談年金保險改革的成效評估 - 國家政策研究基金會

一、前言

由於國民平均壽命的持續增加以及勞動人口的相對減少等因素交互影響的結果，不僅年金保險改革已成為世界已開發和開發中國家裡面臨最大挑戰的政策議題(a central policy issue)，同時更升高為政治議題(the political agenda)。蓋因此項議題頗具挑戰性與爭論性(challenging and controversial)，因此，政府在提出長期改革計畫方案的同時，往往必須面臨許多短期的壓力(short-term pressures)，包括過多的年金受領者和較少的繳費者所造成的財務預算不足與人口老化等問題，均需急待解決。再者，年金保險改革亦易挑起觀念上的爭論(heated ideological debates)，甚至引發街頭上的抗爭(street protests)，迫使政府取消原提出的必要改革方案。同時許多國家常基於選舉上的政治考量，試圖延緩改革的步調，不願及早面對問題的改革需要(the need for reform)，而優先考量解決面臨的短期財務壓力，導致財務負擔問題益形嚴重，甚至已到達無法收拾的困境（見柯木興(2007)，試論年金保險財務負擔問題的解決方式，p.164）。

事實上，吾人從近二十年來的許多研究報告中顯示一個事實：即各國年金保險財務負擔問題必須做徹底的改革(drastic reform)，才能根本解決日益嚴重的財務負擔問題。因此，國際組織以及歐盟等機構一直以來均強烈施予壓力要求其會員國政府必須採行社會安全改革方案，並鼓勵國民增加儲蓄，以備供未來老年退休生活的需要。誠如最近聯合國社會發展委員會(UN Commission for Social Development)圓桌會議中提出所謂富裕國家中的一個拿不到的「消失年金(disappearing pension)」之議題，正是反映著目前各國年金保險財務負擔問題嚴重性而勢將影響勞工未來退休權益保障的一種寫照。惟不論如何，吾人以客觀方式評估年金保險改革的影響亦屬重要的課題（見G. Reday-Mulvey(2007), Over a Decade of Pension Reforms — Where are we now?, The Four Pillars No.40, p.1）。

二、年金保險改革的多層次選擇

基本上言，年金保險的改革策略均須兼顧公私部門間的角色功能與責任分配，才能達成其預期的目標。在公部門領域裡，各國政府及專家學者們均一致認為：對於老年經濟生活的保障不能僅依靠第一層保障的社會安全制度為唯一的選項，同時亦需要第二層保障的員工退休金制度及第三層保障的自願保險儲蓄制度予以搭配做多層次保障的選擇，增加個人儲蓄，強調個人責任。德國學者Bert Rürup教授也認為「在一個高齡化社會裡，社會保險年金制度若僅單靠隨收隨付制來籌措保險財源時，則無法保證能繼續維持其原有的生活水準。…因此，單一保障層次的公共年金制度，勢必由多層次保障的公私部門混搭建構模式來維持其一定生活水準的保障，其中補充性的個人年金與職業退休金制度亦對公共年金制度扮演相當重要的強化機制角色。顯然，在多元化的新年金制度裡，政府的角色已不可能侷限於公部門，而在各種層次保障制度間仍然扮演著重要的角色。就如同著名的福利經濟學家N. Barr所言：「政府不可能對於提供年金制度的責任完全置身於外(It is not possible to get government out of the pension business)」。職是之故，政府的責任角色無形中已逐漸介入私部門的層次保障領域，並透過立法的方式來維持勞工應有權益的退休保障（見柯木興‧林建成著(2006)，漫談社會保險與個人帳戶制，p. 76及120）。

其次，在私部門領域裡，各國企業員工退休金制度已逐漸由確定給付制（DB制）改採確定提撥式（DC制）的個人帳戶制，而成為當前的主流概念，期以適足的財務償付能力來確保退休勞工的給付權益，並配合租稅優惠獎勵措施的誘因來推動，以收事半功倍之效。此外，一般保險業界亦一直關心開發第二層和第三層保障的退休養老年金，提供儲蓄型保險商品(saving products)，用以改善二次世界大戰後嬰兒潮現將屆齡退休者的理財規劃問題，以及老年世代的長期照護需求(the long-term care needs)。顯然，人壽保險在未來老年退休所得領域中將扮演著更積極的角色，已無庸置疑。

反觀過去多數歐盟和經濟合作發展組織(OECD)國家的年金制度均呈現非常分歧，但最近的改革已將不同的制度予以整合與簡化。不論在國家層次或歐盟及OECD彼此間的法令規章(regulations)上，均使得各項條件更具安全保障與一致性，而有助於更多的勞動流動，俾能確保其原有的給付權益。

衡諸人類平均餘命的增加以及年金保險適用範圍的完善，已被視為是二十世紀的重要成就。惟年金保險的財務規劃在制度實施初期時，對於勞工退休後的平均餘命年限僅設定在戰後的五至十年之間，但最近的年金制度卻須提供幾達二十年的退休替代所得(replacement income)，遂造成各國年金保險財務結構性的衝擊。而新的情勢迫使制度必須加以修正，以適應人口的變化以及財務的挑戰，方克有濟。然而，目前多數OECD國家的老年人口保障水準(level of protection)卻相當的高，所謂年金貧窮(pension poverty)的現象已成為過去式。亦因此等國家已具有高水準的老年退休所得替代率，致使年金保險給付支出逐年遞增，卻無法配合反映正常精算成本，適時提高保險費率，導致成為年金保險財務負擔極其嚴重的主因（見G. Reday-Mulvey(2007)，p. 1）。職是之故，吾人必須針對老年經濟保障體系中各層次保障面向作整體性的全面檢討改革與評估，鼓勵多層次保障的選擇，方能有效地維持老年退休後的適當生活水準。

三、第一層保障的年金保險改革評估

從各國社會保險年金制度的實施模式上加以探討，特別是在俾斯麥模式(The Bismarckian Model)國家（例如德國、法國、義大利）的年金保險制度多屬高給付水準。此等國家的年金給付條件現已藉由改革變得更加嚴格，包括延長退休年齡與增加繳費年限等措施。例如德國和瑞典的退休年齡從65歲延長為67歲，女性的退休年齡從60歲延後為65歲，而英國則從65歲延長到68歲。而其繳費期間則增加到42年或45年，同時並強化給付水準與保費水準間的關聯性，期能逐次反映正常成本，維持保險財務收支的穩定性。此外，多數國家的年金給付額大都依物價指數來調整，並不依薪資來計算，雖然未來的年金額將較縮減，卻可減輕年金給付支出負擔。至於年金給付的計算方式亦加以修正，例如許多國家改採較長的工作（保險）期間來計算平均投保薪資，導致年金額相對減少。又年金所得替代率亦有逐漸降低的趨勢，例如德國由原最高的70%逐期降為64%左右。其主要目的在於減少年金給付支出，維持財務結構的健全性。其次，在歐盟十五個會員國中，老年年金給付支出佔國內生產毛額(GDP)的比例已從目前的11%，預估增加到2040年的13%。因此，若無進行年金保險改革時，則此項支出比例勢將會更高。

澳洲家庭社區服務部國際政策分析室主任Susan Devereux女士(2001)在其所撰寫「因應退休人口增加的年金制度改革(Pension System Reform in Response to the Growth in Retired Population)」乙文中指出：目前世界許多國家均已對未來退休人口增加這一挑戰進行各種年金保險制度改革，以資因應。綜合歸納，各國所提出的應對措施主要有下列四種解決方式，即包括(1)延長平均退休年齡（含減低提早退休的優退誘因，或者實施減額給付措施）；(2)降低給付水準（含減低給付標準、減少給付項目及限制給付條件等措施）；(3)提高保險費（率）及投保薪資費基；以及(4)調整公私部門年金制度間的角色與責任的移轉，將社會保險年金制度的部分責任移轉於民營員工退休金制度體系內，強調混搭式概念(Mix & Match)等措施。惟儘管許多國家都已提出各種改革策略的解決方式及其實施成效，但其退休人口增加的現象仍然呈現有增無減的趨勢，而更加重年金保險財務負擔問題的嚴重性。顯然，年金保險改革是一件極其不簡單(simple)、不容易(easy)，或不能立即見效(instant)的重要問題議題。因此，吾人尤須加以重視，並積極另圖解決之道，方克有濟（見Dalmer D. Hoskins, D. Dobbernack and C. Kuptsch editors(2001), Social Security at the Dawn of the 21^stCentury, p.175）。

歸納言之，在第一層的公共年金制度裡，因各國年金保險改革的策略不同，其實施成效及結果評估亦互異。茲以德國和瑞典兩國為例，德國的年金保險制度實施迄今將近120年，由原採完全提撥準備式的確定給付制，因財務負擔嚴重問題而改採隨收隨付式的確定給付制，但仍保留傳統式的確定給付制(traditional defined benefit system)。至於瑞典的公共年金制度，則由原傳統的隨收隨付式的確定給付制(traditional, defined benefit, pay-as-you-go program)改採自我穩定制約的年金制度(a self-stabilizing, rule-bound pension system)，於1994年率先立法，實施概念式（名目式）的確定提撥制(Notional Defined Benefit(NDC) system)，是一種無財務準備式的個人帳戶制。顯然，第一層年金保險改革的主要目的均在於謀求解決日益嚴重的年金保險財務負擔問題，但卻仍陷入財務無解的困境，而須另謀多層次保障的改革選擇，以期突破其困境（見Axel Börsch-Supan(2007), Rational Pension Reform, The Geneva papers, p.443）。

四、第二層保障的年金制度改革評估

從全球人口老齡化(global aging)以及公共年金改革的成效評估結果顯示，第二層保障的年金制度，在未來數十年期間將扮演著更積極的協調角色，須透過立法與協商的方式進行年金制度的改革，以法定制度型態(mandatory)替代任意性制度(voluntary)來擴大更多的企業員工能獲得實質的退休保障，避免陷入退休貧窮的財務困境。事實上，目前在OECD國家中已有許多員工退休金制度，開始發展成為法定性制度的強制型態(compulsory)。例如荷蘭、北歐國家的芬蘭、冰島、瑞士、波蘭及澳洲等國，其中澳洲的法定提存型退休金制度(system of mandatory funded employer pensions)，多數學者專家都認為是世界改革先驅(world reform leader)，可做為其他國家借鏡的典範（見James C. Capretta(2007), Global Aging and the Sustainability of Public Pension Systems, p. iii, 1-3）。至於這些國家中約有百分之九十的企業員工均已納入強制適用範圍。惟在若干已開發的富裕國家裡仍採任意性退休金制度型態，導致有些退休員工甚且陷入財務困境之中。例如美國、加拿大、德國、英國、義大利、瑞典、西班牙，以及日本等國，其中美國約只有一半左右的企業員工加入各種職業年金制度(an occupational pension scheme)。尤其過去二十年間參加退休金計劃的比例並無增加，甚至提供職業年金計劃的雇主益趨減少，導致退休員工的貧窮比例超過總數的20%，亦高於許多OECD國家。

根據Geneva Association的研究報告中沈重地指出，吾人欲鼓勵企業雇主提供員工退休金計劃，立法部門及集體協商將扮演著重要的角色。例如在瑞士已有較正面的發展。雖然瑞士的自營作業者尚未強制納入第二層年金保障，但所有薪資所得階層均需強制參加，且其薪資下限亦較低，使得更多的兼職勞工（通常為女性）亦能參加職業年金計劃。同時，多數國家（如義大利）在進行年金制度改革過程中將使不同的年金計劃能加以整合與一致化，並包括公務員亦納入其中，導致有些優厚年金計劃的給付標準被削減。此外，亦有少數國家（如法國）的年金改革因政治因素而延宕。

其次，有些OECD的國家對於公務員及其他公營機構員工的退休金制度，在當初規劃時已設計有較優厚給付條件的特殊制度(specific schemes)，用以補償其過去因較低薪資影響應領退休金變少的所得損失（與一般民營機構員工薪資比較）。惟時至今日，這些退休金給付支出數額卻成為鉅額的財務負擔，而終將須由私部門員工及一般社會大眾來承擔所謂「特權人員(privileges)」的財務負擔，遂造成社會輿論不平的反彈現象。顯然，朝野政黨均十分瞭解此項問題的議題不容再被忽視。這種情形類似我國早期規劃的軍公教人員退休金制度。當時的政府鑑於過去的軍公教人員薪資待遇較一般公民營事業機構員工薪資為低，無法保障退休人員的最低生活，乃制定辦法規定領取一次退休金者有18%的優惠存款利率以及月退休金者超過80%至90%以上所得替代率的優厚給付制度。

整體而言，從第二層年金制度改革的成效評估上顯示著，在員工退休金制度的型態上已有重大的變革。許多國家的退休金計劃已由確定給付制改採確定提撥制，使得勞工的退休金數額不再完全依賴雇主不切實際的承諾。長期以觀，未來企業員工退休金的責任將逐漸從企業轉移到個人身上，同時亦會增加勞動流動的機會。因此，可攜式年金的個人帳戶制逐漸形成為當前的主流型態，自不贅言（見G. Reday-Mulvey(2007)，p.1-2）。

五、第三層保障的年金改革與第四層年金的發展

歸納而言，吾人從各國年金保險改革的目的上加以探討得知，雖然第一層及第二層年金仍屬受僱勞工老年退休後的主要退休所得來源，但現有老年所得保障水準普遍不足，因而才有「增加個人儲蓄，強調個人責任」的建議，以免退休後陷入所謂年金貧窮的財務困境。因此，預期在未來年代裡，第三層年金保障的商業保險儲蓄制度，甚至於第四層年金或稱為第四支柱年金(the fourth pillar)的發展，將扮演著更積極的角色，自不待言。

（一）第三層保障的年金改革

事實上，在第二層年金計劃並不普遍實施的國家，最近的許多改革方案已透過財稅的減免措施來鼓勵個人購買私人年金或個人年金。此外，有些國家的人壽保險商品亦扮演著第三層年金的角色。若以第二層年金基金(pension funds)與人壽保險基金(life insurance funds)在其累積金額上作比較時，將發現相當有趣的現象。即以2005年為例，瑞典的第二層年金基金數額約佔GDP的20%，而人壽保險商品金額則佔50%之多；在芬蘭的情形剛好相反，第二層年金佔GDP的66%，而人壽保險則僅佔GDP的16%；在美國的第二層年金基金金額高達GDP的93%，而人壽保險商品僅佔GDP的22%；在法國的人壽保險基金金額佔GDP的44%，但第二層年金因採隨收隨付制而導致其基金金額僅佔6%而已。其次，為配合適應未來老年退休人口的需要，人壽保險業所推出的各種保險商品(insurance products)益加重要，而且仍具有相當大的潛在市場。尤其是儲蓄型保險商品將成為主要的市場指標，同時也包括老人長期照護商品(the long-term dependency of the very old)在內（見G. Reday-Mulvey(2007)，p. 2-3）。基於上列的改革情形顯示，第三層年金在未來年代中尚有相當大的開發市場空間，值得加以重視。

（二）第四層年金的發展

由於全球退休危機的衝擊，世界銀行曾於1994年所提出的三層式老年經濟保障模式已無法因應未來長壽社會與景氣變動的需求。因此，發展出所謂第四層年金方案就彰顯其必要性（見柯木興‧林建成撰：淺談世界銀行多層次「老年經濟保障模式」，收錄於柯木興‧林建成著(2006)，漫談社會保險與個人帳戶制，p. 8）。從就業面來觀察，OECD國家的情形已開始有所改善，如英國已實施彈性退休制度，以解決中高年齡人口再就業的問題。顯然，大多數的改革措施使得退休條件(Pension Conditions)更具彈性，且有助於更長的工作生涯以及延後或漸次退休；另以限制提早退休及鼓勵延後退休措施來改變現行的退休型態。此外，目前亦有可能採用結合兼領工作所得與享有部分年金（甚至全額年金）的雙重利得誘因方式來達成其預期的目標。

其實，在2007年時，多數歐盟國家對於提早退休的情勢已有所轉變，而60歲以後繼續工作的比例也在增加。其中芬蘭、瑞典及丹麥等國已採行就業方案及措施來協助勞工延長工作期間，而英國和荷蘭則從工作態度和行為上改變著手。同時許多企業也開始採用年齡管理策略(age management strategies)。就整體而言，歐盟許多國家（如瑞典、西班牙、德國、丹麥、法國、比利時及英國等）在2000年到2005年間的平均工作退場年齡(exit age)至少提高一歲以上，即從60歲提高到61歲或62歲（見G. Reday-Mulvey(2007)，p. 2-3）。

依照瑞士Geneva Association企劃室主任，現任The Four Pillars Newsletter編輯Geneviève Reday-Mulvey女士(1993)在其所撰寫「第四層年金(The Fourth Pillar)」乙文中的看法認為：第四層年金方案在財務上有助於因應未來年金制度的發展，而可透過下列措施來達成其目標。即1.提供退休基金準備(retirement funding)的額外財源，2.對短期工作年資者以部分年金(partial pension)替代全額年金(full pension)，3.提供已退休者的一種補充所得(supplementary income)。顯然，第四層年金的用意係針對一些年滿60歲以上而仍能繼續從事部分工作者配合部分年金方式的一種規劃設計。職是之故，第四層年金的規劃設計，在概念上就如同法國保險公司聯盟主席Denis Kessler所說的：「吾人要完全達成新的退休金制度設計，則必須透過提存準備方式來健全退休財源，才能保障每個人退休時都能獲得需求的滿足」，亦即基於公平的保障概念，來解決第一層或第二層年金保障中無法獲得給付的彈性替代措施，而並非實際具有第四層保障功能的年金給付設計(見詹火生‧柯木興‧林建成撰：淺談英國年金改革計畫，收錄於柯木興‧林建成著(2006)，漫談社會保險與個人帳戶制，p. 147-148)。

六、結語

綜合以上各層次年金保險改革的成效評估後顯示一個事實：即年金保險改革的成效必須建構在公私合作的夥伴關係(partnership between public and private)上，而共同攜手合作，同心協力才能有效達成其改革的預期目標。多數OECD國家大都瞭解私部門的第二層員工退休金制度無法取代第一層公共年金(state pension)制度的功能角色。以智利為例，1981年的年金保險改革案，由社會保險性質的確定給付制改採民營性質的確定提撥制，在制度屬性上已屬結構性的改變，而此項改革可視為傳統式社會保險制度的瓦解。智利這項不算成功的改革經驗，也給世界銀行上了一課。事實證明國家所需要的是一個符合民意，而且可永續經營的第一層公共年金，可藉發揮所得再分配的特殊角色功能，以保障老年退休的基本經濟安全。同時亦另提供較具效率與安全保障規範的職業年金，以利更多員工納入適用保障範圍。

其次，由於平均壽命的普遍延長加速了高齡人口的增加，以及公共年金財務負擔問題益形惡化，迫使老年給付水準減低等諸因素的影響，亦增加了人壽保險提早推出多樣退休理財規劃的保險商品市場開發空間。同時為因應健康老年人口的增加，亦提出所謂在職老年(active ageing)的多元職業生涯規劃方案而發展出第四層年金的需求，並成為退休所得的另一補充來源。

最後，吾人從G. Reday-Mulvey女士對於OECD國家中的四個層次年金佔老年個人退休總所得的比例分配演變情形所提出的觀點，似可看出其未來改革的策略方向，並做為本文的結語。Reday-Mulvey女士係以2000年與2020年兩個年度來說明各層次年金的老年退休所得佔率分配情形及其未來的變動趨勢。茲以2000年為例，第一層及第二層年金合計佔率平均為其總所得的85%，其中第一層年金佔55%，居其主要的退休所得來源，第二層年金佔30%，第三層年金為10%，第四層年金為5%。預估到2020年時，第一、二兩層年金佔率降為75%，其中第一層年金為40%，減少15%，而第二層年金佔35%，增加5%。由此顯示公部門公共年金的部分責任已逐漸轉移於私部門退休金體系內，以減輕公部門的財務責任。至於第三層年金為10%，維持不變，而第四層年金則由原5%增加為15%。其中第三層及第四層年金合計佔率卻由原15%增加為25%，顯示兩個層次年金方案仍有相當大的發展空間，亦證明鼓勵增加儲蓄，強調個人責任在未來老年所得保障政策中的重要性，宜加重視。

反觀我國的情形，適逢勞工保險財務負擔漸趨嚴重，勞保年金制正在建構之際，而勞工退休金改制後的實施成效尚待評估中；復加國民平均壽命的增加，平均餘命的延長以及少子化的結果，導致老年人口的快速成長。因此，如何因應解決未來老年經濟保障問題，避免造成老年貧窮的困境，將成為政府當前急待處理的重要議題。「他山之石，或許可以攻錯」，OECD國家年金保險改革的若干經驗以及所提出的相關方案措施和作法，仍可供我國建構整體年金保險制度模式與改革策略的參考借鏡。

參考文獻：

1.Geneviève Reday-Mulvey(2007), Over a Decade of Pension Reforms — Where are we now? The Four Pillars, No. 40, March 2007.

2.Axel Börsch-Supan(2007), Rational Pension Reform, The Geneva Paper, 2007,32. The International Association for the Study of Insurance Economics.

3.James C. Capretta(2007), Global Aging and the Sustainability of Public Pension Systems — An Assessment of Reform Efforts in Twelve Developed Countries, Center for Strategic & International Studies.

4.Dalmer D. Hoskins, D. Dobbernack and C. Kuptsch editors(2001), Social Security at the Dawn of the 21^stCentury, Transaction Publishers.

5.G. Reday-Mulvey(1993), The Fourth Pillar, The Geneva Paper on Risk and Insurance, Vol. 18, No. 68.

6.柯木興‧林建成著(2006)，漫談社會保險與個人帳戶制，台北：三民書局。

7.柯木興(2007)，試論年金保險財務負擔問題的解決方式，保險經營與制度，第6卷第2期，保險事業發展中心。

〈本文謹代表作者個人意見〉