，國人對立法院的效率與表現，多數非常不滿意。所以，改革國會的呼聲，始終不斷。

例如，對於現行立法院黨團協商的實際操作，很多人就認為是一種反民主的做法。因為，民主的基本原則是「少數服從多數，多數尊重少數」。可是，在黨團協商中，幾乎從來沒有訴諸表決，而且往往是少數黨挾持、裹脅多數黨，與民主政治的基本原則完全牴觸。

而現行單一選區兩票制的立委選舉制度，使立法委員的選舉，等同縣市議員的選舉。在目前台灣的選舉文化中，凡是勤於在基層去「跑攤」的，即勤於奔走於選區民眾的婚喪喜慶聚會或廟會之類的活動的，在選舉中常常容易獲勝，也因而影響立法品質，更難培養出專注於立法及相關議事工作的優質國會議員。是否應維持這種小選舉區制，實在也值得去探討。

在議事效率上，立法委員和立法院議事紀律的維持，也是一個值得重視的問題。立法院有職權行使法，也有一套議事紀律，但事實上，對於諸如佔用主席台或以暴力妨礙議事進行之行為，主持議事者，幾乎從未動用相關之紀律維護的權力，也因而，使議事程序常常陷於癱瘓，議事效率自然十分不彰。

以上，都是立法院所應立即變革的重點。

投票年齡應否降至18歲的問題

投票年齡應降至18歲，這些年來，一直有人倡議，但也有持反對意見者。事實上，內政部就此所做民意調查，也顯示台灣多數民眾還是不贊成將行使選舉權的年齡降為18歲。當然，也有人說，如果將調查對象降為18歲至30歲之間，那結果可能就不一樣了。

最近，由於去年十一月二十九日九合一選舉，青年人投票者相當踴躍，投票率大增，加上去年三月間又有所謂「太陽花」的學運，不少青年學生走出校園去投入、去參與。因而，使投票年齡降低的問題，又再次引發了社會的注意，甚至有立法委員已開始進行降低投票年齡為18歲的修憲連署。

事實上，大多數的國家，都允許滿十八歲者可參加投票。美國早在1971年就通過憲法第26號修正案，降低投票年齡降為18歲。英國則從1969年開始，就規定18歲為最低投票年齡。美國現在還有人主張應將投票年齡降為16歲，而有些州已有若干地方將地方性選舉的投票年齡改為17歲。英國則已有不少政治人物呼籲將投票年齡降為16歲。

降低投票年齡既為世界趨勢，則我們不妨也認真再考慮將投票年齡改為18歲。不過，行使投票權固然是一種權利，但也是一種義務和責任。所以，我們應在學校教育中，加強公民的教育，使將「投票視為一種神聖權利應審慎而理性地行使」的觀念，從小注入青少年的腦海之中，使他們於真正享受投票權時，知道應不受脅迫，不受利誘而負責任地完成其選舉權的行使。

去年十一月九合一的選舉本身，並無任何問題。選舉的結果，反映民眾，特別是青年，對於政府施政，尤其是在油電價格和食安風暴等民生問題的處置和措施上，的嚴重不滿；也暴露社會對長期以來的藍綠對抗、統獨對立的厭惡；同時，也顯現大家對社會財富分配日趨不均的恐慌與積怨。這些都與政治制度無關。所以，為今之計，就是政府應努力就民怨之所在，積極快速地尋解決之道，並加以落實推動；而另一方面，朝野各界應努力改造台灣目前這種為反對而反對、「只問藍綠，不問對錯」、「只問顏色，不問是非」的處處講對立、講衝突的政治文化。

至於修憲問題，既然在情勢上似已無法避免，則應審慎去面對。特別是宜由總統出面召集類似國是會議的會談，廣邀各階層、各行業、各黨派之代表，大家心平氣和而嚴肅地、廣泛地、深入地交換意見，凝聚共識。對現行中央政制，可以小修，不宜大改；尤其不可貿然就採行內閣制。

至於立法院，不問其委員產生方式、職權之行使，或議事效率之提升，及紀律之建立，則應加改革，以使其確能發揮對人民有益的國會應有的功能。