為解決當前快速衍生的稅務問題,降低課稅作業與經濟現實的差距,財政部日昨宣布將於明年元月由部長林全領軍,結合各界菁英成立「賦稅政策及法令諮詢委員會」,未來各種課稅法令,均可能先交由此一委員會研商,再對外發布。誠如財政部所言,「透過諮詢委員會的機制,我們希望能爭取更多外界的認同與支持,法令與政策推動上也更為周延」,這種主動面對與改進問題的態度與用心的確值得社會予以肯定。惟目前構思的機制是否真能為現行賦稅政策與稽徵行政開拓一番新局,則似乎仍有再省思與檢討的必要。
該委員會將設置委員九至十五位,除部長、次長及賦稅署長皆為當然委員外,其餘委員將由財部遴聘專家、學者、會計師事務所、律師事務所、外商團體與工業技術研究院等代表擔任。委員會的任務包括,賦稅法令與行政的建議及諮詢、國內外相關賦稅、產業資料的諮詢事項以及其他相關賦稅諮詢事項等。很清楚的可知財部只是將委員會定義為「諮詢」的性質,未具有任何實際決策的權力。有了此一委員會後,未來的賦稅政策形成機制,將循下列四項步驟進行。一、當問題發生時,賦稅署先蒐集資料研擬可能方案;二、邀請各界代表舉行公聽會;三、將意見彙整提交此一新成立的委員會討論;四、最後提交財部作通體考量。
其實,財部目前所採用的課稅決策機制,在程序上與新構想的設計並沒有太大的差異,主要都是先由賦稅署提出初步研擬方案,然後經由多次各界代表公聽會或座談會的討論,最後再提交財政部作定奪。通常在舉辦公聽會或座談會時,就已經廣納學者、專家、工商團體及其他政府機關等於其中,雖然沒有「委員會」的組織,但相關各方意見的表達與蒐集,並沒有因此而有所遺漏或疏忽。如今,財政部規畫在決策形成程序上,特別將學者專家等的諮詢獨立出來,似乎顯示財政部有意將公聽會或座談會視為單純的意見與反應的蒐集過程,而另以委員會的運作來提供研判、分析與建議的功能。換言之,前者只是主觀利害與可能影響的情報掌握;後者則是客觀分析與整體考量的決策依據。果真如此,則可能代表利益團體或與利益團體關係密切的單位即不適合列為該委員會的成員。以此而論,財政部將所謂「外商團體」與「工業技術研究院」特別納入,並非一恰當的作法。
此外,根據整個機制進行的步驟觀察,似乎比較強調當有問題發生時,才會開始啟動該項機制的運作。但若要真能達到財政部所期待,「使課稅解釋令更符合實際情況,並使我國稅制與國際接軌」之目標,財政部就不能只把委員會當成被動的諮詢單位而已。當經濟、產業與科技不斷發展,各項創新產品與交易模式層出不窮,政府的課稅不能都等到問題發生後才思考解決對策。為免目前這種「補破網」式的決策形成機制益愈惡化,財政部應更積極的責成該委員會有主動與前瞻發掘問題與提案的權力。例如諮詢委員會可要求財政部成立「金融課稅小組」或「科技產業課稅小組」,任務編組,聽從該委員會的指導與研究,為我國未來有關金融商品或科技產業的課稅決策,訂立一共同遵守的基本準則。
再者,該委員會的名稱乃將賦稅「政策」與「法令」二者皆涵蓋在內,但對照委員會的職責與任務,卻看不到任何有關賦稅政策諮詢的明確項目。可見財政部雖然把政策諮詢幾字作為委員會的名稱,但並無意將其當作租稅政策形成機制的實質一環。租稅政策的決定本質上已是政治問題,「由上而下」的決策命令席超越了專業的分析與考量。當陳總統公開喊出「泛綠過半,土增稅永久減半」的選舉口號之後,財政部長林全如何能以專業的堅持,在民眾面前再倡言土增稅調降稅率至百分之四十的政策正當性。我們當然了解財政部的困難處境,但既然如此,財政部就應坦然面對而真實的接受事實,不要在委員會名稱硬冠上「賦稅政策」的字眼,以免被質疑有故意誇大功能之嫌,當然更不應該存有欺騙社會大眾的不良居心。
總之,在推動改革障礙重重與成效不彰的大環境下,財政部為解決問題而推出的任何改進嘗試,我們很難有不支持的理由。對於「賦稅政策及法令諮詢委員會」的成立,我們即抱持這種態度與看法。它是一種改革企圖,但卻不是一項根本改革。
(作者為政治大學財政學系教授)
(本評論代表作者個人之意見)
(本文刊登於93年12月4日工商時報論壇)