第七次江陳會談的進展與意涵 - 國家政策研究基金會

壹、前言

第七次「江陳會談」2011年10月20日在大陸天津市舉行，海基會與大陸海協會簽署「海峽兩岸核電安全合作協議」（核安協議），並就兩岸投保協議階段性協商成果以及加強兩岸產業合作，達成「共同意見」，會談並針對兩岸所簽署協議的執行情形進行重點檢視。

本文將探討第七次「江陳會談」的特色，分析核安協議的內容，以及兩岸產業合作共同意見的意涵，最後則探討兩岸投保協議已經達成的共識與尚存的爭議。

貳、第七次「江陳會談」的特色

自從2008年6月海基會與海協會恢復中斷9年的協商對話以來，過去三年的兩岸兩會協商慣例，每年在上下半年各在兩岸舉行江陳會談。雖然根據兩會共識，兩會會談採取「制度化、單純化」原則辦理，相關日程安排，包括「兩會副董事長層級預備性磋商」、「兩會領導人會談」、「簽署儀式」及「中外記者會」，排除不必要，與會談無關之拜會、餐敘活動。

但第七次「江陳會談」，是兩岸兩會恢復制度化協商以來，第一回在一年內只有舉行一次的會談，打破了之前兩會間「上半年和下半年輪流、一年辦兩次」的慣例。海基會董事長江丙坤在去年12月即曾經說過，「兩會如無協議可簽，可不開江陳會」，今年也一再指出，兩岸關係已進入「深水區」。

以往江陳會談在會談舉行之際，大都先進行以往兩會所簽署協議執行的成效檢討與精進。為落實協議成效，我方多次向大陸方面提出建議，並在第六次「江陳會談」達成共識適時召開「兩岸協議成效與檢討會議」；2011年六月上旬，兩岸兩會副董事長層級的「協議執行檢討會議」，會中除針對兩岸所簽署協議之執行情況進行檢視外，也就旅遊、空運、農產品檢疫檢驗、食品安全、共同打擊犯罪及司法互助等協議在執行過程中應予強化或改善的方向，共同確認後續處理的作法。

雖然如此，第七次「江陳會談」也依例針對兩會已簽署的幾項重點協議執行情形，進行成果說明與討論，我方提出大陸現有組團社數量不足、兩岸旅客搭乘兩岸航線證照查驗問題，仍有努力改善的空間；重大食品安全個案所涉及的責任及賠償、重大經濟犯的遣返等亦有待進一步積極協處，將透過已建立的管道與平台，繼續與大陸方面協商改善。

此外，雙方於會中共同檢視ECFA後續協商議題(包括貨品貿易、服務貿易及爭端解決等)的階段性協商成果，未來雙方也將加快ECFA後續協議的協商步調，期能早日達成共識，交由兩會來進行簽署。

參、核安協議的內容與意涵

一、核安協議的內容

「核安協議」是為因應今年3月11日日本福島核災之後，我方提議就兩岸核電安全議題進行協商，胡錦濤於5月10日會見吳伯雄等時表態支持，希望雙方儘快通過商談達成相關協議，賈慶林則進一步於「第七屆兩岸經貿文化論壇」指出，大陸願予積極支持，要抓緊就建立核電安全資訊通報機制、開展技術交流合作等開始商談，並儘快達成協議。

由於不涉「核電產業發展」之敏感議題，也不涉「低放射性廢棄物、用過核子燃料處置／處理」和「核電技術移轉」等」國家安全爭議，而是以「建立核電安全資訊交流機制」、「建立事故通報聯繫機制」和「核電安全資訊公開」等作為雙方未來互動的基礎，使雙方能在極短時間內達成「核安協議」共識。

「核安協議」文本內容包含「合作範圍」、「合作方式」、「聯繫主體」、「工作規劃」、「限制用途」、「文書格式」、「協議履行及變更」、「爭議解決」、「未盡事宜」及「簽署生效」等十項。協議之主要規範的交流合作項目可歸納為兩大領域：

(一)核能電廠安全領域：就雙方核電廠基本資訊、安全相關法規與標準等資訊，以及安全分析與審查評估經驗、核安事件安全評估、安全研究等經驗進行合作交流。

(二)事故緊急通報交流領域：就雙方核電廠事故緊急通報、環境輻射監測、事故緊急應變及準備，以及安全資訊公開等經驗，進行資訊交流。

表一兩岸核能電廠安全合作範圍

項目	合作內容
核電安全法規與標準	核電安全相關之法規、標準、導則、參考文獻等資訊交流。
核電安全分析與審查評估經驗	核電安全分析與審查評估之方法、流程、報告、參考文獻及安全分析審查評估所需使用之相關工具發展等資訊交換及經驗交流。
核電安全監督方法與經驗	核電安全監督架構作業方式、報告、參考文獻等資訊交換及經驗交流。
核電廠基本資訊	核電廠機組運轉、工作人員輻射劑量、環境輻射監測、安全指標、異常事件及機組興建進度等相關基本資訊定期交換。
核安事件安全評估與運轉經驗回饋	就國際核安事件分級（INES）各級之重要核電機組異常事件，定期交換調查報告、改進措施及後續安全監督報告，並進行經驗交流。
核電廠老化管理	核電廠老化管理、評估、監督、現場查證等資訊交換及經驗交流。
核電安全研究經驗	核電安全研究發展，包含燃料安全、熱傳流力、數位儀控、防火安全、人因工程、風險評估、地震與海嘯防護、事故分析與評估及非破壞檢測品質驗證等資訊交換及經驗交流。

資料來源：整理自海峽兩岸核電安全合作協議

二、核安協議的意涵

整體而言，由日本福島核災的經驗，某一地區核電廠一旦出狀況，全球各地都可能受影響，核能安全已非兩岸內部事務，而是跨國界的重大課題。特別是中國大陸目前共有14座運轉中核能發電機組，興建中的機組則有26座，居世界之冠，其中多數集中在大陸東南沿海。同時，根據大陸「十二五規劃」，到2015 年，核電裝機規模將達到3,900 萬千瓦；到2020 年的核電裝機規劃將提高到8,600 萬千瓦，將使大陸成為全面重要的核電國家，其區域與國際影響力，將扮演舉足輕重地位。

正因為如此，2011年6月22日中日韓3國領袖通過聯合宣言同意「建立核事故即時通報系統，加強相關資訊分享，並採取其他措施強化災害處理合作。」該機至未來將在亞洲與國際核能安全合作上扮演重要角色，自然也將對兩岸核安協議之實施，帶來示範效果。

特別是在核安事故發生後，信息與資訊的掌握十分重要，包括幅射量與範圍、幅射類型、風向等等氣象資料，對於降低災害有非常重要的作用。對此，「及早通報核事故公約」以及「核事故或輻射緊急情況援助公約」國際公約及國際間雙邊協議，也是核安協議參考的依據。

對兩岸而言，協議之簽署生效，將有助於雙方積極推動平時分享核能電廠安全監督資訊及經驗，促進兩岸核能電廠安全資訊透明化，提升核能電廠運轉安全與營運績效，透過合作交流來減少核安事故的發生防患事故於未然，並建立緊急通報機制，即時掌握相關資訊，萬一發生事故時可提前採取因應作為，確保兩岸人民安全。

肆、兩岸產業合作共同意見的意涵

第七次「江陳會談」確定兩岸產業合作的「願景」包括：繼續完善兩岸投資環境，發揮產業互補優勢，研究雙方產業合作佈局，擴大產業合作範圍，提高產業合作層次，強化兩岸合作創新能力，發展自主品牌，促進兩岸產業轉型升級，共同培育兩岸企業參與國際競爭合作的新優勢和競爭力，繁榮兩岸經濟。

未來除將積極推動重大項目合作，協調解決合作中出現的問題，促進中小企業發展，增加兩岸人民就業機會之外，雙方也選定LED照明、無線城市、低溫物流、TFT-LCD和電動汽車作為「先期合作項目」，並將繼續優先在雙方的重點發展產業中選擇合作項目。

同時，將定期舉辦兩岸產業合作論壇，協助推動產業合作，以達到凝聚共識、加強交流和深化合作的成效。

上述共同意見具有落實ECFA第6條「經濟合作」項目中，有關「推動研究雙方產業合作布局和重點領域，推動雙方重大項目合作」規定之意義。

因為雖然，兩岸自2008年12月至今，共辦理了太陽光電、LED照明、資訊服務等17項產業之兩岸產業合作交流會議，簽訂近270多項合作意向書，同時也進行LED、無線城市、食品與精準物流等3項目之試點工作。

但是由於面對兩岸制度差異與組織運作等問題，加上因為缺乏兩岸高層支持的「產業合作機制」，讓雙方產業搭橋合作與產業之利益期待，有很大落差。其中，大陸政府及大型國企在發展新興戰略產業時，扮演主導角色，不同於台灣民營企業主導的模式，加上各產業部門的決策體系、產業行會、學研機構等關係錯綜複雜，兩岸產業合作缺乏有效之推動機制，更難以實現ECFA第6條有關「協調解決雙方產業合作中出現的問題」之要求。對此，第7次江陳會確定5項先期合作項目，具有彰顯兩岸政府「政策支持」之意義，應有助於未來兩岸間盡快確立各產業之單一對口單位和合作項目立項。[1]

同時，共同意見也具有落實大陸「十二五規劃」有關「加強新興產業和金融等現代服務業合作」、「明確兩岸產業合作佈局和重點領域，開展雙方重大項目合作」等政策之意義。

特別是「十二五規劃」把戰略性新興產業培育成為國民經濟的先導和支柱產業，並選擇節能環保、新一代資訊技術、生物、高端裝備製造、新能源、新材料和新能源汽車等七大產業，目標是到2015年使這類產業的產值佔中國國內生產總值(GDP)的比重提高到8%；到2020年提高到15%。其中，兩岸產業合作將有利於大陸提升產業核心競爭力，建立行業標準和重要產品技術標準體系。

由於大陸戰略新興產業重點項目與台灣目前極力推進的重要產業與科技專案之關聯性甚高（如表二），加上臺灣商品化技術與營運模式較先進，且具有一定的品牌和信譽優勢，台灣將具有透過「兩岸產業合作模式」，尋求進一步發揮在汽車電子與汽車零組件核心技術、光伏、半導體照明技術、以及生物技術優勢，以擴大進入大陸內需市場，甚至於兩岸合作進入海外市場之機會。

表二大陸戰略新興產業重點項目與台灣之關聯性

產業	重點項目	台灣相關產業
信息技術	三網融合（電信、廣電與網際網路)、物聯網、NGN、無線通訊、新型平板顯示、高端軟件	網通、電信、手機、面板
高端設備製造	航空、航太及海洋工程設備、能源發電設備、智能電網設備、軌道交通裝備	電機機械
生物醫藥	生物醫藥、生物農藥、生物能源、生物環保與生物育種、新型疫苗和診斷試劑	生技
節能環保	節能電力電子設備(智能電網)、低碳減排、節能建材、污水處理、循環再生	電機機械、LED、造紙、太陽能
新能源	風力、水力、核能、太陽能、生質能源	太陽能、風力
新材料	特種功能材料、高性能結構特殊材料、稀土等基礎材料、高性能纖維	產業升級與科技專案相關計畫
新能源	汽車動力電池、驅動電機和電子控制領域技術、電動車	電源管理、動力電池、車輛組裝

資料來源：整理自「關於國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要」，第十一屆全國人民代表大會第四次會議，2011年3月14日

伍、兩岸投保協議的共識與爭議

「兩岸投保協議」是2010年6月兩會簽署ECFA後，後續延伸的四項子協議（商品貿易、服務貿易、投資保障、爭端解決）之一，且在第六次「江陳會談」前即已展開協商，但當時並未完成簽署。

2010年12 月22 日，大陸商務部則表示，雙方將共同努力，繼續推進兩岸投保商談進程，以儘速達成「投保協議」，但最後該協議卻未能在第七次「江陳會談」完成簽署，僅提出「關於海基會與海協會繼續推進兩岸投保協議協商的共同意見」，而創下首回有兩岸協議延續性地跨越兩次會談，而未簽署的先例。

「共同意見」確認之協商原則為：協議內容應參考一般投保協議的基本架構、考量兩岸特殊性、回應雙方投資人關切，並強化協議的可操作性。

協議文本內容包括定義、適用範圍和例外、投資待遇、透明度、逐步減少投資限制、投資便利化、徵收、損失補償、代位、移轉、拒絕授予利益、爭端解決、聯繫機制等重要議題，其重點包括：

1.妥善定義投資及投資人，明確協議的適用範圍。

2.投資待遇的規定兼顧投資及投資人待遇，將對投資人人身自由和安全保護作出適當安排，並依據架構協議的規定，就逐步減少雙方相互投資的限制、提高投資相關規定的透明度、促進投資便利化等進行規範。

3.雙方同意徵收（包括間接徵收）應符合公共目的等基本原則，並按公平市場價值予以補償；損失補償、代位、移轉及拒絕授予利益等條文，則參考通行慣例妥善處理。

4.雙方已就爭端解決的機制架構進行充分溝通，並將就協議雙方的爭端解決、投資人與投資所在地一方的爭端解決、雙方投資人商務契約爭議解決進行深入討論，以期達成有效解決相關爭端的機制安排。

5.雙方將建立聯繫平台及相關協處機制，以有效執行協議，強化對雙方投資人的相關服務。

整體而言，相對於第六次江陳會所發表「階段性成果共識」，第七次「江陳會談」所提出「繼續推進兩岸投保協議協商的共同意見」，除顯示雙方對於以「經濟合作暨發展組織」（OECD）多邊投資協定（Multilateral Agreement on Investment，MAI)作為兩岸投資協定之參考內容，已建立相當之共識之外，雙方在「體現兩岸特色」上的四項「突破」，將有利於協議之達成。

第一，在投資人定義方面，一般的投資協定適用對象僅包含協議雙方直接赴對方投資的投資人，但是由於過去在台灣「間接投資」規定下，許多台商經由第三地對大陸投資，如今雙方初步同意投資人定義將包含雙方「經第三地赴對方投資」的投資人，即彰顯「兩岸特殊性」。

第二，在人身自由方面，原本一般投資協定的規範範圍不包括人身自由及安全保護，同時依據大陸「最高人民法院關於處理涉外案件若干問題的規定」，對外國人實行行政拘留、刑事拘留、司法拘留、拘留審查、逮捕等需要於受理案件或採取措施的48小時內呈報一級主管機關，同時通報同級人民政府外事辦公室。因而，大陸對「台灣希望比照大陸居民在台商羈押 24小時內通知家屬與台灣相關單位」，一直存有疑慮。

但是由於這是台商最為關切的議題，因而大陸同意就人身自由受限案件於24小時內履行通知義務，則使協商障礙獲得突破。

第三，在雙方投資人商務契約爭議方面，依據海基會2010年相關統計數據，台商在大陸發生的經貿糾紛有65%為「雙方投資人商務契約爭議」（P2P，個人對個人），兩岸同意將P2P的爭端解決納入機制之一，明定雙方投資人可以「仲裁方式」解決商務糾紛，則可視為是對現行大陸《台灣同胞投資保護法實施細則》的進一步完善。

第四，目前台商投資糾紛行政協處，是由海峽交流基金會經貿服務處的台商服務中心負責，台商服務中心內有24 小時服務專線，並且有財經法律顧問，接獲台商求助後，海基會將轉給大陸海峽兩岸關係協會，由國台辦投訴協調局進行處理。兩岸將在投保協議簽署後，建立「聯繫平台與相關協處機制」，則有利於投資糾紛與問題處理的制度化。

至於，兩岸投保協議的未來發展，仍然存在有兩項「變數」：

第一是「投資待遇」問題，主要包括投資人在投資所在地一方的投資可享受與該國投資人相同的待遇（國民待遇），及享受其他國家投資人在投資所在地可享有的最優惠待遇（最惠國待遇）。由於陸資企業來台是否享有國民待遇和最惠國待遇，涉及市場開放議題，而且台商到大陸投資及陸資來台部分有不同的管理體制，要如何讓這些管理體制具體實現在協議中，仍待雙方協商。主要是「投資待遇」和「投資人與投資所在地一方的爭端解決」問題。

第二是「投資人與投資所在地一方的爭端解決」問題，我方主張在爭端雙方同意下，得將該投資爭端提交國際調解或仲裁（包括根據聯合國國際貿易法委員會仲裁規則下之仲裁、或國際商會仲裁規則下之仲裁），但大陸方面無法接受。因此，有關之仲裁或調解方式，仍有待兩岸進一步的協商。

陸、結論

整體而言，第七次江陳會的召開在於彰顯「兩岸雙方在反對『台獨』和堅持『九二共識』基礎上實現良性互動」、「共同解決一系列事關兩岸同胞切身利益和影響兩岸經濟深化合作的制度性問題」。

其中，兩岸核能安全協議，則在於彰顯維護兩岸同胞的安全與健康福祉之意義。兩岸投保協議雖未能如期簽署，但是「共同意見」有關投資人定義、羈押 24小時內通知家屬與相關單位、建立「聯繫平台與相關協處機制」等共識，則體現協議的「兩岸特色」。

展望未來，雖然雙方同意雙方同意，將未完成的兩岸投保協議列為兩會第八次會談的重點推動議題，並將「海關合作」列為優先的協商議題，但是大陸國台辦主任王毅10月20日在會見海基會董事長江丙坤一行時，強調「『九二共識』是開展兩會商談的前提和基礎，認同並維護這一共識，兩會才具備開展商談的必要條件。否則，不僅兩會商談將陷入停頓，兩岸關係也會受到嚴重影響。」，似乎反映出大陸對台灣2012年大選結果觀望，而未來大選結果與台灣政局發展對兩岸兩會商談的影響，則的確是值得各界注意的問題。

（本文刊載於2011年12月號中國評論月刊）

（本文謹供參考，不代表本會立場）

[1]蔡宏明，江陳七會兩岸產業合作再推進，旺報，2011-10-25