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鮮奶、便利商店現煮咖啡與公平法

鮮奶、便利商店現煮咖啡與公平法

國政評論 憲政

作者: 劉孔中 ( 2011年11月25日 16:32)
關鍵字:公平會 聯合調漲鮮乳價格 罰鍰

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一、法律背景


公平會日前以國內三大乳品業者聯合調漲鮮乳價格,違反公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定,各處味全公司(市占率37%)新臺幣1,200萬元罰鍰、統一公司(市占率30%)新臺幣1,000萬元罰鍰及光泉公司(市占率18%)新臺幣800萬元罰鍰。公平會接著又「趁勝追擊」認定四家便利商店業者聯合調漲現煮咖啡價格,影響連鎖便利商店現煮咖啡市場供需功能,除命其立即停止該項違法聯合行為外,也分別依其市場佔有率科處1,600萬至50萬元不等之罰鍰。


在此二案公平會對於認定聯合行為之禁制規定,除以契約、協議等直接證據外,也包括以間接證據為合乎經驗法則及論理法則之推論判斷,作為認定違法事實之基礎。事實上,公平會歷來實務就是以間接證據推定聯合行為所需要的意思聯絡,例如民國88年處分聯合調漲家用液化石油氣鋼瓶檢驗費一案,90年「國內工業用紙紙板製造商聯誼會交換經營意見適法性行業警示」,以及93年處分中國石油與台塑石化公司聯合定價行為。


公平會的意見大致為:認定聯合行為的證據,並不以直接證據為限,間接證據亦包括在內。而所謂間接證據,雖無法直接證明犯罪事實,惟足以證明他項事實,而由此他項事實,本於推理作用,認定為犯罪之事實基礎,如該間接證據無違一般經驗法則,並非法所不許。證明『外在行為的一致性』之餘,雖無法取得被檢舉人間『意思聯絡的事實』的證據,亦得透過被檢舉人之參與動機、誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為的替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其他一致性之市場競爭行為等間接證據,解釋被檢舉人間若無事前之意思聯絡,即無法合理解釋其市場行為,從而推論其間有『意思聯絡的事實』等方法。


公平會的見解,基本上已獲得最高行政法院支持,例如92年判字1798號判決同意台北高等行政法院認定:「執法機關對於聯合行為取得合意之直接證據有困難時,應採『合理推定』之方式…換言之,如市場上多數業者同時並且已相同幅度調整價格,然市場上並無客觀供需變化因素可資合理說明,應可以合理懷疑及推定業者就該次價格調整,存有聯合行為之『意思聯絡』。而要推翻此項推定,需行為人合理說明或證明,其價格之調整乃市場上客觀之供需變化因素所致。申言之,當事者之企業,為共同一致之行為,自該各個企業之個別利益觀點而言,無從解釋之,僅能基於有共同之目標及計畫加以瞭解時,即可認為有該等合意存在。」


本文想從鮮奶及便利商店現煮咖啡的市場特徵切入,探討公平交易法的一些問題與觀點。


二、鮮奶、汽油與寡占市場


聽起來奇怪,但是目前在台灣鮮奶和汽油有不少相似之處:消費者認為這兩項商品在政府相關的品質管制之下,是無差異化的標準產品(當然在精緻農業之下鮮奶可以而且應該是差異產品),因此最關心的就是其價格。其次,二者的市場都呈現高度集中甚至寡占的局面(雖然其成因不同),以至於廠商之間的價格高度一致,否則對於價格敏感的消費者會對價格稍低的產品趨之若鶩。再者,二者都是與庶民大眾生活息息相關的必需品,容易引起消費者與媒體的關注,因此也會引起政府的介入,公平會就曾經以台塑及中國石油聯合定價為由,對其科處各650萬元罰鍰,而且也曾經兩次(96年8月30日及97年9月10日)以統一、味全及光泉未克盡防止「足以影響交易秩序之顯失公平行為」事實發生之義務,與同業同時調漲鮮乳銷售價格,違反公平交易法第24條,而分別處罰450萬及350萬元。


在本案公平會表示,三家乳品業者於國內鮮乳供應市場計達八成之市場占有率,近期雖因生乳收購價格調升每公斤1.9元,而致鮮乳價格有成本推升之因素,惟三家業者聯合調漲鮮乳建議零售價格,均一致性超額(達數倍)調整超過反映生乳成本之額度,並出現完全相同之漲幅,若無彼此不競價之合意,實無法合理解釋;以936ml為例,三家業者均一致調漲6元,僅有約2元生乳收購價格提高具有合理之解釋,4元之部分(6元扣除2元)業者所陳述之調漲理由不同,不可能在各自計算不同調整因素後,出現完全相同之漲幅,可見此一致性調價行為是出於業者間之意思聯絡所導致。

本案有兩點值得探究:


第一,罰鍰金額為何大幅度提升。比前次罰鍰提高2到3倍之多,是因為聯合行為的可非難性大於「足以影響交易秩序之顯失公平行為」?或被處分人是累犯?還是公平會有新的執法標準?對此,公平會有說明的必要,以供業者遵循。


第二,鮮乳價格的走向。鮮乳是種特殊的商品,保鮮期極短,是季節的需求與產量相反的農產品,價格與品質都受到農委會及其下屬財團法人中央畜產會之高度管制;又生乳收購價格占鮮乳最終價格的部分,不能僅以前者衡量後者之高低。令人好奇的是,包含乳品業者組成的中央畜產會乳價評議委員會為何調漲生乳收購價格,並且漲幅達7.99%?因為10月鮮乳產量增加、消費需求減少,似乎應該降價才對啊。這顯然需要其他外部因素才能加以解釋。


原來是酪農所用牧草八成靠進口,短短幾年內漲一倍,國人自製自銷鮮乳的成本隨之提高。商業用鮮乳占鮮乳總產量的比例,因為三聚氰胺事件爆發由8%上升到18%,連帶帶動鮮乳價格上漲。特別不應該忘記的是,生乳經過蒐集、消毒、包裝、配送、低溫倉儲等程序,才能變成供消費者使用的鮮乳,需要密集人力與資金,而這些生產因素的成本確實呈現上漲趨勢。除非政府大力補貼酪農業,否則鮮乳價格上漲是市場的必然趨勢。


三、便利商店現煮咖啡與「守株待兔、願者上鉤」


依據公平會的處分書,在便利商店聯合調漲現煮咖啡案,業者共有48種不同冰熱、容量大小及配方之含乳現煮咖啡,均完全一致調漲售價5元,在時間緊急內調漲,而且均推出極為類似的促銷活動(買一送一),不禁令人懷疑業者之間存在聯合行為。不過便利商店現煮咖啡也有其市場特色。


隨著國人飲食習慣的西化,咖啡成為相當重要的飲料,其中又以便利商店to-go現煮咖啡比一般速食店質量較高,又比咖啡專賣店價格便宜,而且更符合國人緊湊的生活步調,所以近年來十分興盛。


雖然各家咖啡的牛奶產製比例、冰熱、容量、配方不同,但大致都是走中低價位的所謂平價咖啡。因為精打細算的消費者相對重視的是價格,所以各家便利商店業者在現煮咖啡不會從事價格競爭,彼此從事「跟隨性平行行為」的機率很高。


特別是與汽油市場前兩大業者以及鮮乳市場前三大業者形成寡占市場情形不同,此次被處分的四家便利商店業者在現煮咖啡市場佔有率差距非常大,分別為84%、11%、4%及1%,很難說獨大業者會與市場力量相距甚遠的小業者聯合定價,毋寧是後面三家小業者跟隨定價的平行行為。


另一方面,便利商店以其無所不在的店面,最大的賣點就是「便利」(此次被處分的四家便利商店共約8千5百家),而不是咖啡的品味。而「便利」本身即具不可替代性,以綿密店面構成的便利網,就某種程度而言,存在「守株待兔、願者上鉤」的特性,所以是不是需要聯合行為,也頗成問題。


四、後續的管制作為


業者雖然被公平會重罰,但是既沒有調降鮮乳價格,也沒有調降現煮咖啡價格,消費者一定在納悶公平會與公平法是否黔驢技窮?公平會依據公平法,不僅可以命業者停止其聯合行為,並且可命其改正其行為或採取必要更正措施。然而這是否包括消費者熱切期待的命業者降價?如果是,公平會勢必要審核每家業者的成本並決定其獲利率,但這是公平會不適合作的事,也是公平會從來不曾有過之舉,一旦破例,是否以後業者調漲鮮乳及現煮咖啡價格都要報經公平會審核?看來此路行不通。


我們建議公平會可能要考慮針對鮮乳及現煮咖啡其中市占率最大的業者進行濫用市場獨占地位的行為管制,檢視其是否有不當的價格決定、變更與維持。這在公平會的實務上,針對飛利浦CD-ROM授權金案,曾有過成功執法(亦獲得行政法院支持)的先例,或許可以參考。


五、結語


公平會在這兩件案件上反應迅速,獲得苦於生活壓力的庶民大眾的一致好評,但是可以預見的是,業者一定會提起行政救濟程序,其爭訟的焦點必定聚焦在公平會認定業者有聯合行為之意思聯絡的標準。行政法院是否還會支持公平會的見解,值得進一步觀察。


(本文僅供參考,不代表本會立場)

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