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作者： 曾巨威 ( 2010年12月16日 17:02)
關鍵字：租稅改革 改善所得分配專案小組

為解決貧富差距擴大日趨嚴重問題，行政院「改善所得分配專案小組」正積極蒐集各方意見，設法整合出一套租稅改革措施。據報導，該小組研議的改革稅目相當廣泛，包括土地稅、房屋稅、特定商品消費稅、能源稅及資本利得稅等，惟目前打算優先從土地稅與房屋稅開始著手，將此二稅的課稅價格調整彈性提高，縮短調整時間，希望藉此可使課稅價格與實際市價更為接近。對於其改革的用心，我們表示肯定，但對於其改革的構想，我們抱持質疑。

租稅理論告訴我們，租稅的種類可簡單地區分為直接稅與間接稅兩種。前者的課稅，被課稅者較難以將稅負轉嫁給他人，主要包括所得稅與財產稅；後者的課稅，則被課稅者常可藉由行為（例如調整價格）的改變而將稅負轉嫁給他人，主要為消費稅。因此，一般而言，世界各國大都以直接稅的課徵作為縮短貧富差距，改善所得分配的工具，利用累進的稅率結構來達到多財產、高所得者承擔高稅負的效果。相對地，間接稅的課徵較少具備此項功能，從而乃常出現有錢人反而繳納較低稅負的累退現象。由此可知，不同的租稅種類，其性質與特性本來即有所差異，而政府更是利用這項差異來達成不同的政策目標。換言之，行政院若想要用稅改來縮減所得分配差距，其重心當然應該是放在直接稅上。

我國的直接稅主要包括所得稅、遺贈稅、土增稅、地價稅與房屋稅等，其中所得稅與遺贈稅屬國稅，其餘則皆為地方稅。雖然我國所有稅法都是中央政府訂定的，地方政府只能遵從，但執行上地方政府仍存有極大的權力空間，可以決定實際課稅的影響與成效。更何況，所得重分配的功能本來就不是地方政府的主要職責。因此，行政院在選擇直接稅作為縮減貧富差距的工具時，允宜進一步鎖定屬於國稅的所得稅與遺贈稅等為主要對象，地方稅的改革不但需要地方政府的充分配合，中央無法完全操控，尤有甚者，在性質上，也不適合做為解決全國性所得分配問題的手段。

行政院改善所得分配小組似乎亦了解這個道理，所以在一開始雖然大張旗鼓地對外宣稱考慮課徵「奢侈稅」，但最後發現其所能產生的平均財富效果有限，且稽徵成本亦高，故只得放棄或將之限縮在高價汽車等少數商品上。遺憾的是，行政院固然把改革方向轉到了直接稅上，但卻錯誤的將重心過度擺在屬於地方稅性質的財產稅身上。如此作法，未來必定很容易產生政府之間的政策衝突與矛盾，中央喊破喉嚨，地方無動於衷，而民眾看到的則是政府政策步調的雜沓紛亂以及政策效果的雷大雨小。

目前行政院心中的稅改原則大概是這樣子的：首先，以土地與房屋相關課稅問題的改善為改革主軸；其次，儘量限縮影響範圍，避免造成過大的衝擊；其三則是不碰觸個別稅制的根本問題，僅推動局部零星的改進措施。貧富差距的擴大這幾年一直反映在實際的統計數字變化上，但這些冷冰冰的數字民眾未必了解與體認，反而是房地產價格的不合理飆漲，讓民眾深深感覺到愈來愈買不起一棟普通房子的壓力，才真正加深了民眾對貧富差距惡化的不滿與關切。從房地產的課稅制度著手來打壓房價與重塑政府公平正義的形象，在政治上的確具有強大的正當性與號召力，行政院以此為改革重心，背後目的不言可喻。然而，就貧富差距擴大問題的根本解決與稅制改革的崇高理想性而言，這種避重就輕的作法，並不可取。

讓我們舉幾個例子說明。在土地方面，行政院打算將公告地價每三年調整一次改為每年調整一次，公告現值從每年一次改為一年內可機動調整，甚至還想要恢復空地稅的課徵；在房屋方面，打算將房屋標準價格每三年重新評定一次改為每年一次，加強對預售屋未完工前移轉的查核並按實際交易價格課徵所得稅，甚至還想要對擁有兩棟以上非自用住宅者提高課稅。這些措施背後的用意都是正確的，但其中除了預售屋交易課徵所得稅為中央職權之外，其餘部分即使法律修正通過，其執行權力卻都在地方政府手中。價格調整時間的縮短，並不代表地方政府實際上就會依照市場價格調整課稅價格。問題的關鍵不在於時間，而是在於評定課稅價格的方式與組織。行政院若不能從這兩方面下手改革，最後的實施成效必定極為有限。

行政院對所得分配問題的重視與嘗試改進的努力，我們表示支持。但由於我國稅制不公的弊端積重甚深，行政院若不能大刀闊斧地從病根所在對症下猛藥，枝微末節的改革將無法真正改善與解決此一沉痾。兩年前的賦稅改革委員會在金融海嘯的擔憂下，未敢針對資本利得課稅問題做出改革建議。如今，行政院為了紓解社會對貧富差距的不滿，卻要縣市扛起這麼大的責任，就地方政府而言，真是情何以堪。

(本文僅供參考，不代表本會立場)

(本文刊載於2010年11月10日工商時報)

• 曾巨威

中國科技大學財稅系講座教授兼商學院長
國政基金會資深顧問

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