桂宏誠
摘要
瑞典是北歐實施社會福利制度的國家之ㄧ，其在1960至1970年代間的成功經驗，既以國家的力量促成了社會平等，又能夠創造高度的經濟發展，因而在國際間享有「瑞典模式」的美譽。近幾年來，瑞典和其它北歐國家一樣，無論在國際競爭力和政府清廉度的評比上，均擁有名列前茅的亮麗表現，也引起了世界各國對這些國家的注意。我國對於瑞典的行政體系及公務人員制度均較為陌生，目前亦尚未有專文介紹該國行政體系及公務人員制度的中文文獻，本文介紹了瑞典行政體制的三個層次、獨特的「執行公署」制度、人事管理體制的精神及社會對話的機制等，為日後進一步研究該國相關行政與公務人員制度，提供了基礎的架構或若干指引。
關鍵詞：執行公署、政署、職涯制、職位制、社會對話、團體協約
壹、前言
瑞典在1960至1970年代左右，實施社會福利制度的成功經驗，被國際間稱為「瑞典模式」（Swedish Model）；而這套制度予人的最簡明印象，即是「高稅率、重平等，福利好，經濟發展」。儘管近幾年來瑞典受到金融風暴之衝擊，對產業造成了相當程度的影響與失業率提高，但瑞典以過去打下的基礎和其因應變遷的能力，使之在國際競爭力及政府清廉度的評比上，連年均能保持名列前茅的表現。「瑞典模式」是相對於英、美主張自由經濟促進繁榮之理論外，另一種受到國際重視的經驗模式，瑞典人頗為自豪從自身文化發展出來的成功經驗，故對於該國其它具有獨特性的制度，也喜好以「瑞典模式」來稱之。
筆者於民國99年8月30至9月1日間，曾陪同考試院長關中於結束參訪芬蘭之行程後來到瑞典，與該國政府機關和公務人員工會團體進行三個場次的拜會與座談活動。鑑於我國對於瑞典政府及其公務人員制度較為陌生，本文遂以在瑞典參訪時蒐集來的最新資料，並參考該國政府網站及相關出版品文獻為依據，介紹該國之行政體制及公務人員制度之大概。在本文之中，概略介紹了瑞典行政體制的三個層次、獨特的「執行公署」制度、人事管理體制和公務人員制度的基本精神與內容等，這些內容雖然未必深入，但應為日後進一步研究，提供了基礎的架構或若干指引。
貳、行政體系
瑞典的政府行政體制可分成「全國行政」（The national level）、「分區行政」（The regional level）和「地方行政」（The local level）三個層次，以及加入歐盟後愈顯重要的「歐盟層次」，[1]其中「全國層次」和「歐盟層次」主要為內閣政府的職權。前述除了「歐盟層次」的行政外，其他三個層次的行政體制類似我國中央與地方分權的體制，茲將其各自的主要權限及體制構成，簡介如下：
一、全國行政層次
瑞典是議會內閣制國家，因此其Government經常僅指行政部門，不同於美國總統制國家所稱的Government，還包括了立法和司法部門在內。同時，在瑞典英文版官方文獻的介紹中，Government Offices和Government的涵義並不相同。
（一）「內閣政府各機關」（Government Offices）和「內閣政府」（Government）的區別
1.「內閣政府各機關」（Government Offices）：
國內已有學者將Government Offices譯為「中央政府辦公室」，[2] 但本文採取的譯名為「內閣政府各機關」。根據拜會「內閣政府行政事務總管理處」（Office for Administrative Affairs）時該機關提供的簡報資料及瑞典官方網站的介紹，[3] Government Offices係泛指「首相府」（Prime Minister's Office）、12個部及「內閣政府行政事務總管理處」（Office for Administrative Affairs）所組成一個整體概念的「政府當局」（public authority）。
須另加說明者，「內閣政府行政事務總管理處」並不屬於「內閣政府」，其首長也不是閣員，但在層次上可謂相當於部級機關的地位。簡要來說，「內閣政府行政事務總管理處」負責整個「內閣政府各機關」的行政事務管理與支援的工作，僱用的員工大約有670人，其首長同時也是首相府的「文官長」（Permanent Secretary）。[4] 而該處在行政支援上的作為和提出的方案，皆是為了使「內閣政府各機關」有效地達成管理國政和落實政策的任務，且最主要的行政支援工作，即構成了內閣政府日常運作的各項環節。同時，內閣政府總事務處也著重於行政發展性的工作，長期目標在於創造協調一致的行政支援及簡化行政的運作。[5]
2.「內閣政府」（Government）：
「內閣政府」係由首相和21位內閣大臣（閣員）及其主管的機關所構成，並不包括「內閣政府行政事務總管理處」。內閣大臣人數及各部的數目並不受到限制，可由內閣政府視職權如何劃分而定。內閣每週四召開會議集體決定政府政策，且在正式做成決策前，至少需有五位內閣大臣參與「內閣會議」（Cabinet meeting）的討論。[6]
構成「內閣政府」的每個部設置內閣大臣1至3人，其中一人兼任部長。每個部皆有政治任命的幕僚群，通常包括一位政務次長（State Secretary），一位新聞次長（Press Secretary），以及至少一位協助政策制訂的政治顧問（Political Advisers），整個內閣政府中隨閣員進退的政治任命者，大約有200人。[7]
（二）首相府的組織
瑞典為議會內閣制國家，首相為國家政務的實際領導者，故輔助其決定政策的機關組織型態，可在一定程度上看出首相的領導模式。瑞典首相府內僱用的員工超過一半以上為政治任命，府內又分成八個輔助首相府日常運作與協助首相決策的幕僚單位。
1.「首相府秘書處」（Prime Minister's secretariat）：[8]直接承首相之命，綜理首相府內的幕僚及事務性工作，並由國務大臣（State Secretaries）負責運作之管理。在該處之下，另設有「外交和歐盟事務科」（Foreign and EU Affairs Division）、「機要組」（Political Staff）、「新聞組」（The Press Department）、「聯絡組」（The Correspondence Department）。
2.「歐盟事務閣員辦公室」（Office of the Minister for EU Affairs）：[9]負責協助負責歐盟事務之閣員的日常工作所需，以及統理內閣政府機關內對歐盟的政策與議題。同時，該辦公室還負責協調內閣對波羅的海區域的策略。
3.「歐盟事務聯絡處」（EU Coordination Secretariat）：[10]由非政治性的官員負責本單位的業務，負責內閣政府機關內部有關歐盟事務的協調聯絡事項。例如，協調聯絡「里斯本進程計畫」（Lisbon process）的推動、[11] 涉及各項歐盟條約（EU treaties）的問題、歐盟長期的預算與特定資訊問題、歐盟法律事務，以及促使瑞典公民進入歐盟所屬的機構等業務。
4.「黨政協調秘書處」（Political Coordination Secretariat）：[12]
瑞典經常由幾個政黨組成聯合內閣，在首相府內設有「黨政協調秘書處」，依參與組成聯合內閣的政黨各置一名國務秘書（State Secretary），並在各該政黨負責黨政協調事務人員的協助下，依據各該黨閣員主管之事務劃分業務領域，以共同協助首相規劃與決定政策。2010年9月國會大選後，由「自由黨」（The Liberal Party, Lib）、「基督教民主黨」（The Christian Democrats, ChrDem）、「溫和黨」（The Moderate Party, Mod）及「中央黨」（The Centre Party, Cen）共組新的聯合內閣。因此，該處本質上等於由四個小型的秘書單位所構成，在內閣政府中分別協助各該入閣的政黨負責黨政協調的工作。
5.「常務秘書長辦公室」（Office of the Permanent Secretary）：[13] 首相府置一名常務秘書長（Permanent Secretary），在首相的政務秘書長之下，主要負責首相府的行政與預算等事項。同時，常務秘書長還身兼「內閣政府行政事務總管理」處長（Head of the Office for Administrative Affairs）。在「常務秘書長辦公室」裡尚設有ㄧ名主任（Director-General），負責整個「內閣政府各機關」內人力資源協調管理的工作。
6.「法務總監辦公室」（Office of the Director-General for Legal Affairs）：[14] 設置有法律專家若干人，輔助法務總監協調整個內閣政府機關內部，在法律議題及法律用語上的一致與統一，以確保首相府發出的文件符合法律規定、前後一貫和用語統一。法務總監同時是首相府的保安主管，連同「內閣會議紀錄室」（Cabinet Minutes Office）均設於該辦公室內。
7.「審計室」（Internal Audit）：[15]設置有審計官若干人，負責整個「內閣政府各機關」內部的審計工作。
8.「危機管理協調處」（Crisis Management Coordination Secretariat）：[16]負責蒐集和分析國、內外與政策有關的情報和情勢，提供各部關於危機管理和危機情資的發展，安排並執行有關的訓練，以及針對可能對國家造成威脅或危險的情勢做出分析。
二、分區行政層次[17]
瑞典行政分區上的「郡」（county）體制，在其民主體制中具有獨特的地位。瑞典將全國分成21個稱為「郡」的行政分區（regions），其行政體系可分兩大系統，ㄧ為中央政府派駐機關執行的「中央行政」，另一為具有若干自治程度的行政，而本文將之稱為「郡行政」。
行政分區上的每個郡設有一「郡行政局」（County Administrative Board），一方面係代表國會和內閣，在各郡推動國家政策和監督法律的執行；另方面，「郡行政局」也居於人民和「自治市」（municipalities）及中央政府間連結的重要角色。[18] 「郡行政局」為隸屬於財政部之下的「執行公署」（government agency, public agency），[19] 其首長稱為「郡長」（County Governor），並由內閣任命。
「郡議會」（county council）由郡選民每四年選出議員所組成，主要職權事項為健康與醫療照護（約佔財政支出的80%），其他還包括牙齒保健、健康保健專業的培訓計劃，郡當地音樂、劇場和博物館等文化事業，以及扶助郡企業部門等。此外，公共運輸服務項目則多與各「自治市」合作。然而，郡議會運用經費須經中央政府同意，徵稅及徵收費用等，必須受到《瑞典地方政府法》（Swedish Local Government Act）的規範。
「郡議會」任命一個「郡執行委員會」（county executive committee）來主持或協調郡議會的運作，同時還設有若干委員會負責將各種不同事務提案至郡議會，以及必須執行郡議會所做的決策。21個郡中除3個郡採取不同的制度外，其他的郡議會情形大致相同。[20]
三、地方行政層次[21]
瑞典在每個郡以下，又再分成全國共有290個的「自治市」，此為稱為地方層次的行政。每個市每四年均選出一個「市政會議」（municipal council），決定市政方面的事務。同時，「市政會議」任命組成一個「市政執行委員會」（municipal executive board），由其領導和協調市政的工作。
基本上，地方層次的「自治市」具有地方自治團體的地位，而其地方自治事項已多屬服務行政，亦即社會福利國家主要的施政項目。例如，義務教育和高中學校、老人照護、道路、水資源和汙水處理及能源等，其他如新建游泳池設施或開辦幼兒日間托育中心，亦是市政會議的決策項目。此外，「市政會議」也主管核發營建執照或賣酒執照等管制行政項目。[22]
參、執行公署制度（Agency）
「執行公署」（Agency）在各國政府行政體制的比較中，也可稱為另一項具有特色的「瑞典模式」。瑞典的「執行公署」雖然形式上隸屬於內閣某個部之下，但該公權力機關卻擁有相當程度的自主性與獨立性。基本上，內閣政府的各部僅職掌政策方針和立法的工作，「執行公署」負責政策執行、具體案件或事務等公共服務的決定與提供，各部無權干涉。並且，除「執行公署」的「署長」（一般稱為Director General）由內閣以契約聘用外，「執行公署」可擁有各自的人力資源管理政策與制度安排。
事實上，國內學術界迻譯成英國「政署」制度的Agency，其實正是效法自瑞典及芬蘭等國家的「執行公署」，尤其瑞典更應是所謂英國「政署」制度的原型。以下就瑞典政府人員提供的簡介與學術期刊論文等資料，再配合我國學者對此制度已有之介紹，進一步說明「執行公署」的重要制度特色所在。
一、英國「政署」的原型
我國在推動「行政法人」制度時，另有一些以彭錦鵬教授為先導的學者們，提出相對應的政策選擇方案，主張可效法英國首相柴契爾夫人（Margaret Hilda Thatcher）推動「續階計畫」（Next Steps），而於1988年開始建立中文譯為「政署」的Agency制度。[23] 因此，在目前蒐集到的相關中文文獻中，除了少數論著偶爾將Agency稱為「執行機關」，[24] 或將瑞典的government agencies統稱為「政府機構」，但因認為瑞典Agency與英國的「政署」不同，而不另作中文譯名外，[25] 大率皆將行政體系中的Agency譯為「政署」，[26] 這應是遵循彭教授最早於民國89年發表一篇介紹英國「政署」制度的大作。[27]
考試院在民國88年6月和94年6月兩次組團考察瑞典時，曾分別注意到了「瑞典政府組織的一大特徵為規模極小的中央部會及數量與規模龐大的『執行機關』（Agencies）。……」，[28] 以及「中央政府各部為執行業務設立執行機關，……執行機關具獨立地位，依據法規執行業務，中央各部不得干涉執行機關業務之處理」，[29] 而這裡提到的「執行機關」，正是當前被學術界普遍傳譯為「政署」者。
事實上，在彭錦鵬教授最早於國內介紹英國「政署」制度的大作中，即曾指出「英國的政署模式取法自瑞典於1980年代所採用的獨立性較高之政府單位」；[30] 亦即，目前學術界所大力介紹的英國「政署」制度，其原型正是取法自瑞典的「執行機關」制度。因此，早在考試院民國88年的考察報告中，其實已介紹過所謂的「政署」制度，且儘管因該「政署」制度並非考察重點而未做深入的介紹，但已指出了如前文所引之獨特性與部分的重要特徵。更重要的是，考試院考察報告將Agency迻譯為「執行機關」，雖然並不足以表達該制度所具有的獨特性，但卻能平實地說明該制度的最基本特徵，係瑞典將「執行機關」與「政策決定機關」在權限上予以明確區分。
本文認為以「政署」迻譯Agency制度，雖係以獨特的詞彙表達此一獨特的制度，但該詞彙卻讓人難以從字義上，略為推知其涵義之一二，甚至還易對其屬「機關」的本質產生誤解。[31] 因此，本文避免使用「政署」而改採「執行公署」的譯詞，除為了強調瑞典的「執行公署」是英國「政署」效法的原型外，至少還能夠突顯Agency的首要特徵，在於其係專責為「執行」政策或法規所設立的機關。
二、「小部」與「大執行公署」
瑞典內閣政府各部和大多數國家相比，規模算是非常的小。總理府、12個部和「內閣行政事務總管理處」共同構成的「內閣政府機關」（Government Offices），其包括政治任命官員和一般職員在內，根據「內閣行政事務總管理處」提供給參訪團的簡報資料所示，人力總數大約為4,900人。[32] 相對來說，中央政府另外設置有大約250個「執行公署」，則僱用了佔中央政府絕大多數比例的人力。不過，每個「執行公署」僱用的人力數量不一，少的可以僅數人，多的則達到26,000人。[33]
在瑞典參訪時得到受訪機關提供數項簡報資料，其中對於瑞典共設置「執行公署」的數據並不一致。例如，「政府雇主聯合總署」（Swedish Agency for Government Employers, 以下簡稱SAGE）統計官Åke Fagrell以截至2010年3月1日的數據說明，該國「執行公署」的數量為245個，平均每個「執行公署」僱用960人。另外，財政部中央政府人力資源政策室主任Claes Lindgren提供的簡報資料介紹，直接隸屬於內閣各部之下的「執行公署」約有205個，另有5個係直接隸屬於國會之下。
三、署長的職銜和聘任
「執行公署」設置一名由內閣政府決定聘任的首長，根據瑞典財政部Claes Lindgren主任的簡介，其英文職銜使用最多的是Director General，另還有Chancellor、County Governor、Chairman、Director、Head of Office等。為了方便起見，本文原則上均將之泛稱為「署長」。
署長的聘任是由內閣政府決定，甄補的程序必須公開化，而決定人選的因素，主要是候選人的專業條件。署長任期一般為6年，最多得再延長3年。大致上來說，署長的薪資及工作獎金是由內閣政府和署長雙方商訂，而「執行公署」的組織結構、員額設置、個人薪資及其他人力資源管理事項，均屬於「執行公署」內部的管理事項。
四、行政體系內的權力分立
儘管許多國家也朝向給予各級行政機關更多的自主權，但除了芬蘭可能是主要的例外之外，沒有一個國家像瑞典的「執行公署」般，在行政架構內可擁有幾近完全不受其他機關干預的權限範圍。瑞典每個中央政府「執行公署」形式上皆隸屬於某個部，但在《憲法》的規定下，[35] 亦即，在許多國家所謂「部長領航」（Ministerial steering）的情形，並不存在於瑞典；因為，內閣政府對於「執行公署」行使公權力適用法律和決定具體的案件時，並無指揮與命令之權 [36]。簡言之，「執行公署」承擔許多在其他國家屬於各部的職能，突顯了該國在中央行政體制上，採行了另一種具有獨特性的「權力分立」（separation of powers）型態。[37][34] 個別的部不得直接干預「執行公署」日常的運作。
因此，瑞典中央行政體制最重要的特色，其實並不在於「小部與大執行公署」，也不在於行政的公開、透明和課責，而是內閣政府各部和「執行公署」間的「分權」（separation of powers）。這種可稱為「二元體系」（dualism）的分權模式，不僅象徵了政治性的內閣各部和非政治性的「執行公署」間明顯的區隔，且還係基於《憲法》的明定和從實際運作的經驗中所建立。[38]
進一步言，內閣政府若干涉「執行公署」的權限範圍，將被視為嚴重的違法行為，且國會的「常設憲法委員會」（Standing Committee of the Constitution, Riksdag Committee on the Constitution）每年都會調查內閣閣員疑似非法干預「執行公署」職權事務的案件。[39] 同樣地，國會議員和其他公權力機關若想影響「執行公署」對於具體個案的處理與決定，一樣也受到禁止。[40]甚至於，如果內閣政府認為「執行公署」適用某項法律有所錯誤，他們僅得以提案修改法律。[41]
五、監督「執行公署」的方式
內閣政府和國會不得干預「執行公署」對於具體個案的處理外，但能夠藉由各自的預算權和審計權進行有限程度的監督。[42] 此外，「執行公署」必須在國會和內閣政府所規制的法律架構內運作，國會可制定的許多法律來規範「行政公署」行使權力的方式。另一方面，內閣則可在「執行公署」成立之初，即對之頒布與其設立目的有關的「施行細則」（ordinance），[43] 以非常概括的方式限定「執行公署」的制度性結構和原則性的目標，[44] 以及關於如何執行工作的一般性行政作業規定。[45] 然而，「執行公署」確切的組織編制、員額、薪資（依「團體協約」結果再個別商定）等人力資源管理等事項，屬於各該「執行公署」內部行政管理行政事項，而應由首長和其主管決定。
內閣政府僅能就原則性的事項影響或監督「執行公署」，而主要的制度性方法，除了頒佈「施行細則」外，即是運用頒佈年度的「撥款指示」（appropriation directions）[46]。內閣政府在「撥款指示」中設定「執行公署」應達成的工作目標，以及配置執行業務與達成工作目標所需的預算。每一個「執行公署」分配到的經費，運用在如薪資成本和辦公廳舍等，這些經費並可比照私部門的薪資水準或生產力而調整，並非每年當然可獲得調增。[47]
儘管每一個中央政府的「執行公署」均隸屬於某個部的管轄權之下，但每個「執行公署」卻須向整個內閣政府負責，這是因為沿襲了天主教聯合領導的規範。[48] 因此，所有的「執行公署」都要編制未來三年的預算計畫，內閣政府即以此為基礎來評估其業務和資源。同時，內閣政府為了深入地進行檢驗，也可要求「執行公署」提供更多元的文件證明。此外，「執行公署」每年須向內閣政府提交報告，重要內容尤其包括歲出、歲入及成效，以及績效、財務狀況和詳細的人力資源情形等，內閣政府即可依此報告來評估「執行公署」的運作，並配合「執行公署」在報告中提出的預算資料，而成為下一次編列預算及頒佈年度「撥款指示」的基礎。[49] 並且，如果「執行公署」超支了內閣撥付的經費，依據瑞典國家預算法所建構較具特色的績效預算制度，他們便可能需要採取ㄧ定限度的借貸，而無法獲得額外的撥補。[50]
肆、公部門人力概況與管理體制
瑞典政府力求在公、私部門的薪資與僱用條件上減少差異，因而對公部門的受僱者甚少區別是否為「公務人員」（civil servants），也沒有以法律界定與規範公務人員的身份和權利義務等。甚至於，在瑞典公部門人力資源管理的理念裡，並不存在「高級文官」的概念。因此，瑞典雖然制定了《公部門就業法》（The Public Employment Act），但絕大多數的人事管理事項，要視政府和公務人員協商簽訂協約後決定，且相關適用於私部門僱用關係的法律，大體上也都適用於公部門。簡言之，《公部門就業法》主要係就公務人員身分之取得或喪失等事項予以規範，但具體的人事管理與權利義務事項，大多經由協商（bargaining）與簽定「團體協約」（collective agreement）決定。
一、公部門僱用的人力
（一）人數
瑞典公部門僱用的員工共約有130萬人，佔全國勞動市場1/3的人口。中央政府行政部門約有24萬人（另根據政府網站資料為21萬人[51]），首相府、12個部及「內閣政府事務總管理處」所構成的「內閣政府機關」整體，共約有4,900人，其他則是250個「執行公署」所僱用的人數。而整個中央政府行政部門的人力，約為全國勞動人力的5% ；另外，中央政府僱用的員工中，女性職員比例達到50%。[52]
上述為官方網站或出版品所載之數據，另依據SAGE提供的統計資料，中央政府員工總數約為235,000人，佔全國勞動力總數的6%；同時，從過去18年來的人數變化情形來看，10年前中央政府的人力已有較大幅度的縮減，此後幾年的變化幅度較小。
（二）性別結構
女性員工有124,400人，男性為115,100人，女性的比例為51.1%，略大於男性的48.9％。不過，若就女性擔任主管的比例而言，儘管近10年來女性主管的比例逐年上升，但目前還不到40%，而與男性仍有一段差距。
（三）年齡結構
瑞典中央政府部門人力的年齡結構，60歲以上者佔16.4％，50-59歲的比例為24.4％，40-49歲的比例為25％，30-39歲的比例為24.3％，29歲以下者佔10％。由於60歲以上者的比例偏高，瑞典中央政府目前也面臨了退休金發給的財政壓力。
二、獨特的人事政策主管機關－政府雇主聯合總署
瑞典公部門的人事政策主管機關稱為「政府雇主聯合總署」（Arbetsgivarverket , Swedish Agency for Government Employers, SAGE），其雖然形式上隸屬於財政部之下，但係為具有獨立性地位的「執行公署」，組成也非常具有獨特性（以下簡稱SAGE）。民國88年6月考試院曾組團考察北歐考銓制度，瑞典官員曾向考察團簡介過SAGE，惟該次考察報告對此具有特殊性的機關，並未留意而加以介紹。[53] 另外，銓敘部委託彭錦鵬教授翻譯「歐洲公共行政學院」（European Institute of Public Administration）出版之《高級文官制度：經濟合作發展組織國家十四國高階主管人事發展之比較》一書中，將SAGE翻譯為「政府雇主之政署」，[54] 似乎也未重視該機關設置與構成所具有的特殊性。
本文基於SAGE具有「執行公署」之地位，以及該機關係由團體會員所組成的特殊性，遂將其譯名改為「政府雇主聯合總署」。基本上，瑞典政府和公部門受雇者間的關係，趨近於如同私部門的勞、資關係一般，所以在人事管理體制與運作制度上，也採取了和私部門處理勞、資關係所建構的模式。以私部門的情形言，瑞典絕大多數受僱的私部門藍領職工（90%）均參加了「瑞典工會聯合會」（Swedish Trade Union Confederation, 瑞典文縮寫為LO，也稱之為藍領僱員工會），絕大多數的私人企業主則加入「瑞典雇主聯合會」（Confederation of Swedish Enterprise, SAF），這兩大組織分別代表勞工和雇主經由商議的程序，決定工作條件及彼此的權利和義務關係。然而，須要特別強調者是，勞、資雙方進行「商議」的程序，並經由「協商」以簽訂「團體協約」的過程中，勞、資雙方均將對方視為合作夥伴而非對手。[55] 此一情形是瑞典社會生活的一個特點，我們也在拜會瑞典「公務人員聯盟」（Union of Civil Servants, ST）時，得到該工會團體幹部的證實。
同樣地，瑞典公部門員工的薪資和僱用條件等人事管理事項，也是透過上述程序來決定，而各個機關也如同私人企業雇主一般，以集結各個雇主組織成一團體，來和公部門員工組成的工會團體進行「商議」的程序。因此，SAGE即是代表政府雇主的立場，來和公部門員工組成之相關工會進行「商議」程序的主管機關。進一步言之，SAGE是個以內閣政府所屬250個「執行公署」為會員，以及所組成委員會型態的機關，設立於1994年7月1日，目前在中央政府部門的會員機關及若干基金會的會員，合計共有270個。[56]
SAGE的辦公室，亦即其位於斯德哥爾摩的「秘書處」（secretariat）所在，目前共有職員65人，主要的專長在於協商、制定雇主政策和「團體協約」中的勞動市場法律和規則。以下就SAGE的組成及職掌，簡述如下：[57]
（一）決策機構（Governing bodies）
的最高決策單位是「雇主會議」（Employers´ Council），每年召開會議一次，並由250位會員機關首長或地方首長所組成（Directors General, Rectors and County Governors）。「雇主會議」決定「僱用政策」和規定會員費用，同時任命15位會員組成「理事會」（Board）。理事會在與工會進行薪資協商時，擁有最高的決策權。SAGE負責行政的署長是由理事會所任命，不像其他機關的首長由政府任命。
（二）會員組織（Member Organisation）
會員依據公部門員工的職業類別或任職機關的不同，另分成9個各有其專責的部門，對理事會和執行長（Director General）扮演諮詢顧問團的角色。
（三）經費來源（Funding）
經費來源是會員繳的會費，依照各會員機關薪資名單上所列的支出，按比例繳交，並不是由內閣直接撥給經費預算。
（四）職責（Duties）
1.與工會進行商議程序（Negotiations with trade unions）
SAGE的主要職責之ㄧ，在於和中央政府受僱者組成的工會，就薪資和工作條件進行協商。然而，協商僅係就薪資結構和加薪之大原則事項上，在「集中的」（central）層次上訂定原則性的基本協議結果，而不是協商出具體的薪資數額。至於個人的薪資應有多少？則是在「各別的」（local）層次上，由各機關自行與員工協議決定。另外，SAGE 也從事中央政府部門的薪資統計工作，以作為每年或長期之薪資水準調整的基礎。
2.雇主合作與會員服務（Employer cooperation and member support）
SAGE的重要職責，另包括促進雇主間的合作和會員的支援服務，以及其他有關僱用事務的諮詢等。例如，協助其他雇主機關解釋相關僱用法規，或是在雇主會員遇到僱用爭訟案件時，提供法律上的諮詢與建議。
3.維護雇主的利益（Safeguarding interests）
SAGE還負有增進雇主政策之發展，以及維護政府雇主利益的職責。此外，SAGE對於政府作為雇主的角色和其雇主政策面對公眾議論時，也有增進雇主處理這方面事務知識的職責。
瑞典內閣政府的財政部並無權直接指揮SAGE，而SAGE規劃公部門的人事政策時，最重要的立場在於維護政府雇主的利益。並且，SAGE所規劃與決定的政策，政府各機關與其說是遵循貫徹，不如說是因共同決策而同步施行。事實上，瑞典在與和「經濟合作與發展組織」（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）各國的比較中，其公部門人力資源管理的權限範圍，屬於相當高程度的授權與具有彈性的模式。換言之，瑞典每個機關均有其各自的人力資源管理單位，可以規劃各自機關需要的人力資源管理政策，自行決定的薪資數額及僱用條件，以及在預算範圍內甄補各自需要的人力。
三、「職位制」的人事管理制度
瑞典中央政府的就業條件和勞動市場上的其他部門非常相近，且所有僱用的職員均係基於「長期僱用契約」（permanent contract basis）聘用。不過，瑞典近年來在勞動力事務上，公部門和私部門間朝向減少差異的方向發展；因此，公務人員逐漸被視為和其他受僱者一般，傳統官僚體系採用的終身僱用制，也將逐漸地淘汰。[58]
瑞典及北歐國家的人事管理制度大致相同，除了如法官、外交官員或警察等職務外，其他行政人員的人事管理制度都是採取所謂的「職位制」（position-based system, position system, open system），而和我國及英、美等許多國家採行的「職涯制」（career-based system, career system, closed system）並不相同。茲將「職位制」和「職涯制」的主要特徵可區別如下：
（一）「職位制」的主要特徵：[59]
1.甄補人員不限於初級的職位（entry level），而是所有職缺均開放甄補；
2.認可在私人部門的工作經驗（the recognition of professionalexperience in the private sector）；
3.特定的職位要求具備特定的知能；
4.無定制化的甄補制度（no formalized recruitment system）；
5.無升職或晉薪等的制度性權利（no right to a career ）；
6.非依據年資決定薪資和晉薪；
7.工作並非永業化（no job for life）。
（二）「職涯制」的主要特徵：[60]
1.人員甄補僅限於最低層級的職務（recruitment only at the lowest level）；
2.存在著各類型公務生涯發展的制度設計（existence of careers（and/or corps））；
3.每一特定職涯階段設有最低教育水準的要求（minimum educational requirements for specific careers）；
4.有限度地認可公職以外的工作經驗；
5.大多數的工作條件係由法律所規定；
6.法規明定薪資體系；
7.永業化的工作保障（a job for life）；
8.定有一套退休制度。
從上述的比較可知，「職位制」的首要特徵，係當某個機關職位出缺或有新增的職位而有待甄補時，完全開放給社會上的任何人皆可前來申請應徵，因而並沒有「職涯制」中的陞遷制度。其次，員工薪資的多寡也沒有法律的制度化與硬性規定，而是依個人的條件及經由商議後決定，且加薪與否要看工作表現，並非依據年資即可每年當然晉薪。因此，瑞典政府員工在職場上的發展，通常僅係靠在現有職位上的努力，然後可因能力的表現而提高薪資的等級。主管會和個別同仁藉由溝通與互動，來評估員工的績效表現、未來潛能、工作成效及訓練需求等。當然，當遇有空缺待甄補時，公部門員工也有轉換職位的機會，但將和來自其他公、私部門申請者立於平等的競爭地位，並不會給予任何的優待。[61]
由於北歐國家的公務人員制度係「職位制」，公務人員在職場生涯上的發展，主要靠工作上的表現與自我追求發展，然後再以所具備的競爭實力，透過申請新職位以取得更高的職位。因此，瑞典公務人員並無硬性規定要求接受訓練，因為參與訓練屬於自覺地求發展，以求競爭新的職位，政府沒有為公務人員職涯發展而設計的培訓。不過，包括政務官及「執行公署」的署長在內，為了解政府的運作及增進領導能力而接受的短期訓練，則是瑞典政府很重視的訓練項目。
四、薪資制度發展
瑞典國會在1985年公布了《人事政策法》（Personnel Policy Bill），規定政府體系的人事政策應簡單化、分權化及就業條件市場化。[62] 因此，關於瑞典公部門員工薪資的決定權，逐漸授權至個別的「執行公署」；同時，薪資的規劃須考量國家經濟情況、用人機關的需求及與市場條件間的平衡。[63]
瑞典政府對於公部門的薪資及就業條件，政策上力求與私部門相一致。如果僅就私部門白領員工每月平均薪資而言，其係高於公部門員工的平均薪資。然而，公部門員工中也有屬於藍領層次者，故若將私部門白領和藍領員工合併估計，公、私部門的薪資水準似乎差異不大（如圖1）。
1989年起，瑞典公部門引進了「個別薪資」（Individual Pay）制度，而不再適用為各職位預先設定之薪俸等級。簡言之，「個別薪資」是指員工的薪資取決於個別員工和雇主間簽訂的協定；同時，薪資的差異是依據工作的難易程度、所需負擔的職責、績效表現及對就業市場產生之影響等因素而有不同。[64]
目前，除了首長或主管（director general）和少數領導職的高級文官的薪資，內閣政府會預先設定標準外，其他公部門員工薪資的形成，均係透過「商議」制度所決定。大致上來說，薪資的決定過程係由工會代表和雇主間，經由「集中的」或「共同的」（central）和「各別的」（local）兩個層次之「團體協商」（collective bargaining）及和簽訂「團體協約」（collective agreement），並係在用人機關和「各該機關之工會」（local trade unions）代表進行「商議」後獲得具體的決定（詳細過程另見下文）。但近些年來的發展，每個機關和工會可決定是否採行「商議」方式，若決定不採行，便可直接由主管或首長和個別員工談定。目前，有愈來愈多的機關以個別對談的方式，來決定員工的薪資。[65]
依據SAGE統計官員提供的資料，目前瑞典公部門員工平均每月薪資如表1所示。經再向該統計官員詢問，若以首相和初任最基層之公務人員的薪資相較，兩者差距的倍數為多少？結果得到的答案為6倍。此一差距和我國的情形相較，大致上為第1職等公務人員和部長級的待遇之比，但若以首相和我國院長級首長同級而言，瑞典政府人員薪資的差距比例要比我國還小。至於薪資差距不大，是否不易吸引人才及增加工作意願呢？該名統計官員表示，薪資並不是提高工作士氣和吸引人才的主因。然而，此一答案或許與瑞典為社會福利國家有關，至於真正的原因還有賴進一步地研究。
表1 公部門員工平均每月薪資水準（單位：瑞典克朗）
|
類 別 |
平均月薪 |
|
所有受僱者 |
30,755 |
|
主管（Manager） |
45,910 |
|
署長（Director General） |
87,000 |
|
內閣大臣（Minister） |
105,000 |
|
首相（Prime Minister） |
135,000 |
|
最高薪者 |
140,000 |
|
最低薪者（清潔人員） |
13,000 |
資料來源：SAGE提供之簡報資料
此外，根據SAGE統計官提供的另一項資料顯示，雖然過去15年來，公部門女性和男性員工間的薪資水準已有逐漸縮小差距的情形，但彼此拉近的幅度卻不大（如表2）。也因此，瑞典「公務人員聯盟」的幹部曾經告訴我們，雖然瑞典女性就業率和男性不相上下，而且女性閣員的比率也和男性相當，但在薪資所得的水準上，女性仍然不如男性。
表2 公部門男、女每月平均薪資
|
年度 |
所有人 |
男性 |
女性 |
男女差距比例 |
|
2010 |
30,773 |
32,545 |
29,035 |
10.8％ |
|
2008 |
27,925 |
29,625 |
26,185 |
11.6％ |
|
2005 |
25,790 |
27,505 |
23,925 |
13.0％ |
|
2000 |
21,700 |
23,035 |
19,910 |
13.6％ |
|
1995 |
17,030 |
18,070 |
15,460 |
14.4％ |
資料來源：SAGE提供之簡報資料
伍、「社會對話」（Social Dialogue）的機制
北歐國家公部門員工在工作條件上和私部門差異不大，公部門員工的薪資與福利等事項，並非屬於國家以法律所明定的權利，要視受僱者和雇主間的協商而定。這種普遍運用在歐洲勞資關係上的機制，一般稱為「社會對話」，鑑於我國公部門並非採行此制度，故此處對該較為陌生的機制略加說明。
一、「社會對話」的意義
根據「國際勞工組織」（International Labour Organization, ILO）的界定，[66]「社會對話」是指政府、雇主和勞工代表之間，或是其中二者之間，針對經濟、社會政策有關之共同利益議題，所進行之任何形式的協商、諮商或單純的意見交換。「社會對話」或是政府以官方立場參與勞、資、官的三方程序，或是官方不直接或毫不介入，而只是勞方與管理者（或工會與雇主組織）雙方關係間的程序。同時，「社會對話」程序可採取非正式或制度化的方式，而通常則是結合兩者一起進行。再者，「社會對話」可以在不同的層級展開，例如全國層級、地域層級及企業層級，也可以是跨職業專業或職業部門，或是結合不同專業與部門間而進行。
最後，「社會對話」本身的主要目標，在於為工作職業場域中的利害相關人，增進彼此間共識的建立和引進民主機制。成功的「社會對話」結構和程序，應具有解決重要經濟和社會問題的可能性，有助於善治（good governance），以及促進社會和工業的和平與穩定，並推動經濟成長。
二、政府部門「商議體制」的沿革
瑞典私部門受僱者開始擁有「集體協商」（collective bargaining）、「團體協約」（collective agreements）和「勞工行動」（industrial actions）等權利，是發軔於1938年12月20日時，「瑞典工會聯合會」（Swedish Trade Union Confederation，瑞典文Landsorganisationen,簡稱LO）和「瑞典雇主聯合會」（Swedish Employers Association，瑞典文Svenska Arbetsgivareföreningen,後來改稱為現今的Confederation of Swedish Enterprise ,瑞典文為Svenskt Näringsliv，簡稱SAF），在斯德哥爾摩的薩爾特舍巴登（Saltsjöbaden）鎮上簽訂了處理勞資關係的協定，在瑞典的勞動市場史上便稱之為「薩爾特舍巴登協定」（Saltsjöbaden Agreement）。[67] 此後，政府部門員工在這方面的權利，歷經了多年的討論後，也自1965年起和其他勞動市場上的團體一般，原則上得以採取相同方法進行協商和罷工。[68]
「薩爾特舍巴登協定」還樹立了「勞工行動」的特定形式，亦即所謂的「薩爾特舍巴登精神」（Saltsjöbaden spirit）。「薩爾特舍巴登精神」最主要的內涵，在於採取所有「勞工行動」的前提，是要秉持「誠摯合作」（willingness to co-operate）、「相互尊重」（mutual respect）及基於妥協折衷和促進勞動市場發展的責任感下，致力於和平地解決問題。[69]
政府部門員工所採取的「集體協商」係基於「部門層次的工會聯合會」（sector-level trade unions’federations）才擁有協議權利的傳統。為此，政府部門ㄧ開始在內政部下成立了「全國集體協商辦公室」（National Collective Bargaining Office）的新機構，來和部門層次的各個工會組織進行協商，且採取「勞工行動」時也須由這些組織決定。
早期行政部門和國會對於政府員工進行商議擁有強大的影響力，如上述的「全國集體協商辦公室」是內政部裡原主管商議事務所設立的部門，而國會在協定中也會特別設定所同意的薪資。然而，現今內閣和國會已不再若以往般的介入，任何薪資的協定無須經國會同意，內閣也只會設定首長或主管們（director general）和少數領導職高級文官的薪資標準。
到了1994年時，在財政部之下另外設立了一個具有相當獨立自主性地位的機關－「政府雇主聯合總署」（以下簡稱SAGE），代表政府立於雇主的地位和工會進行商議程序，並負責規劃政府的人事政策。在下文中，將再繼續介紹此一具有獨特性的機關。
三、政府部門進行商議的層次
根據SAGE提供的簡報資料，瑞典中央政府除了約有51,000人未參加工會組織外，[70] 其他員工均參加了各種工會組織。同時，各種工會間的協力合作及再成立各種聯合會，也是瑞典長久以來的傳統。[71] 然而，政府部門員工組成的諸多工會及聯合各種工會組成的「協會」或「聯合會」等組織，其與政府雇主進行商議的層次，又可分成「共同或集中的層次」（central level）和「各別的層次」（local level）兩種。
參訪團曾特別請教受訪機關，他們使用local level時是否指「地方政府」層次間進行的商議？我們得到的答案則是否定的。經過再研讀瑞典官方相關文獻後，本文遂將之翻譯為如上兩種層次之商議，並進一步說明其主要的意義。
（一）「共同或集中的層次」（negotiations at central level）：[72]
共同或集中的層次之商議是決定薪資過程中的第一步，且經由「團體協商」後而簽定的「共同的團體協約」（Central agreements），訂定了進行「局部的」商議程序之期限，以及作為「各別的」商議決定薪資及最低僱用條件的基本架構性前提。此外，「共同的協約」也簽定了「工作保障」（job security）、退休金制度、工作時間、假期及其他一般僱用條件。概括來說，「共同的協約」其內容包括：ㄧ般工作條件（general working conditions）、薪資政策（pay policy）、工作保障（job security）、合作事項（co-operation）及其他事項（other matters）等。
基本上，「共同的協約」提供各別「執行公署」等機關進行「機關層次商議」（negotiations at agency level）的架構與範圍，所以其內容較寬廣及屬原則性，以使各機關簽定符合各自條件之「各別的團體協約」（local collective agreements）。同時，只要簽定了「共同的協約」，工會需保證不進行「勞工行動」。
根據SAGE提供的簡報資料介紹，進行「共同的層次」商議的政府雇主代表為SAGE，而相對的商議對象主要有以下三個工會團體：[73]
1.「固定薪制者工會中央聯合會」（The Central Organisation of Salaried Employees，OFR）：該聯合會由「全國公共服務人員協會」（National Council of Public Employees）代表參與協商，會員人數約為95,000人，所佔比例為39%，主要是行政官員、中級主管、警察和軍人等。
2.「學術研究人員協會中央聯合會」（The Central Organisation of Associations for Academics，SACO-S）：會員約有84,000人，所佔比例為34%，主要是擁有大學以上學位的專業人士，尤其以法學者和經濟學者較多。
3.「全國服務及通訊人員工會」（The Swedish National Union of Service and Communication Employees，SEKO）：該會屬藍領（blue collar）人員組成的工會，會員約有16,000人，所佔比例為7%，主要是從事監獄或感化工作者及國營事業員工。
（二）「各別機關的層次」（negotiations at agency level）：[74]
共同的層次商議經由團體協商及簽定「共同的團體協約」後，各機關在「機關層次」的商議中，須遵循「共同的團體協約」的規定，繼續與相對的工會進行「各別的層次」之商議，然後再簽定各別的「團體協約」以決定員工的薪資。當然，如前文業已提及，若干機關對於員工薪資的決定，也可改採雇主和個別受僱者間直接對談後決定。
同樣地，各機關透過這種「各別的」或稱為「機關層次」的商議過程，其各自簽定之「各別的團體協約」，亦決定了適應其各自情形的僱用條件，如工作時間和保健福利等。或者，在各別的「團體協約」中，也可能簽定雇主和該機關工會（local unions）間更為詳細的協力合作方式。[75] 「各別的協約」（Local agreements）其主要內容有二，分別為個別薪資（individual pay），以及共同的協約之架構內的工作條件（working conditions within the framework）。
陸、結語
瑞典行政體系之劃分原則，除了基於地方自治之民主治理的精神外，更重要的目的，實係在於如何有效率地實施社會福利制度。換言之，瑞典是在單一國（Unitary State）的體制之下，實施和我國憲法所揭櫫之「均權制度」類似的權限劃分原則。基本上，瑞典的內閣政府負責政策的規劃與決定，但內閣政府所屬的「執行公署」、分區行政的「郡」及地方自治的「自治市」，均承擔了社會福利措施的辦理，本文對此一部分並未介紹，尚有賴進一步研究，方能完整了解其行政體系劃分的精神。
其次，瑞典公、私部門員工的薪資水準和僱用條件力求相同，並採取「職位制」及「契約用人」的人事管理制度，能夠促進公、私部門人才的交流，使政府獲得的人力具有多樣的工作歷練。尤其，「執行公署」的首長是執行政策的骨幹，瑞典內閣政府對其採定期契約聘任，並授予幾乎完整的機關組織權和人力資源管理的權責，此對政府機關注入活力與創新精神，當有一定程度的助益。並且，瑞典內閣政府機關中得以政治任命比例較高的政治幕僚，協助內閣政府規劃政策，此也是一種「彈性用人」的方式，並強化內閣政府的政治回應力。
瑞典和我國的公務人員制度存在著本質上的不同，其公務人員就權利義務事項雖係採取私部門勞、資「商議」的程序所決定，但由於該國的雇主和受僱者具有合作與妥協的傳統，這不僅是該國過去能夠成就高度經濟發展，以及近年來仍能保持國際競爭力的主因，也是公部門亦能採取私部門勞資關係制度重要因素。也因為瑞典具有合作與妥協的傳統，所以本文中介紹該國有關社會對話的機制時，均未採用諸如「談判」、「交易」或「討價還價」的譯詞。除此之外，我們在看待瑞典的工務人員制度時，除了須了解其傳統文化背景外，還應該從整體政治經濟制度來理解。例如，福利國家的高稅賦及完善的社會福利制度，是否必然是得公、私部門的就業條件差距不大？這是有待進一步研究的課題。
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介紹「里斯本進程計畫」（Lisbon process）的網址：http://www.eahep.org/europeanhigher-education/background/lisbon-process.html
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（本文原刊於《國會月刊》，第39卷第7期，頁45-67。）
[1] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/2858（檢視日期：2011年04月05日）
[2] 張世杰（計畫主持人），《OECD主要會員國行政法人制度：英國、法國、紐西蘭、荷蘭、美國、瑞典》，台北：行政院人事行政局95年度各國人事制度資料委託蒐集編譯報告，2006年，頁133。
[3] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/576（檢視日期：2011年04月05日）
[4] Katarina Strand and Information Rosenbad, ed., Facts & Figures: Swedish Government Offices Yearbook 2009, Government Offices of Sweden, June 2010, p. 9 .
[5] Ibid.
[6] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/3145（檢視日期：2011年04月05日）
[7] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/2856（檢視日期：2011年04月05日）
[8] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/3778/a/21621（檢視日期：2011年04月05日）
[9] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/3778/a/113967（檢視日期：2011年04月05日）
[10] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/3778/a/129559（檢視日期：2011年04月05日）
[11] 這是ㄧ項在2000年針對歐元區開創知識經濟的計畫，以期在2010年完成提升經濟競爭力的目標，參閱網站：http://www.eahep.org/europeanhigher-education/background/lisbon-process.html（檢視日期：2011年04月04日）
[12] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/12082（檢視日期：2011年04月04日）
[13] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/3778/a/22404（檢視日期：2011年04月04日）
[14] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/3778/a/21720（檢視日期：2010年12月 17日）
[15] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/3778/a/22015（檢視日期：2010年12月 17日）
[16] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/3778/a/129557（檢視日期：2010年12月 17日）
[17] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/2858/a/16193（檢視日期：2010年12月17日）
[18] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/2102/a/20616。另參考瑞典官方出版介紹「郡」的小冊，The County Administrative Board : Its work and its role, p.2。參閱網站：http://www.ab.lst.se/upload/dokument/publikationer/L/Info/lansstyrelserna_engelsk.pdf（檢視日期：2010年12月17日）
[19] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/2062/a/148028（檢視日期：2010年11月 17日）
[20] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/2858/a/16193（檢視日期：2010年11月 17日）
[21] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/2858/a/16196（檢視日期：2010年11月 17日）
[22] 參閱網站：http://www.riksdagen.se/templates/PageWFrame____6608.aspx（檢視日期：2010年11月 17日）
[23] 郭冠廷（研究計畫主持人）、黃錦堂、陳志華（共同主持人）、彭錦鵬 （協同主持人），《公法人之組織設計與人員任用管理之研究》，行政院人事行政局委託研究計畫，2002年12月。彭錦鵬，〈行政法人與政署之制度選擇〉，《考銓季刊》，第53期，2008年1月，頁21-36。
[24] 黃臺生，〈英國新的政府機制—執行機關〉，《考銓季刊》，第25期 （2001年1月），頁60-71。黃榮源，〈英國文官制度改革的彈性化策略：一個歷史制度途徑的分析〉，《文官制度季刊》，第1卷第2期，2009年4月，頁57-90。
[25] 張世杰（計畫主持人），前揭書，第7章。
[26] 黃靖雯、朱鎮明，〈從英國政署經驗檢視我國行政法人制度─以蘇格蘭文物署與國立中正文化中心之比較為例〉，《立法院院聞》，第33 卷，第10 期，民國94 年10 月，頁54-67。
[27] 彭錦鵬，〈英國政署之組織設計與運作成效〉，《歐美研究》，第30卷第3期，2000年9月，頁89-141。
[28] 李光雄等，《考試院北歐考銓制度考察團報告》，台北：考試院，1999年，頁40。
[29] 吳容明等，《考試院考銓業務出國考察北歐考察團考察報告》，台北：考試院，2005年，頁38。
[30] 彭錦鵬，〈英國政署之組織設計與運作成效〉，頁90。
[31] Agency由於僅負責法規與政策的執行，故為行政法意義上典型的機關，亦即有權根據法規就具體個案做出行政處分者，即為我國現行法制上的「機關」。但有若干學者似乎認為Agency不是「機關」，才將之譯為「政署」。例如，范祥偉將英國的「政署」（Agency）理解並翻譯為「準自主非機關組織體」（Quasi-autonomous Non-governmental Bodies, Quangos）的一種，見范祥偉，〈英國自主性公共體之組織與人事管理〉，《T＆D飛訊》，第59期，2007年7月10日，頁1。因此，在范祥偉的另一篇大作中指出，英國設立政署制度是為了「去機關化」，見范祥偉，〈英國文官制度改革與考選制度發展（1979～2004）〉，《國家菁英》，第2卷第2期，2006年3月，頁126-127。此外，彭錦鵬教授也有「機關轉型為政署的分界」的介紹，同樣意味了政署具有「去機關化」的特質，見彭錦鵬，同上註，頁125。
[32] 這項數據在其官方文獻或網站簡介中，亦有記載為4,800人者，參閱自Office for Administrative Affairs, The Sweden Government Offices Yearbook 2009, Government Offices of Sweden, 2010, p.6. 根據最後更新日期為2010年5月27日的內閣政府網頁資料，中央政府人數為4700人，參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/2856（檢視日期：2010年11月 17日）
[33] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, Central government and delegated employer responsibility – the Swedish Model, Stockholm: SAGE, 2009, p.8.
[34] 構成憲法之ㄧ的《政府組織法》（Instrument of Government）第11章第7條規定的原文如下：“No public authority, including the Riksdag and the decision-making bodies of local authorities, may determine how an administrative authority shall decide in a particular case relating to the exercise of public authority vis-à-vis a private subject or a local authority, or relating to the application of law. ”參閱瑞典國會網站：http://www.riksdagen.se/templates/R_PageExtended____6328.aspx（檢視日期：2010年11月 17日）
[35] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, op.cit., p.8.
[36] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/575/nocache/true/a/127133/dictionary/true（檢視日期：2010年11月 17日）
[37] Paul T. Levin, The Swedish Model of Public Administration: Separation of Powers-The SwedishStyle, JOAAG, Vol. 4 No. 1, p.42
[38] Paul T. Levin, ,op.cit., p.42 & fn.4.
[39] Government Offices of Sweden，The Swedish Government at Work, Stockholm: Regeringskansliet , 2008, p.17.
[40] Paul T. Levin, ,op.cit., p.42.
[41] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/575/nocache/true/a/127133/dictionary/true（檢視日期：2010年11月 18日）
[42] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, op.cit., p.8.
[43] ordinance是內閣政府發布的行政命令，通常是執行國會新制定一部法律之決策的一部份，其和法律一樣，皆是規範人民和公務機關的法規。參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/2861（檢視日期：2010年11月 18日）
[44] Paul T. Levin, ,op.cit., p.42.
[45]參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/575/nocache/true/a/127133/dictionary/true（檢視日期：2010年11月 18日）
[46] 「撥款指示」的英文為appropriation directions，參見：http://www.sweden.gov.se/sb/d/2861（檢視日期：2010年11月 18日）
[47] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, op.cit., p.9.
[48] Paul T. Levin, ,op.cit., p.41.
[49] 參閱網站：http://www.sweden.gov.se/sb/d/575/nocache/true/a/127133/dictionary/true（檢視日期：2010年11月 18日）
[50] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, op.cit., p.9. 簡要來說，瑞典為實施績效預算制度，在財政部之下設有一具有「執行公署」地位的「國家債務局」(Swedish National Debt Office, Riksgäldskontoret)，各執行公署獲得內閣政府依據「撥款指示」撥付的經常性支出經費，均必須存入在「國家債務局」開設的專屬帳戶中，由國家債務局負責監控日常收支狀況是否平衡。執行公署編製的預算為三年期，其每ㄧ年度執行內閣政府撥付的年度預算經費之結果，如有剩餘則可保留至下個年度的經費預算中，但如果發生了超支的現象，則在ㄧ定限度內需先向國家債務局借貸，以反映當年度執行業務所產生的借貸成本。換言之，此種借貸屬於「內部借貸」(internal loan)，國家債務局則扮演各個執行公署的「內部銀行」(internal bank)之角色。詳參瑞典國家債務局網站：https://en.riksgalden.se/aboutsndo/Central-government-debt-and-finances/
[51] 參閱瑞典內閣政府網站資料：http://www.sweden.gov.se/sb/d/2102/a/20613（該網頁最後更新日期為 2010年10月5日）
[52] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, op.cit., p.8.
[53] 從考察報告所附之相片中，可看出瑞典官員曾向考察團介紹過SAGE，見李光雄等，前揭書，頁107。
[54] 銓敘部譯，《高級文官制度：經濟合作發展組織國家十四國高階主管人事發展之比較》，台北：銓敘部，2005年，頁72。
[55] 粟芳、魏陸 等編著，《瑞典社會保障制度》，上海：上海人民出版社，2009年，頁13。
[56] 參閱SAGE網站：http://www.arbetsgivarverket.se/t/PublicationDetails____2091.aspx（檢視日期：2010年11月25日）。另參閱SAGE出版之簡介，SAGE – The member organization for government employers, Stockholm: Arbetsgivarverket, 2009.
[57] 同上註。
[58] Paul T. Levin, ,op.cit., p.41.
[59] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, Social Dialogue in the Public Sectors of the EU Member States: An Analysis of Different Models at the Level of the Central Public Administration, EIPA, 2009,, p.8, note 8.
[60] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.8, note 9.
[61] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, op.cit., p.12.
[62] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, op.cit., p13.
[63] ST（Union of Civil Servants）, Collective Bargaining in the State Sector in Sweden, Stockholm: Sts informationenhet, 2008, p.5.
[64] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, op.cit , p13
[65] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, Working as a government employee in Sweden benefits and terms of employment, Stockholm: Abetsgivarverket, 2009, p.8.
[66] 參閱國際勞工組織網站：http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/areas/social.htm（檢視日期：2010年11月 21日）
[67] 當時進行商議並達成協定的主要項目，主要為稅、集體協商、健康與安全、教育與練，以及其他有關經濟成長和收入平等化之經濟與政治方面的議題。參閱SAF（Confederation of Swedish Enterprise）網站：http://www.svensktnaringsliv.se/english/about-sweden_46257.html（檢視日期：2010年11月 21日）
[68] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, op.cit., p.13.
[69] 參閱網站：http://www.eurofound.europa.eu/emire/SWEDEN/ANCHOR-SALTSJ-Ouml-ADSAVTALET-SE.htm（檢視日期：2010年11月 21日）
[70] 稍早的官方文獻資料為約50,000人，參閱Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, Central government and delegated employer responsibility – the Swedish Model, p.15.
[71] ST（Union of Civil Servants）, op.cit., p.6.
[72] 同註70。
[73] 此處三個和政府雇主進行協商之工會團體，其會員的職業類別係引自同上註。該份文獻中對於三個工會的英文譯名略有差異，會員人數也與SAGE提供的簡報資料有所不同。
[74] Swedish Agency For Government Employers（SAGE）, op.cit, p.15.
[75] ST（Union of Civil Servants）, op.cit., pp.5-6.
王順民
徐明珠
