整頓財團法人，前門驅虎後門引狼；改革是假倒退是真！

日前中華文化總會主導權出現爭議浮上檯面，隨後不久，蔡英文總統在執政決策協調會議中拍板決定整頓政府捐助財團法人，列舉了包括積極追討公產、制訂「財團法人法」、規劃整併退場、避免酬庸等工作方向。整頓政府捐助財團法人，甚至政府掌有若干持股或直接間接控制的投資事業，並非新聞，立法研議都超過十年，但始終沒有進展。此時蔡總統老調重提，讓人很難不聯想到文化總會的人事權之爭。雖然理由呼應到時下流行的「轉型正義」，但其所謂追討公產是否充其量只是前門驅虎，後門引狼，背後的政治目的實不言可喻。

一、四個月前才撤案，現在又急忙立法，動機何在？

事實上，馬政府卸任前（105年4月14日）行政院院會才通過「財團法人法草案」，並函送立法院審議（4月18日）。該草案的重點三：

（一）禁止財團法人及其董事、監察人之利益衝突行為：包括禁止財團法人將財產為違反利益衝突規範之移轉、運用。董事或監察人不得假借職務之便，而為圖利行為；有利益衝突者，應自行迴避。

（二）明訂財團法人之財務管理、財務資訊透明機制：包括明訂財團法人財產之保管及運用方法，落實法人之財產與董事個人財產分離制度。同事禁止財團法人擔任保證人，並限制其對個別團體或個人之獎助或捐贈比率，禁止分配賸餘等。

其次，財團法人應建立會計、內控及稽核制度，以防止弊端。財產總額或年度收入達一定金額以上者，其財務報表應經會計師查核簽證。並授權由主管機關訂定更詳細的財務報表制度。此外，為促進財務資訊透明，財團法人之財務報表與運作資訊應送主管機關備查及主動公開。

（三）強化對政府捐助之財團法人之監督機制：包括明訂政府捐助之財團法人之董事及監察人原則為無給職，以避免雙重受薪。其次，要求主管機關應定期查核政府捐助之財團法人，並公開查核結果。最後，要求政府捐助之財團法人應建立人事、會計、內部控制及稽核制度，報主管機關核定，並授權主管機關得就投資之項目與程序、績效評估、董事長與其他從業人員之薪資、獎金等事項，訂定監督之規定，強化政府對其之管制、監督。

該草案與蔡總統宣示之主張，多有交集，即便部分內容可有討論之處，但據以推動立法，應更能加速相關規範之法制化。但奇怪的是，蔡政府行政院院會在105年6月23日第3503次會議決議撤回該提案。並迅速於同日發函立法院要求撤回（院臺法字第1050168100號）。理由只有簡單的一句：「茲為落實改組後本院政策及蔡總統政見，有就原送法案撤回重新檢討之必要。」而民進黨主導的立法院也在7月14日第9屆第1會期第20次院會會議中，同意行政院之撤回案。

此刻蔡總統卻又於11月21日要求行政院重新清查政府捐助財團法人，並制定專法，短時間立場反覆，令人好奇。而究竟「改組後本院政策與蔡總統政見」所指為何，也不明確。我們只能靜待新的行政院草案提出後，方能得知。

二、只管政府捐助的，民間捐助的就不用管嗎？

不過初步觀察，蔡總統此番政策轉向，主要瞄準政府捐助的財團法人，政治意味濃厚，但對於民間依民法成立之財團法人，暫時無所著墨。至於蔡政府撤回馬政府提案的真正原因，是否與一般民間財團法人的壓力有關，未來是否仍將其納入規範，值得觀察。

事實上，過去財團法人法立法過程中，最大的阻礙之一，並不是來自政府捐助的財團法人，問題主要在於民間許多極具規模的宗教、醫療、慈善、教育等財團法人的反彈。此等財團法人收入支出龐大，甚至超過上市櫃公司，且因具有公益性質而受政府減免稅捐之鼓勵，但卻缺乏明確監管與透明化機制，往往產生諸多流弊，幾乎成為低度規範與不受控制的化外之地。儘管馬政府時代提出的草案將民間捐助與政府捐助的財團法人分別規範，前者採較低度的管制，後者則採高度的監督，但仍將兩者納入規範。若蔡總統撤回馬政府對財團法人全盤規範的草案，轉而只提出規範政府捐助的財團法人，對於健全國家整體公益的財團法人制度，無疑是有所偏頗與不足，形同放任現行法制漏洞所產生的諸多問題。

三、究竟是不受政府控制？還是國會監督不到？

蔡總統此番整頓的主要訴求在於政府捐助的部分，事實上政府捐助成立的財團法人，不論其設立目的為了公益性質、科技研發或是行政方面的協助，自籌財源的比率相當低，根據過往的資料，除政府捐助的金額超過八成以上，每年還須捐助其運作費用高達300億元。（2014年8月28日審計部提出促請行政院主計總處嚴密審核政府捐助財團法人概算之意見中，提到截至102年度止，中央政府各主管決算列有152家政府捐助之財團法人，基金總額2,423億餘元，其中政府捐助基金1,940億餘元，占80.07％。該等法人民國102年度接受政府捐助日常運作經費約307億餘元。）在此種財務必須大量仰賴政府持續捐助的情況下，能不受政府控制而獨立生存的財團法人，恐怕寥寥無幾。

事實上政府對於捐助財團法人有多重可以控制的手段可以採用。包括人事的指派、依據捐助章程監督捐款之使用、主管機關的監督，甚至是停止捐款等。在這些手段之外，還可以透過司法訴訟維護權益。例如台灣糖業協會被控遭私自更改章程為武智基金會，雖歷經十六年追產訴訟，最後台糖仍勝訴取回資產。若稱政府控制不住其所捐助的財團法人，恐有過度誇大之嫌。

反而，過去對於政府捐助財團法人的主要批評，在於其人事成為政治酬庸管道與退休高官坐領高薪的養老院，浪費國家公帑。其次則是成為各部會的外圍小金庫，規避國會監督。而延伸的質疑，則是認為不只政府捐助的財團法人，政府轉投資持股雖然不到50%者，政府仍有掌控能力，但卻可以迴避國會監督。最後，認為政府相關部會與其捐助的財團法人，及其轉投資事業，已經形成盤根錯結的利益共生集團。

四、問題不在雙薪，而在單薪肥貓

有關政治酬庸與雙薪肥貓等問題，也是蔡總統此次也提到要改革的方向，惟目前公務員人退休法第23條已有相關規定：「擇領或兼領月退休金之人員有下列情形之一者，停止領受月退休金之權利，至原因消滅時恢復」。其中包括第4項：「再任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇或公費（以下簡稱薪酬）之機關（構）或團體之職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」及第五項：「再任下列職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資者：

（一）行政法人、公法人、政府原始捐助（贈）或捐助（贈）經費累計達財產總額百分之二十以上之財團法人，或政府及其所屬營業基金、非營業基金轉投資金額累計占該事業資本額百分之二十以上事業之職務。

（二）行政法人、公法人之政府代表。

（三）受政府直接或間接控制其人事、財務或業務之下列團體或機構之職務或政府代表或公股代表：

1.財團法人及其所屬團體或機構。

2.事業機構及其所屬團體或機構。」

現行這個規定在民國105年4月22日該法修正的時候就已經納入。事實上，早在民國99年7月13日該法全文修正時，就已經有此規定，只是當時除再任公職且「再任職務之固定性工作報酬每月未達委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額」外，只要是退休公務人員再任前述第4、5項之職務時就必須停止受領退休金。105年的修法則是稍微放寬，讓支領薪酬未達法令基本工資者，可以兼領退休金。但不論如何，禁止退休公務人員退休後再到相關財團法人或政府轉投資或直接見間控制的事業任職並享高額雙薪，目前已經立法設限。蔡總統此刻老調重彈，含沙射影，恐有抹黑政府捐助財團法人與轉投資事業，以及至此等單位任職之退休公務員之嫌，而藉以提高自己改革正當性。

不過儘管退休公務人員無法兼領雙薪，但該規範仍無法解決財團法人單薪肥貓的問題，一則是非退休公務人員擔任該職仍可享高薪待遇，二則是退休公務人員寧選高薪待遇而自願停領退休金。此與財團法人與政府轉投資事業人事待遇是否過於優渥之問題。蔡總統能否真能在這方面有所突破，也值得大家後續監督。

五、政治酬庸－無解的難題與最大的諷刺

與此相關的政治酬庸，也是揮之不去且難解的老問題。一般而言，政黨在野時常會批評政黨相關用人酬庸，但是一旦坐擁執政大位後，則多自稱用人唯才。持平而論，政治酬庸與用人唯才之間往往一線之隔，有相當主觀性，這同時更牽涉政府與其捐助財團法人之間的角色與關係究竟為何？政府希望捐助的財團法人與投資事業能發揮一部份公的職能，填補政府角色上的不足，擴大治理的彈性，於是必須嚴密控制其人事、運作與財務，但此結果卻也同時讓執政者甚至可以在不受國會監督的情況下，充分介入這些單位的運作，運用其資源。當然，這就難免引來政治酬庸人事、政府部門與其捐助財團法人與投資事業形成利益共同體、公私不分、規避監督等批評。

理論上，財團法人有其獨立性，政府捐助後，即喪失該財產所有權。但是若政府僅捐款，之後卻放手由此等財團法人或事業以較為專業與獨立的方式運作，固然可能使這些法人不受政治干擾而有更大的施展空間，或運作得更好，讓財務更為自主，但卻未必保證會配合與協助政府政策，而達到當時法人或事業設立的原始目的，甚至讓公產轉為私產而不受控制。因此大多數捐助都會有捐助章程，捐助者透過該章程掌握重要人事，以確保捐助款項可以達到原始之目的性。
正因為政府不可能放任財團法人過於獨立運作，也因為財團法人與轉投資事業確實提供了政府更彈性的施政與資源運用空間，因而執政者對於整頓財團法人，經常只聞樓梯聲。民進黨在野時通常站在前者之立場批評，執政後，蔡總統此次整頓之宣示則側重後者，正清楚顯示了在朝在野因位置不同而出現的矛盾立場。

以馬政府時期通過的草案而觀，讓財務更透明健全、強化政府監督查核、限制董監事利益衝突行為、合理化其待遇與績效管理機制等，應該是政府捐助財團法人未來改革的方向。在專法法制化之前，馬政府還訂定「政府捐助之財團法人財務監督要點」（行政院101年2月2日院授主孝一字第1010001616 號函訂定），同時在馬政府上台後，就訂定「財團法人依法決算須送立法院或監察院之決算編製注意事項」（中華民國97年7月22日行政院院授主孝一字第0970003883號函首次訂定發布，後經逐年修訂，最後一次是中華民國103年10月3日行政院院授主會金字第1030500747號函修正發布，並自編製104 年度決算起適用），但這些規範不可能切斷政府對捐助財團法人與投資事業在人事與財務方面的控制，因此人事酬庸的問題，也幾乎難以化解。

民進黨籍台南縣前縣長許添財，近日接任經濟部捐助成立的「商業發展研究院」，打破過去均由企業界人士出任該職位之慣例。該組織與經濟部合作密切，亦無不受政府掌控的問題，蔡總統卻打破慣例由民進黨籍政治人物掌管，其所宣示要「避免酬庸」，已成最大諷刺。

六、管不到的，問題更多

雖然政府捐助的財團法人與投資事業被列入整頓對象，但目前法制上僅限於政府捐助與資本達50%以上者。例如「決算法」第22條第2項：「政府捐助基金累計超過百分之五十之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人，每年應由各該主管機關將其年度決算書，送立法院審議。」「國營事業管理法」第3條第3項：「政府資本未超過百分之五十，但由政府指派公股代表擔任董事長或總經理者，立法院得要求該公司董事長或總經理至立法院報告股東大會通過之預算及營運狀況，並備詢。」對於低於50%卻受政府實質控制的財團法人與投資事業，卻不受規範，反而形成監督上更大的漏洞。

2015年1月16日公民監督國會聯盟即針對此召開記者會批評，認為至少超過200家的政府轉投資事業，最少300億以上的政府轉投資事業及捐助法人的資金，立法院無從監督，成為政府預算黑洞。他們主張至少比照公務人員退休法第23條的精神，立即修正預算法第41條，要求政府實質控制或持股（累積捐助）20％以上之投資事業及法人之預算書，應送立法院審議。政府對於轉投資事業及捐助法人之相關資訊，也應公開揭露。

此外，另一層次的問題在於政府轉投資事業的子公司或孫公司，雖然受到政府直接或間接控制，但是更是國會難以監督介入的領域。例如政府可以實質掌控的華航，政府除交通部透過「財團法人中華航空事業發展基金會」持股約34%，還有中華電信、行政院開發基金與勞退基金，泛官股共持有近五成的股權，可以控制華航的人事，但華航的預算卻不受立法院直接的監督。蔡政府上台後，何煖軒接任董座後即被爆打破慣例（過去由華航客運行銷處副總兼任董座，總經理有由華航員工兼任，並無另外支薪），酬庸民進黨前立委謝欣霓擔任「華旅網際旅行社」董事長。即便該公司營運績效欠佳，謝仍可享高薪並配車。立法院對此亦莫可奈何。

馬政府時代的草案對規範的對象仍維持現行法制，而蔡政府的整頓是否願意擴大國會監督的範圍（由政府出資50%擴大至20%），也需要更多的觀察，但我們實在很難抱太大期待。

七、強化控制是真，其他都是假的

蔡總統此番整頓之舉，起因於政府要延續「轉型正義」，要維護公產，避免淪入私人之手。但究竟真正問題在政府管不動捐助的財團法人？還是國會難以監督這些法人？顯然民進黨在野時，立場偏向後者，執政時卻又倒向了前者。實際上，政府管不住捐助的財團法人應該有限，其過度跨大只是為了強化行政權對這些財團法人與投資事業的控制力，從而透過維護公產而增強其在政治上的正當性。所以強化行政權的管控力道是真，打雙薪是假（因為已經立法限制），打失控的財團法人也是假。前門趕走了老虎，後門卻放進了豺狼。而蔡總統真能砍掉單薪肥貓？真的願意讓國會擴大監督範圍？真的能杜絕政治酬庸？真能讓意義不再的財團法人退場？這些其實仍都充滿了讓人難以期待的，無限的問號。

還有一個重要的問題，就是蔡總統這次只針對政府捐助的財團法人，那民間捐助的到底要不要納入規範？如果這方面也是虛的，迴避而不願與大財團為敵，那我們只能說這次所謂的整頓其實是開了更大的漏洞。改革是假，倒退才真的！

（本文刊登於106.01.01 風傳媒觀點投書）

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