林建成
壹、問題背景
1990年代後期，由於經濟全球化的競爭趨勢，以及為了解決長期失業問題、改革福利體制（welfare reform）、鬆綁勞動市場的管制等，歐洲逐漸興起所謂的「彈性安全（flexicurity）」的概念，特別是荷蘭與丹麥，這種連結勞動彈性與社會安全（flexibility-security nexus）的策略，在勞動政策的面向上，不僅是為了降低失業率，更是一種創造弱勢民眾就業機會的積極勞動市場政策。而在社會政策的面向上，「彈性安全」源自於關懷社會排除（social exclusion）與保障個人安全的社會凝聚（social cohesion）。不同於1980年代以降新自由主義（Neoliberalism）所主張的福利去管制化（welfare deregulation），「彈性安全」下的社會福利政策旨在服務國家的勞動彈性策略，除了提供勞工失業期間的基本生活所需外，為避免福利依賴，更不斷的緊縮失業給付與失業救助的條件，並搭配各種就業服務方案，或甚至是透過以工作換取福利的所謂的積極性政策（activation）等方式。同時，社會政策為配合部分工時工作型態的增加，可攜式的個人帳戶制（portable pension; the scheme of personal accounts）也成為年金制度改革的重點。
依照較為廣泛的定義來看，「彈性安全」是指一種政策上的策略（strategy），一方面以特定的方式來強化勞動市場、工作、工會組織和勞動關係的彈性；另一方面則加強勞動市場內、外之就業與社會安全，尤其是保障弱勢團體的就業權利。換句話說，「彈性安全」是一種連結「經濟」和「社會政策」的形式，以及為「勞工」和「雇主」建立共同風險（危機）管理（risk management）的體系。其主要目標是希望在勞資雙方具有共識的基礎上創造互惠雙贏（win-win situations）。同時，也希望克服對勞動市場和政策只談彈性或去管制化等單一面向的分析，進而化解勞動市場與社會安全在傳統上的對立。
不僅是荷蘭與丹麥，過去英國在新工黨第三條路（The Third Way）的策略下，同樣是透過嚴格限制失業給付條件，以及強調教育訓練而大幅降低失業率。另根據行政院主計處所公布的最新「九十九年人力運用調查報告」顯示，今年我國「非典型就業」人數高達72.3萬人，較前一年增加了3.6萬人，創下歷史新高紀錄。同樣面臨全球化競爭壓力的我們，政府的統計數字不啻說明了，台灣目前勞動市場的現況在若干程度上已有趕上歐洲勞動彈性的趨勢。因此，接下來我們要問的是政府提供的因應「策略」是什麼？台灣的社會安全制度又該如何「配合」？
貳、議題分析
面對越來越多部分工時工作型態的勞動者進入就業市場，除了滿足雇主降低勞動成本的需求外，是否會對傳統全職工作者產生排擠現象？根據主計處進一步的分析顯示，非典型就業者的特性，以年輕（15至24歲）、低學歷者（國中以下）為最多，同時女性略高於男性。因此，全職工作者與非典型就業者的對立現象目前在台灣並不明顯。但是否會衍生為另一種社會排除現象，如有育嬰需求的婦女只能透過非典型就業模式來貼補家中的經濟，妥值得再進一步觀察。另一方面，非典型就業趨勢是否會對中、高齡與身心障礙全職勞工產生排擠效果，亦是政府相關部門應多加關注的議題之一。
歐洲實施「彈性安全」策略的國家中，除了提供失業給付、失業救助與就業服務外，還包括完整的經濟安全保障制度。意即提供基礎年金（如我國的國民年金）、補充年金（台灣類似的措施如需要資產調查的「中低收入老人生活津貼」），以及職業年金（如我國的「勞退新制」）等，以確保老年民眾的經濟安全。然而這樣的制度在國外是一種多層次、社會安全網的概念，而在台灣卻常被視為是一種恩給式的福利或救助措施，而且是無法相互涵蓋和補充的。例如國民年金保險，歐洲國家（特別是荷蘭、英國）是定位為全民基礎年金，但在台灣卻只是保障少部分沒有工作的民眾，甚至弱勢民眾在「中低收入老人生活津貼」與國民年金之間只能擇一領取。未來當部分工時工作在台灣成為一種常態，而弱勢勞工無法在勞動市場上累積一定的工作年資，再加上薪資被壓低，恐怕「年金貧窮（pensioner poverty）」問題會隨著人口老化而越趨嚴重。
再者，為因應「彈性安全」策略，荷蘭政府採取可攜式的個人帳戶制度來確保勞工進出勞動市場的年金權益。而我國也於民國94年7月1日施行勞工退休金條例（勞退新制），以保障勞工退休金不因轉換工作而受到損失。然而個人帳戶是一種確定提撥制（defined contribution, DC），和一般採取隨收隨付式（pay as you go）的確定給付制（(defined benefit, DB）在財務處理上有相當大的差異。前者強調個人責任，存多少領多少，而後者具有社會連帶、透過世代間的財富重分配功能，用以保障退休生活的所得。因此，部分工時工作者由於薪資低及工作不連續等因素，未來恐將面臨退休年金儲蓄不足的問題，如果沒有其他年金的貼補（如國民年金），其老年生活更可能會陷入困境。
參、政策及對策建議
隨著部分工時工作型態在台灣慢慢成為常態，而非典型就業人數亦逐年增加，建議政府應及早因應、提出對策。例如，在勞動政策上，如何避免中、高齡全職就業者、婦女與身心障礙等弱勢全職工作者受到部分工時工作型態的排擠；特別是對於婦女的勞動權益保障，政府除了加強落實「性別工作平等法」外，面對生育率降低及少子化的趨勢，如何鼓勵生育，同時又能保障婦女的就業權利，並避免產生社會排除現象，是政府另一個重要的課題。而在社會政策層面，建議政府首先應檢討現行經濟安全保障制度，尤其是改革國民年金保險，並推動全民基礎年金，實現多層次的經濟安全防護網，以保障所有民眾的老年基本生活所需。
基於此，為了照顧從事部分工時工作的婦女或家庭中其他非典型工作人口，政府亦應儘速推動長期照護制度、開辦「長期照護保險」，同時提供更健全的家庭所得維持政策（如「勞動所得租稅補貼制度（EITC）」）與家庭福利政策等，包括幼兒托育及完善的安親照顧，以減輕身兼家事勞務及部分工時工作者的身心及經濟負擔。
顯然，歐洲的「彈性安全」策略對於解決失業問題究竟是萬靈丹，或只是美化就業數據的一種手段，目前仍爭論不休。但以部分工時工作型態來「取代」傳統福利國家所追求的充分就業（full employment）的目標，是因應全球化的競爭趨勢，還是被動「配合」經濟體系資本累積的需要？福利國家是否真正失靈？積極性政策真能解決貧窮問題？或許是政府在追求降低失業率數字時必須深思的問題。
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成之約
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