上周五立法院正式將幾個兩岸協定監督草案交付內政委員會審議，最受各界重視的是親綠學者所提「兩岸協定締結條例」，以及行政院「台灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例草案」。然而這兩項草案毫無交集。我們建議大家不要再作誰沒把誰教好之類的情緒性指控，就事論事吧。
減低猜忌與不信任
兩個版本均有盲點，一個是以為兩岸所有協議都是高度政治性的，所以需要嚴格監督，但事實上兩岸至目前為止都只是經貿或地震災防的協議，事事都要立法院嚴格參與，等於自縛手腳。另一個則是欠缺政治敏感度，認為既然馬總統都已經宣示未經公投同意任內不會進行兩岸政治協商，所以凡事不可能有任何政治意涵，立法院只有事後審議的低度參與權，否則就是破壞權力分立原則，侵害行政權。
我們建議本條例所稱之兩岸協定限於不涉及領土變更、改變或安排兩岸階段性或終局性政治解決等高度政治議題事項所簽署之文書。必須經立法院院會決議通過者，兩岸協定才可以碰觸高度政治議題事項。這樣既把馬總統的承諾入法，而且可以頓時減低兩邊的猜忌與不信任。
目前行政院版本是以《兩岸人民關係條例》第四條之二第三項所稱協議為協議，殊不知該項係指台灣地區與大陸地區間就涉及行使「公權力」或「政治議題事項」所簽署之文書，加以引用，反而埋藏爭議的種子。
其次，締約權確實為行政權的核心權能，應該由其掌握主動權，故建議參考美國完整的貿易協定快速審查程序，明定行政機關得選擇採取立法院事前監督而事後快速審查程序或一般模式，進行兩岸協議訂定。行政院若選擇事前監督模式，於協議議題形成階段，得經立法院以法律或院會決議，同意協商權限、目標及具體事務範圍。
行政院選擇事前監督模式後，協商機關不得違背同意範圍進行協商。立法院認協商有逾越立法院同意範圍者，得以院會決議要求停止協商，協商機關應即停止協商。協議統籌辦理機關協議簽署應於後30日內報立法院，逕付二讀。立法院僅得審查有無違背授權範圍，其未於30日內進行審查者，視為通過。
行政機關也可以選擇依一般程序，經4階段溝通諮詢與立法院互動，如所簽署協議內容未涉及法律修正或無須另以法律規定，應提報立法院會議核備。
但是若出席立法委員認為前項協議內容有違反、變更或牴觸法律，或違反本法所定程序規定或應以法律定之者，經立法委員15人以上連署，得改備查為審議程序。此時因為立法院事前僅有溝通諮詢，而且行政機關將應送審議的僅以核備蒙混，故允許其逐條審議、逐條表決，並附保留或修正意見，應該是合理的權力分立安排。
立法不應差別待遇
不過，委員會審議應該有期限限制，否則對行政權形成過度掣肘，故建議以兩個月為限，必要時得延長一個月。逾期未完成審議者，逕付院會議決。這比《兩岸人民關係條例》原本自動生效的規定，對立法權較為尊重。
最後，兩邊可以思考的是，是否將本案的規定納入《兩岸人民關係條例》成為專章，而將該條例更名為「兩岸關係條例」。此種立法，體例上較為集中與統一，而且比較不會產生我方對對岸作歧視性差別待遇而違反世界貿易組織協定的疑慮。
(本文僅供參考，不代表本會立場)
（本文刊登於103.04.18 中國時報時論廣場）
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