呂啟元
國家安全局組織法於民國八十二年十二月三十日公布實施，其第二十條規定為「國家安全局預算列為機密，受立法院秘密審查後，寄列於政府其他機關，其預算編列、執行及決算審查，由有關機關以機密方式處理之」。依審計部的書面報告，國安局的預算往年都是寄編在國防部所屬單位預算情報業務的「定遠專案」工作計畫下，分支計畫僅列「業務費」一項，用途科目別全部都是機密費，沒有任何明細資料。
由此可知，本條在實務上產生的效果是國家安全機關以機密為由逃避外部監督，一切僅能透過內部監督為之。一旦內部控管作業出現瑕疵，則監督極易失去作用。故為有效監督，遂有修正本條之議。
二、現行條文之評析
從現行條文之結構觀之，本條尚無不當。但由於實務的執行層面與法律條文未能配合，故生爭議。此可再分為二方面論述之：
（一）先監督再寄列
國家安全預算的項目、預算數，本身即為一項有用之情報，從該等資訊中足以判斷國家情報的可能運作方向、人員運用情形及實質內涵。故國家安全之預算，確有透過分散的方式加以隱藏，以確保其秘密之必要。依本條，國家安全局之預算，必須經立法院秘密審查後，始能寄列政府其他機關。其立法理由在於，即使機密預算亦不能免於國會監督，故須先經審查後，始得以其他名義寄列至其他機關，以迷惑可能之敵人。易言之，現行條文規定先秘密審查，再予寄列，法理上並無不當。惟實務運作上並非如此：反而是先行寄列其他機關，再提出於國會，致國會無從審查其預算，形同毫無監督。
因此，現行條文前段關於審查之程序部分，在法理並無不當，應檢討者，反而為實務上關於機密預算的審查程序。
（二）機密處理原則
依本條後段，國家安全局之預算，凡編列、執行及決算審查，應由有關機關以機密方式處理。基於前述國家情報應予秘密的同一理由，國家安全局的預算，為維持其機密性，自應以機密方式處理之。此一規定，尚無不當。
惟值得注意的是，本條後段明確指出，國家安全局之預算，僅在「編列、執行、決算審查」部分，應由有關機關以機密方式處理之。換言之，並非國家安全局之預算可以「模糊編列、恣意執行、逃避決算、不受審查」，相反的，應是「機密編列、機密執行、機密審查」！亦即所謂的「機密處理原則」，並非一切不受審查，而應是應受特別的機密程序進行審查。至於應以何種機密程序為之，在現行法令下，僅有預算法第四十條約略提及「單位預算應編入總預算者，在歲入為來源別科目及其數額，在歲出為計畫或業務別科目及其數額。但涉及國家機密者，得分別編列之。」其他關於有無機密必要、如何分別編列、如何執行、如何進行決算審查等部分，法無明文，亦無任何法律授權訂定行政命令之授權。就此而言，雖國家安全事項不適用行政程序法有關程序之規定，但非屬程序規定部分，仍應適用行政程序法，故在行政程序法施行後，相關法令仍須法律明確授權為宜。
三、修正案評析
目前立法院關於國家安全局組織法第二十條，其修正草案有二版本。第一版為呂學樟版，其主要在於將國家安全局預算回歸正常預算體制，允其編列機密預算。第二版為林濁水版，其將國家安全局預算分為應機密及公開之部分，並另定第二項，允許動用行政院預備金應付緊急情況。
呂學樟版之立意良善，惟條文修正後過於簡單，在適用上頗有困難。林濁水版雖區別機密及公開部分，但修正後之條文將原本應先受立法院監督後始得寄列之規定刪除，雖符合現行實際運作，但將不利於未來立法院之監督。兩案均有不妥之處。另外，林濁水版賦與國家安全局局長得動用行政院預備金，但卻未明文規定動用的程序，也未授權制定子法規範動用之程序，恐有違憲法授權明確性原則，並不妥適。
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