從陸美軍事互信看兩岸互信建立 - 國家政策研究基金會

今年八月中下旬，大陸國防部長常萬全訪問美國，美方特別禮遇，招待了常部長參訪科羅拉多州美軍北方司令部和北美防空司令部，也參觀了在夏延山（Cheyenne Mountain）地下的北美防空司令部備用指揮中心的核掩體，這是美軍首次向大陸軍方開放這個號稱是全球防備最森嚴的軍事基地。尤其，美國夏延山核掩體是在1966年開發完成，隱藏著世界上規模最大與設備現代化的設施，是北美防空司令部和美國航天司令部的地下指揮監控中心，承擔著整體北美領空的監控和防衛職責，其重要性與敏感性極高。

此次常部長參訪夏延山核掩體的行動，引發了多方的揣測。由於美國人一向尊重強者、鄙視弱者，這個行動是向日益強大的大陸的一種善意表達，應該是可以肯定的。尤有進者，這是否更是陸美兩國關係的一大飛越？其實，今年六月份習近平主席與歐巴馬總統在加州會見時，陸方確認應美方之邀，將首度於2014年參加行之有年的泛太平洋聯合軍演，再加上其他方面的共識，比如建立新型大國關係以及國際重要事務的相互通報等，陸美關係甚有進展。

而此次常萬全的到訪，更是習歐會的後續發展，這也是美方第一次招待大陸國防部長參訪如此重要且機密的基地，若不是雙邊關係已經發展到了相當的程度，這是很難想像的，但是，陸美關係真的到了這種程度嗎？若以一般軍事互信機制發展的進程觀之，雙方關係的發展確實可以比照中程階段的初級狀態（後詳）。進而，若美方想藉此次的善意表達，以便日後要求陸方相應的回報，這將也是可以理解的，陸美雙方好似已經開展了新一輪的良性互動關係。

軍事互信機制的理論特質

其實，此次的參訪就是陸美兩國軍事互信機制的進一步發展。以往雙方都有一些軍事人員的交流，但是程度與此次相去甚遠，況且雙方的猜忌與懷疑仍多於信任與合作。質言之，所謂軍事互信機制，就是藉由雙方或多方軍事交流的特殊安排，以便增進理解，建立信任，減少猜忌，避免誤判，以及降低衝突的可能性，進而達到結束對峙狀態，與簽署和平發展或戰略合作協議的目的。

進一步觀之，所謂的互信機制，其理論的實質內涵就是賽局理論（Game Theory），也就是一種謀略學的運用，比如六韜三略等，雙方利用互動的過程，來建立互信，並尋求獲得對自身最有利的結果（互利）。同時，這也是陸美兩國相互加持與互抬身價的作為，因為這可以提高那些無緣參予的國家對於這兩大國交換資訊的興趣。

相對的，陸美雙方也都會擔心，對方是否會洩漏這些機密事務給自己的敵人或對手，這也可稱為賽局理論中的囚徒困境（prisoner’s dilemma）狀態，是進是退，必須有所拿捏。比如，美方應會擔心大陸是否會將此機密洩露給北韓或伊朗，因此還是保守一些比較恰當？相對的，若大陸洩密一事讓美方察覺，那就可能要承擔雙方關係將可能會倒退的後果，這就是雙方最基本的算計。

另一方面，這種狀態或也可從功能主義理論（functionalist theory）的角度來觀察，其中的外溢效果（spillover effect）就是一個極佳的觀察重點，此乃可分為良性互動、惡性互動與原地不動等三種可能的發展。良性互動自然可能是最為有利，但是若雙方都保留一手，那必定效果不彰，若兩者都開誠布公，則必可相得益彰。因而可知，這個過程也還是會受到大小環境以及操作手法等方面的影響，或進或退，或快或慢。若雙方持續產生良性互動，相互協作，必定增加兩者的相互信任與相互依存，因而可以降低動武的可能。相反的，軍事互信最壞的情況，就是爾虞我詐，猜忌增加，從原本的互信狀態倒退，最後甚至停止軍事交流、反目成仇。

軍事互信機制的實用特色

一般而言，軍事互信機制可分為分近、中、遠程三階段逐步進行。在近程目標方面，包括實現兩岸非官方接觸，優先解決事務性問題。依此，比如先進行學者專家等非官方人士的交流與研討，參訪軍事院校，加強軍事院校的學生交流，強化相關的教育直至中小學，共同打擊犯罪，共同處理食品安全問題，定期公布國防白皮書與國防預算，以及共同進行海上救難，災難救助，與人道馳援等的演習等，以便為實際的協商與談判培養默契並作好準備。在這部分還需注意的，是雙方所使用的語言，同樣的詞彙是否代表同樣的意義，以免誤解與誤判。

而中程目標則指官方的接觸，建立溝通機制，降低敵意，防止誤判。在這方面則可多管齊下，由簡入繁，比如建立不同層次的官方熱線，限制軍用密碼的使用範圍，以免造成誤判；劃定非軍事區，並在此區內將攻擊性強的裝備撤離，在此地區建立巡邏隊；將軍事行動依照攻擊的程度予以劃分等級，區隔對方可忍受與不可忍受的行動，比如動員後備部隊或演習時先通知對方；對於對方所提供的相關資訊予以驗證，進而在演習時互派觀察員，甚至在對方境內設置常駐機構負責聯繫，以及交換軍校學生等等，都是重要的步驟。在這個階段，雙方若能在相當的互信基礎建立之後，則還可考慮舉行聯合軍事演習，以便更在增進理解與互信方面更加產生良信互動。若此構想成真，此乃對於兩岸的融合必定良有助益。

而遠程目標，則是簽訂和平與互惠協議，確保永久和平。在這部份，當然還需要相關的其他條件相互配合，比如經貿與文化的順暢交流，外交競合的默契，以及有利與友善的政治氛圍等等。依此觀之，軍事互信機制還只是確保和平過程當中的重要的步驟之一，在各環節之間的良性互動之下，來達到最終簽訂戰略協作協議的目的。

在相關的戰略層次，若雙方能保證不率先攻擊，也是非常有益的意向表達。比如在2000年民進黨政府時代初期，我國防部就已經表態，為避免兩岸衝突而引發國際事件，第一槍要由參謀總長下令。同時，對岸也有相似的規定，第一線的指揮官不能下令開第一槍，這些都是極為重要的相關規定，以便避免誤判而釀成巨災，這也將會是一個好的起步。此外，我方還遵守核武“五不”政策（即不生產、不發展、不取得、不儲存、不使用核武器）等，積極向大陸釋放善意，目前還期盼對方的善意回應。

建立兩岸軍事互信機制的困境

綜上所述，既然美陸雙方都已經在軍事互信方面有一些成績展現，那兩岸之間的互信是否也可以有所進展？其實，以目前情勢觀之，在兩岸軍事互信方面，除了來自外界美日的阻力之外，由於軍事互信建立所涉事務廣泛，兩岸對於此機制的理解與認知差異，也是重要的原因。在此，可以用兩岸對於信任建立機制的路線圖(road map)來加以分析。綜合言之，這可分為認同問題、定位問題、政治互信、和平協議與軍事互信等幾方面來觀察。

易言之，這也就是孰先孰後的排列組合問題，或是多管齊下？或者哪些議題是前提或是先決條件的問題。比如，在一定的認同與定位問題的基礎上先簽訂和平協議，然後再談軍事互信。也就是北京先確認台灣無二心也跑不掉，藉由一中框架把台灣框住（而台灣卻只支持一中架構，雖然在英文部分兩者都是framework，但是架構卻是雙方合作與共築的機制，而不是已被框住），然後再談軍事互信，以便符合和平發展的路線，最後達成和平統一的目標。

否則，北京擔心軍事互信只會造成和平分裂的結果，其中尤以扁時代台方的意向為甚，藉由軍事互信機制來降低大陸軍事威脅的情況下，獨派更可以大步走上自己的道路，這當然是北京要避免的。面對馬政府的軍事互信訴求，北京方面好似也不甚放心。整體而言，大陸方面傾向先結婚再培養愛情，以致於兩位一體；而台灣方面剛好相反，沒有愛情的婚姻怎會幸福？所以先愛情長跑再說，屆時才能兩情相悅、水到渠成，但是，就算結婚之後難道不能離婚？

對於兩岸互信機制的啟發

依此觀之，兩岸可能還需要在軍事互信以外另外尋找可行之道，以便創造更加的氛圍，比如強化政治互信，也將會有助於軍事互信的開展。比如，在我方官員或學者專家與美方相關人員接觸時，美方也都會將他們與大陸人士交流的內涵透露給台方，使得我方人士感到十分受到尊重，可是至今北京方面對此都守口如瓶。

尤有進者，每次當陸美雙方高層領導人會見之後，美方都會派人到台灣說明其過程，以確保台北放心與美台關係不受衝擊，使台方感到美方的真誠對待。那北京是否亦可仿效此一模式，在重要會見或重大事件發生後，立即主動派人赴台說明，依此促進兩岸的政治互信，相信台北亦會有相應的回饋，而這將是兩岸政治互信的最佳起步，而不是將台灣置於千里之外。

再者，若能藉由兩岸相關人士互訪的機會，或特別邀請相關人士，比照上述陸美軍事互信與交流的模式，參觀與訪問大陸的內部設施，或觀察與旁聽內部會議，由低漸高，由簡入繁，必定有所助益。比如在大陸一年一度的全國台辦會議，若有台灣觀察員能夠參加，那台北將可以對於大陸的對台政策更進一步理解，進而增加互信，產生良性互動，這將必可引領兩岸關係向結束敵對狀態與簽訂和平協議的方向邁進。

結語

由於兩岸軍事互信機制的建立，事涉敏感，必須建立相關的權責機關，以便統一事權，步調一至。這可仿效海基與海協兩會，建立兩岸軍事互信機制的專職單位，對內協調各部會，對外進行長期的觀察、研究與交流、協商，其中國防部、陸委會、國安局、外交部等相關部會都有必要參與，共同研擬政策，以利推展，但目前兩岸都好似有事出多門因而躊躇不前的現象。

此外，當然就是培訓人才，此乃軍事互信的基本要件。對此，國防大學不但早已開始著手，甚至已經準備完善。只是，這不但要從軍中選擇人才，進行長期的軍事談判人才培養，除了軍事的專業之外，舉凡廣泛的國內外以及兩岸等相關的課程，以及相關部會專業人士的交流與切磋，甚至國外的經驗，都是極為必要的步驟與參考。

再者，我方也需要與各方加強交流。由於大陸在國際上的空間比較大，而且在與他國的軍事交流方面也已進行多年，比如與俄羅斯以及法國等的軍事演習以及海難救助等等，因而也累積了相當的經驗。在這方面我方還必須急起直追，派遣相關學者專家赴國外學習與蒐集經驗，以便做好準備。若我行政院能鬆綁兩岸的交流層級，開放部分外交、軍事以及相關公務人員赴大陸參訪，如此才得以逐步展開協商。

最後，在兩岸的軍事互信機制的建立有所成效之後，還可以擴展至區域性的互信機制，這也就是由點（單邊，自我準備）進入線（雙邊，兩岸合作）而至面（多邊，區域保障）的發展動線。進而，更可以藉此與政治、經貿以及文化等的互信機制相輔相成，建立全方位與廣泛性的互信機制，如此將更可以確保兩岸互信機制所期盼的目標。

當陸美雙方都已經建立了相當的默契之後，原本在兩岸建立軍事互信的過程中，北京擔心軍事情報經由台灣而透漏給美國，相對的，美方也會同樣會顧慮台灣會向大陸出賣美國，目前這些憂慮應該都可以減低一些。因此，這對於兩岸之間的互信機制，應該也會提供一個比較有利的發展環境。

（本文僅供參考，不代表本會立場）

（本文刊載於102 9.18 中央日報網路版）