職權分配與財政收支劃分法
黃茂榮*
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壹、中央與地方之權限的職權劃分
貳、財政收支之劃分原則
一、財政支出之劃分應以職務劃分為前提
二、地方政府應優先支應之財政支出
參、各級政府之稅課收入
一、稅課收入的劃分
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二、地方政府對地方稅的課稅權
三、地方稅之課徵依據
肆、統籌分配稅與地方政府之財政缺口
伍、中央與地方之財政收支的現況
陸、財政收支劃分法修正草案
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壹、中央與地方之權限的職權劃分
鑑於財政需要來自於各級政府對於人民提供各種服務產生的費用需求。所以，探討財政劃分的問題必需兼從各級政府之職權劃分出發。關於中央與地方之職權的劃分標準有二：形式的劃分與實質的劃分。按事項對於各級政府之地域屬性所做之劃分為實質的劃分。按各該事項之立法權的歸屬所做之劃分為形式的劃分。
憲法第十章（第一百零七條至第一百十一條）規定，中央與地方之權限的劃分。其劃分的形式為：（一）由中央立法並執行之事項（第一百零七條），（二）由中央立法並執行或由省縣執行之事項（第一百零八條），（三）由省立法並執行或交由縣執行之事項（第一百零九條），（四）由縣立法並執行之事項（第一百十條），（五）剩餘權之歸屬（第一百十一條）：「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣，有爭議時，由立法院解決之。」參酌憲法第一百零九條關於省的權限蓋以「省」，第一百十條關於縣之權限蓋以「縣」冠之，而第一百零七條及第一百零八條關於中央之權限，則不冠以區域性的修飾詞。可見：其中第一百十一條關於剩餘權之歸屬的概括規定，同時應當也是解釋第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條所定事項之疑義時所當依據的原則。該劃分原則適用在同級政府間的水平劃分，基於事項之地域性原則上不成問題，會成為問題的是上下政府間之垂直劃分及同級政府之協調的問題。同級政府之協調如果發生困難，產生該事項是否應由上級政府管轄。此即所謂「事務有全國一致之性質者屬於中央」的原則。
貳、財政收支之劃分原則
一、財政支出之劃分以職務劃分為前提
自國家生活中，人民需要國家提供非國家不得、不能或不願提供的服務。為支應該等服務之經費乃肯認國家的課稅權。是故，稅課收入在各級政府間之劃分，自當以職務之劃分為前提。亦即哪一個政府對於人民提供服務，該政府即當獲得為提供該服務所需的經費。此即財政支出之劃分應以職務劃分為前提的原則。對此，現行法雖然並無清楚的規定。但從下述規定還是可以歸納出該原則。只是在下述規定中，時而又將該原則模糊起來。與上述原則對應者為：財政收入之劃分應以職務劃分為前提的原則。惟該對應原則在現行法基本上受到忽略。要能夠健全各級政府之財政收支的體制，必需在觀念上肯定上述原則。
財政收支劃分法第一條規定，「本法依中華民國憲法第十章及第十三章有關各條之規定制定之。」第十章為關於中央與地方之權限劃分，第十三章為關於基本國策，其中所定事項主要涉及者為中央，少數涉及地方者為憲法第一百四十七條規定，「中央為謀省與省間之經濟平衡發展，對於貧瘠之省，應酌予補助（第一項）。省為謀縣與縣間之經濟平衡發展，對於貧瘠之縣，應酌予補助（第二項）。」此為中央對於地方，以及上級地方政府對於下級政府之補助義務的規定。因其義務內容以酌予補助稱之，制度性的拘束力較為不足。第一百六十一條規定，「各級政府應廣設獎學金名額，以扶助學行俱優無力升學之學生。」第一百六十四條規定，「教育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分之十五，在省不得少於其預算總額百分之二十五，在市、縣不得少於其預算總額百分之三十五，其依法設置之教育文化基金及產業，應予以保障。」關於教育、科學、文化之經費，憲法增修條文第十條規定，「教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第一百六十四條規定之限制。」由於憲法第一百六十四條係規定各級政府之教育、科學、文化之經費占其預算總額之最低比例，所以，增修條文第十條所謂「不受憲法第一百六十四條規定之限制」，「優先編列」之解釋適用的結果，在實務上變成教育、科學、文化之經費不再有憲法保障。雖然如此按一定標準計得之地方教育、科學、文化經費，仍應論為地方政府之基本財政需要。
由上述規定可見，關於各級政府之財政收支劃分制度，憲法規定應先權限劃分，而後財政收支劃分。這由財政收支劃分法第三十七條就各級政府之支出劃分規定，「各級政府之支出劃分如下：一、由中央立法並執行者，歸中央。二、由直轄市立法並執行者，歸直轄市。三、由縣（市）立法並執行者，歸縣（市）。四、由鄉（鎮、市）立法並執行者，歸鄉（鎮、市）（第一項）。前項第一款及第三款如需交由下級政府執行者，其經費之負擔，除法律另有規定外，屬委辦事項者，由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團體自行負擔（第二項）。」基本上亦可獲得印證。本來以立法權之歸屬的形式來劃分財政支出義務最為清楚，然因該條第二項後段規定，「需交由下級政府執行者，其經費之負擔，除法律另有規定外，屬委辦事項者，由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團體自行負擔。」使該原則在實務上復趨於模糊。然再從同法第三十八條規定觀之：「各級政府事務委託他級或同級政府辦理者，其經費由委託機關負擔。」以職權劃分為財政劃分之基礎的劃分原則，基本上還是存在的。雖然不符合由立法者負擔經費的原則，但因事項對於各級政府之歸屬明確，因此不生負擔之疑義者為：「各級政府行政區域內人民行使政權之費用，由各該政府負擔之」（財政收支劃分法第三十六條）。是故，倘事先在法律中明定其規範之事務中哪些屬於自治事項，中央與地方政府間之財政支出的劃分問題亦不難解決。引起問題者為：實務上是否將職權劃分的結果確實當成財政劃分的規劃基礎。
二、地方政府應優先支應之財政支出
關於地方政府之財政支出，財政收支劃分法第三十七條之一規定其收支關聯的優先性項目：「地方政府應就其基準財政收入及其他經常性之收入，優先支應下列各項支出：一、地方政府編制內員額與經上級政府核定有案之人事費及相關費用。二、一般經常性支出、公共設施管理維護及依法律規定必須負擔之經費。三、地方基本設施或小型建設經費。四、其他屬地方政府應行辦理之地方性事務經費（第一項）。地方政府依前項規定辦理後，其收入不足支應支出時，應由其所獲分配之統籌分配稅款予以優先挹注（第二項）。」其中有疑問的是第一項第二款所定「依法律規定必須負擔之經費」。蓋這些法律通常由中央立法。而由中央制定之法律終局決定應由地方政府負擔並優先支應的經費並不合理。所以，針對此種法律所生經費的負擔，財政收支劃分法應配合前述職權劃分之規定另有其配套的專屬規定，以規定財政收支劃分法第三十七條之一第一項第二款所稱之法律的限界。
依上述規定，地方政府之基本支出項目為：編制內及核定有案之人事費及相關費用、經常性支出、公共設施管理維護。以上可歸納為維持既有地方政府機能所需之必要費用。地方基本設施或小型建設經費則屬於地方層級之經建費用。按其功能，經建費用可謂是為增進地方政府機能之有益費用。至於地方政府應行辦理之地方性事務經費既列於最後一款，可能被解釋為最不優先。然憲法第一百十條第一項下述各款規定之縣務：「一、縣教育、衛生……及交通五、縣農林、水利、漁牧及工程。六、縣財政及縣稅。九、縣警衛之實施」。其執行所需經費如不被歸類為財政收支劃分法第三十七條之一第一項第二款所稱之一般經常性支出，則必要縣務之推動必將遭遇財政困難。上述經費可按其功能將該法第三十七條之一第一項第一、二、四款規定之經費合稱為維持性經費，第三款規定者稱為建設性經費。所需維持性經費應定性為地方政府之基本財政需要，其來自於稅捐之法定基準財政收入加上統籌分配稅款後，應足以支應該部分之財政需要。各級地方政府受分配之統籌分配稅款與該維持性經費的支應關係，不是優先挹注，而是其含統籌分配稅款之稅捐收入應足以支應該維持性經費所構成之基本財政需要。不過，在地方政府之經常服務的項目中應規劃出一些受益對象或外部成本之歸屬對象之個別性明確的項目，就其所需經費，採以收取規費或指定用途之地方稅的方法籌措，例如空氣污染防制費[1]。至於建設性之經建經費，不論是地方基本設施或小型建設應按地方政府之人口、土地面積、工商業發達程度規定一定出標準設算其建設性經費之財政需要。這部分的財源除應從房屋稅、地價稅、契稅、土地增值稅、使用牌照稅、汽車燃料使用費[2]等稅費收入支應。此外，由於經建經費之支出與工商業之發展有密切的關係，而與工商業之發展有密切關係之稅目為營業稅、貨物稅及營利事業所得稅。惟由於所得稅法已採營利事業所得稅及綜合所得稅兩稅合一的稅制，所以，適合自營業稅、貨物稅特別提出一定比例之徵起稅款支應地方政府之經建經費。將地方基本設施或小型建設經費（財政收支劃分法第三十七條之一第一項第三款）獨立出來自成一個科目，以經建經費稱呼後，因為該部分本來也列入地方政府應以其基準財政收入及其他經常性之收入支應的項目，所以，在統籌分配稅之分配用途的劃分上，應進一步有維持性必要經費及有益性建設經費的區分。
參、各級政府之稅課收入
一、稅課收入的劃分
關於各級政府之稅課收入的劃分，財政收支劃分法第六條首先在稅目的層次將各種「稅課劃分為國稅、直轄市及縣（市）稅」。由於在稅目的層次不可能完善匹配各級政府之財政收入與財政需要，所以，除還必需利用共分稅之安排外，還必需藉助於統籌分配稅及補助與協助。其中統籌分配稅及補助與協助屬於財政調整的工具。
由於統籌分配稅款係由上級政府統籌分配，因此，相對於按比例共享之稅款【遺產及贈與稅：直轄市分50%，省轄市分80%，鄉（鎮、市）分80%；菸酒稅18%按人口比例分配直轄市及各縣（市），餘歸中央；地價稅縣分50%、鄉（鎮、市）分30%，餘由縣統籌分配所屬鄉（鎮、市）；在縣（市）徵起之土地增值稅縣（市）分80%，餘由中央統籌分配各縣（市）；房屋稅縣分40%，鄉（鎮、市）分40%，餘由縣統籌分配所屬鄉（鎮、市）；契稅徵起之鄉（鎮、市）分80%，餘由縣統籌分配所屬鄉（鎮、市）】，統籌分配稅款之分配對於下級政府而言，欠缺法律層次之制度保障。
所謂統籌分配稅指財政收支劃分法將本來按其稅目劃分給特定政府之徵起稅款，規定按該法所定之一定比例由中央統籌分配直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）（同法第八條第二項：所得稅10%、營業稅40%及貨物稅10%）、由中央統籌分配各縣（市）（同法第十二條第二項後段：在縣（市）徵起之土地增值稅20%）或由縣統籌分配所屬鄉（鎮、市）（同法第十二條第二項前段、第三項、第四項：地價稅20%、房屋稅20%及契稅20%）。按統籌分配稅之稅款來源的稅目，主要來自中央之所得稅10%、營業稅40%及貨物稅10%。所以，可謂統籌分配稅主要用來調整中央與地坊間之稅捐收入的不均。基於稅捐收入在水平調整上的困難，先將稅收在稅目的層次較多的劃歸中央，而後由中央統籌分配給下級地方政府固有其制度設計上的技術需要，但仍不宜因此使地方政府之財政收入在經統籌分配稅的調整後，還不能覆蓋其基本的財政需要。是故，為健全地方政府之財政收支，有必要釐清其基本財政需要，確保其透過統籌分配稅之分配的調整後，能夠有適足之覆蓋率。並以此為基礎，開放一定之地方職權的項目，讓地方政府能夠自主的發展其地方建設的特色，同時降低中央補助在地方政府之財政收入上的重要性，使補助項目限制在像天災之意外的救急上。如是，再進一步透過統籌分配稅之分配制度的法制化，以提高地方財政之制度保障。
為提升統籌分配稅款之分配的制度保障，財政收支劃分法第十六條之一規定：「 第八條第二項及第十二條第二項至第四項規定之稅課統籌分配部分，應本透明文化及公式化原則分配之；受分配地方政府就分得部分，應列為當年度稅課收入（第一項）。
稅課由中央統籌分配直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之款項，其分配辦法應依下列各款之規定，由財政部洽商中央主計機關及受分配地方政府後擬訂，報請行政院核定：
一、依第八條第二項規定，由中央統籌分配直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之款項，應以總額百分之六列為特別統籌分配稅款；其餘百分之九十四列為普通統籌分配稅款，應各以一定比例分配直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）。
二、依第十二條第二項後段規定由中央統籌分配縣（市）之款項，應全部列為普通統籌分配稅款，分配縣（市）。
三、第一款之特別統籌分配稅款，應供為支應受分配地方政府緊急及其他重大事項所需經費，由行政院依實際情形分配之。
四、第一款之普通統籌分配稅款算定可供分配直轄市之款項後，應參酌受分配直轄市以前年度營利事業營業額、財政能力與其轄區內人口及土地面積等因素，研訂公式分配各直轄市。
五、第一款及第二款之普通統籌分配稅款算定可供分配縣（市）之款項後，依下列方式分配各縣（市）：
（一）可供分配款項百分之八十五，應依近三年度受分配縣（市）之基準財政需要額減基準財政收入額之差額平均值，算定各縣（市）間應分配之比率分配之；算定之分配比率，每三年應檢討調整一次。
（二）可供分配款項百分之十五，應依各縣（市）轄區內營利事業營業額，算定各縣（市）間應分配之比率分配之。
六、第一款之普通統籌分配稅款算定可供分配鄉（鎮、市）之款項後，應參酌鄉（鎮、市）正式編制人員人事費及基本建設需求情形，研訂公式分配各鄉（鎮、市）（第二項）。
前項第四款所稱財政能力、第五款第一目所稱基準財政需要額與基準財政收入額之核計標準及計算方式，應於依前項所定之分配辦法中明定，對於福建省金門縣及連江縣，並應另予考量（第三項）。
依第十二條第二項至第四項規定，由縣統籌分配鄉（鎮、市）之款項，應本調劑財政盈虛原則，由縣政府訂定分配辦法；其中依公式分配之款項，不得低於可供分配總額之百分之九十（第四項）。」
該條第一項首先規定「稅課統籌分配部分，應本透明文化及公式化原則分配之。」其次將統籌分配稅款區分為：普通統籌分配稅款（第八條第二項中之94%由中央統籌分配直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之款項，以及第十二條第二項後段規定之由中央統籌分配縣（市）之款項）及特別統籌分配稅款（同法第八條第二項中之6%）。其中特別統籌分配稅款由行政院依實際情形分配之（同法第十六條之一第二項第三款）；普通統籌分配稅款則應依同法第十六條之一第二項第四款至第六款規定的方式或公式分配之。最後用以決定同級政府可受分配之普通統籌分配稅款的參數，在直轄市為其以前年度營利事業營業額、財政能力與其轄區內人口及土地面積等因素（同法第十六條之一第二項第四款）；在縣（市）為其近三年度之基準財政需要額減基準財政收入額之差額及轄區內之營利事業營業額；在分配鄉（鎮、市）為其正式編制人員人事費及基本建設需求。
依上述規定可見，自中央與地方之稅課收入的劃分論，已有終局的劃分；尚不確定者為：就統籌分配稅款，下級政府間之劃分尚未終局確定。這樣的稅課收入劃分制度是否能有效改善地方政府之財政困難，是否符合地方自治的憲政精神，值得探討。
二、地方政府對地方稅的課稅權
關於財政事項，直轄市稅捐為直轄市自治事項（地方制度法第十八條第一項第二款第二目）；縣（市）稅捐為縣（市）自治事項（同法第十九條第一項第二款第二目）；鄉（鎮、市）稅捐為鄉（鎮、市）自治事項（同法第二十條第一項第二款第二目）。為直轄市稅捐之課徵，直轄市議會得議決直轄市特別稅課、臨時稅課及附加稅課（第三十五條第三款）；為縣（市）稅捐之課徵，縣（市）議會得議決縣（市）特別稅課、臨時稅課及附加稅課（第三十六條第三款）；為鄉（鎮、市）稅捐之課徵，鄉（鎮、市）民代表會得議決縣（鎮、市）臨時稅課（第三十七條第三款）。
三、地方稅之課徵依據
財政收支劃分法第七條規定，「直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）立法課徵稅捐，以本法有明文規定者為限，並應依地方稅法通則之規定。」該法所謂有明文規定者，當指該法第十二條第一項各款規定之直轄市及縣（市）稅：「一、土地稅的稅目，包括下列各稅：（一）地價稅。（二）田賦。（三）土地增值稅。二、房屋稅。三、使用牌照稅。四、契稅。五、印花稅。六、娛樂稅。七、特別稅課。」其中關於第一項第七款規定之特別稅課，「指適應地方自治之需要，經議會立法課徵之稅。但不得以已徵貨物稅或煙酒稅之貨物為課徵對象」（同條第六項）。此外，「各級政府對他級或同級政府之稅課，不得重徵或附加。但直轄市政府、縣（市）政府為辦理自治事項，籌措所需財源，依地方稅法通則規定附加徵收者，不在此限。各級地方政府不得對入境貨物課入境稅或通過稅」（同法第十八條）。就附加稅課只對於一定地方政府之轄區課徵而論，該附加徵收之稅課，亦具有地方稅的性質。
「地方稅之範圍及課徵，依地方稅法通則之規定」（地方制度法第六十七條）。承接該條，地方稅法通則第一條規定，「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所課徵地方稅，依本通則之規定；本通則未規定者，依稅捐稽徵法及其他有關法律之規定。」
基於上述規定，地方稅法通則第二條規定，「本通則所稱地方稅，指下列各稅：一、財政收支劃分法所稱直轄市及縣（市）稅、臨時稅課。二、地方制度法所稱直轄市及縣（市）特別稅課、臨時稅課及附加稅課。三、地方制度法所稱鄉（鎮、市）臨時稅課。」其中特別稅課為一種地方性的貨物稅，是故，「不得以已課徵貨物稅或菸酒稅之貨物為課徵對象」（同法第三條第三項）；附加稅課為一種附加於既有稅目的稅課。只適合課徵在與不動產有關之稅捐或非跨越轄區的消費或服務。
關於附加稅課，分別對於地方稅有印花稅、土地增值稅除外，對於國稅有關稅、貨物稅及加值型營業稅除外之不得附加之稅目，以及附加之上限稅率皆不得超過原規定稅率百分之三十的規定（同法第四、五條）。扣除後，得附加之地方稅為：地價稅、房屋稅、使用牌照稅、契稅、娛樂稅；得附加之國稅為：所得稅、遺產及贈與稅、證券交易稅、期貨交易稅、礦區稅。此外，附加徵收之國稅，如其稅基已同時為特別稅課或臨時稅課之稅基者，不得另行徵收（同條第五條第二項）。這是地方稅本身之重複課徵的禁止規定。
至於臨時稅課，同法第三條第三項後段規定，「特別稅課不得以已課徵貨物稅或菸酒稅之貨物為課徵對象；臨時稅課應指明課徵該稅課之目的，並應對所開徵之臨時稅課指定用途，並開立專款帳戶。」自該段規定觀之，顯然是以新的稅捐客體為其課徵對象。然不論是哪種地方稅，其開徵期間都受有限制：「特別稅課及附加稅課之課徵年限至多四年，臨時稅課至多二年，年限屆滿仍需繼續課徵者，應依本通則之規定重行辦理」（同法第三條第二項）。要之，依地方稅法通則開徵之一切地方稅皆具有臨時性。鑑於為在地方議會可決一項地方稅，府會協調的社會成本極大，該一般的臨時性限制規定，顯然不妥。
然同法第三條第一項緊接著又規定，「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所得視自治財政需要，依前條規定，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課。但對下列事項不得開徵：一、轄區外之交易。二、流通至轄區外之天然資源或礦產品等。三、經營範圍跨越轄區之公用事業。四、損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項。」此為開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課之一般的限制規定。
鑑於台灣地區幅員狹小，各級政府之行政區域不大，地方政府要在財政收支劃分法所定國稅、直轄市及縣（市）稅外尋求適當稅源課徵地方性之稅捐，除非地方政府有全國一致之聯合行為，否則，要個別個別地方政府在既有稅目上開徵附加稅課顯有困難。
真想規劃附徵，尚有附徵可能性之稅捐客體為：就豪宅及高爾夫球場的地價稅、房屋稅，就豪華汽車的使用牌照稅，對於種植檳榔之土地之地價稅或田賦或對於檳榔本身課徵特產稅。這當中除豪華汽車由於其設籍地容易移轉，不適合外，對於地方政府相對上是比較可行的。至於新的稅目，可行的當僅限於對具有地方特色之貨物（特產）或資源（例如礦泉水），對具有地方特色之服務（例如溫泉）課徵特別稅課，或對於引起外部成本之農產（例如檳榔）課徵特產稅，對於工程課徵建設捐。不過，除非消除候選人及政黨對於政治獻金的依賴，否則，由地方政府發動，開徵地方稅，其實是有困難的。假設有地方政府規劃課徵或附徵上述稅捐，其稅捐收入一方面應限制用於經建費用，另一方面不適合因此影響其財政收入之分配，以免妨礙其附徵或開徵的意願，並提高其在經建建設上之財政規劃的自主性。
肆、統籌分配稅與地方政府之財政缺口
為中央統籌分配稅款的分配，財政收支劃分法第十六條之一第二項第一款至第三款首先規定：「一、依第八條第二項規定，由中央統籌分配直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之款項，應以總額百分之六列為特別統籌分配稅款；其餘百分之九十四列為普通統籌分配稅款，應各以一定比例分配直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）。二、依第十二條第二項後段規定由中央統籌分配縣（市）之款項，應全部列為普通統籌分配稅款，分配縣（市）。三、第一款之特別統籌分配稅款，應供為支應受分配地方政府緊急及其他重大事項所需經費，由行政院依實際情形分配之。」以該條規定為基礎，中央統籌分配稅款分配辦法第七條規定：「普通統籌分配稅款分配各級地方政府之金額，應依下列方式計算：一、第三條第一款之款項，以總額之百分之四十三分配直轄市、百分之三十九分配縣（市）、百分之十二分配鄉（鎮、市）。二、第三條第二款之款項，全部分配縣（市）。」要之，普通統籌分配稅款之分配雖然是各級政府之財政收入的主要調整手段，但財政收支劃分法在制度的設計上，採普通統籌分配稅款之總額管制的方法來保障中央的財政負擔，而沒有從各級地方政府之基準財政需要額減基準財政收入額之差額應予充分彌補的觀念出發。這使地方財政需要陷入永遠難以健全的情境。這在近年，地方政府開始學習舉債支應財政需要要後，使地方政府的財政的問題益形複雜。
一、直轄市應分配比率之計算
中央統籌分配稅款分配辦法第八條「普通統籌分配稅款依本法第十六條之一第二項第四款規定分配各直轄市之款項，依下列指標及權數，計算各該直轄市應分配之比率分配之：一、各該直轄市最近三年轄區內各類營利事業營業額平均值占全部直轄市平均值之百分比，權數占百分之六十。二、各該直轄市最近一年底轄區之人口數占全部直轄市人口數之百分比，權數占百分之二十。三、各該直轄市轄區之土地面積占全部直轄市土地面積之百分比，權數占百分之二十。四、各該直轄市最近三年度財政能力平均值，權數占百分之十；財政能力計算公式如下：
各該直轄市財政能力＝（各該直轄市轄區內之人口數×全部直轄市每人自有財源平均數÷各該直轄市每人自有財源）÷全部直轄市依前述括弧內算定數之合計數」
依該規定該條只具有透過第四款，按直轄市自有財源表現出來之財政能力逐年調整直轄市間之財政能力的不均。倘直轄市全體有財政缺口，該條規定並無調整作用。
二、縣（市）應分配比率之計算
中央統籌分配稅款分配辦法第九條第一項規定：「普通統籌分配稅款依本法第十六條之一第二項第五款規定分配各縣（市）之款項，依下列方式，計算各該縣（市）應分配之比率分配之：一、可分配總額百分之八十五，依最近三年度受分配縣（市）之基準財政需要額減基準財政收入額之差額平均值，占全部縣（市）該項差額平均值合計數之比率分配之；其分配比率，每三年檢討調整一次。二、可分配總額百分之十五，按各縣（市）轄區內最近一年營利事業營業額占全部縣（市）營利事業營業額比例設算應分配各縣（市）之比率分配之。」
該項規定僅明定財政收支劃分法第十六條之一第二項第五款所定統籌分配稅款在各縣（市）政府間之分配比例的計算公式。與直轄市的情形一樣，倘縣（市）政府全體有財政缺口，該條規定並無調整作用。應特別注意者為：縣（市）之基準財政需要額減基準財政收入額之差額如果存在，而當發現統籌分配稅款不足以充分補足其差額時，如不透過調整統籌分配稅款之提撥比例，而是依該項規定，分完為止，縣（市）將不可能透過統籌分配稅款的調整而獲得健全的發展。蓋該差額的計算基礎是：基準財政需要額減基準財政收入額。亦即是縣（市）應受滿足之最低的財政收入水平。這可從下述關於縣之基準財政需要額及基準財政收入額之計算規定進一步獲得說明。
同條第二項規定：「縣之基準財政需要額，指下列各款之合計金額；市之基準財政需要額，按下列各款合計金額加重百分之十五計算：一、正式編制人員人事費與基本辦公費[3]及正式編制警政、消防人員超勤加班費之決算數。二、依全民健康保險法、農民健康保險條例及中低收入老人生活津貼發給辦法之相關規定，應由各縣（市）政府負擔之社會福利支出。三、基本建設經費。」歸納之，縣之基準財政需要額分由人事費與基本辦公費、法定應由各縣（市）政府負擔之社福支出，以及基本建設經費所構成。其中具有地方自治業務之推動彈性者僅：基本建設經費。
關於基本建設經費同條第四項規定：「第二項第三款之基本建設經費，應按下列公式列計各該年度分配全部縣（市）之總額：
各該年度基本建設經費分配全部縣（市）之總額＝〔（全國營業稅實徵數減除依法提撥之統一發票給獎獎金後之百分之四十＋全國所得稅實徵數百分之十＋全國貨物稅實徵數百分之十）×39％＋土地增值稅全部縣（市）實徵數百分之二十〕×85％×20％」
該項規定的意旨首先是：劃定全部縣（市）之基本建設經費為應分配給全部縣（市）來自所得稅、營業稅及貨物稅之普通統籌分配稅款的39％×85％×20％=6.63%。如果將財政收支劃分法第十六條之一第二項第五款第二目規定，可供分配普通統籌分配稅款百分之十五，應依各縣（市）轄區內營利事業營業額，算定各縣（市）間應分配之比率分配之所計得之數額也用之於基本建設經費，則全部縣（市）可再增加普通統籌分配稅款39％×15%＝5.85%。合計等於是12.48%。鑑於該5.85%的部分係按各縣（市）轄區內營利事業營業額計得，應以用之於基本建設經費為妥。必需如是安排，也才與財政收支劃分法第十六條之一第二項第五款第一目及中央統籌分配稅款分配辦法第九條第五項之規定的意旨相符：「基準財政收入額第一項第一款之基準財政收入額，指賦稅收入決算數扣除統籌分配稅款及依地方稅法通則徵收之賦稅收入後之數額；對於福建省金門縣及連江縣基準財政收入額之計算，應另扣除菸酒稅收入。」亦即在地方財政之調整的規範上，不適合將這些賦稅收入計入決定其應分配比例之公式中的減項。要之，全部縣（市）之基本建設經費比較肯定的是占由上述部分營業稅、所得稅及貨物稅所構成之中央統籌分配稅款的6.63%。這事實上是過度單薄的。如下表所示[4]，在2004至2006，中央統酬分配稅款占國稅比例在13.43%至14.11%之間；中央統酬分配稅款增加50%時，占國稅比例在20.15%至21.17%之間。將中央統籌分配稅與地方稅收入加總，地方賦稅收入占全國賦稅收入的比例，在前述中央統酬分配稅款增加50%前後，分別為28.49%至30.34%之間與34.04%至36.06%之間。要之，縱使將中央統酬分配稅款增加50%，地方政府之賦稅收入亦不過約占全國稅收的三分之一。這還算不是偏向地方的財政分配。
中央統籌分配稅款分配辦法第九條第四項規定，依同條第三項公式算定之基本建設經費分配全部縣（市）之總額，應「按下列指標及權數計算各該縣（市）分配額度，納入其基準財政需要額：一、各該縣（市）轄區之人口數占全部縣（市）人口數之百分比，權數占百分之三十五。二、各該縣（市）轄區之土地面積占全部縣（市）土地面積之百分比，權數占百分之三十五。三、各該縣（市）轄區之農林漁牧從業人口數占全部縣（市）農林漁牧從業人口數之百分比，權數占百分之十五。四、各該縣（市）轄區之工業從業人口數占全部縣（市）工業從業人口數之百分比，權數占百分之十五[5]。」上開計算指標一方面不精確，另一方面可能導致貧者愈貧，富者愈富。
三、鄉（鎮、市）應分配比率之計算
依本財政收支劃分法法第十六條之一第二項第六款應分配各鄉（鎮市）之普通統籌分配稅款，應依中央統籌分配稅款分配辦法第十條第一項規定之方式，計算各該鄉（鎮、市）之應分配比率，並分配之[6]。該項規定，正式編制人員人事費（第一款）及基本建設需求（第二款）各占可分配總額百分之五十。
其具體計算步驟，在人事費為：（一）優先彌平各鄉（鎮、市）近三年度自有財源加計依加值型及非加值型營業稅法第十一條第六項規定之專案補助款，扣除依地方稅法通則徵收之賦稅收入、工程受益費收入、財產收入、公共造產性質事業收入核列扣除數及指定用途回饋金後之金額平均值少於各鄉（鎮、市）近三年度正式編制人員人事費決算數除以實際員額乘以編制員額後之金額平均值之差數。此為按基準財政能力之缺口所做的分配。（二）依前目分配後之餘額，再按各該鄉（鎮、市）近三年度正式編制人員人事費決算數除以實際員額乘以編制員額之金額平均值占全部鄉（鎮、市）該項金額平均值合計數百分比分配之（該項第一款）[7]。此為按與人事費有關之財政需要所做的分配。在計算步驟如果用得上第二目，表示各鄉（鎮、市）經第一目之統籌分配稅款的調整後，已無基準財政需要的缺口。
在基本建設需求的計算步驟為：「（一）可分配總額百分之三十，平均分配各鄉（鎮、市）。但各該鄉（鎮、市）設算獲配金額，不得超過最近三年度歲出決算數平均值之百分之三十。（二）可分配總額百分之十，按各該鄉（鎮、市）最近一年底轄區之人口數占全部鄉（鎮、市）人口數之百分比分配；對於離島鄉（鎮、市）之人口數，應加重二倍計算。（三）可分配總額百分之十，按各該鄉（鎮、市）之土地面積占全部鄉（鎮、市）土地面積之百分比分配；對於離島鄉（鎮、市）之土地面積應加重二倍計算（該項第二款）。」
伍、中央與地方之財政收支的現況
因為財政收入永遠不足期望中之所需，所以財政劃分也永遠不能滿足各級政府的希望。這是經濟現象的常態：缺乏。其解決，有簡單的訴求：不患寡，患不均。然如何產生均的認定標準？因此，最後還是必需訴諸於由哪一級政府來為人民提供哪些公共財，會比較有效率。這個問題，由於不能或不容易藉助於市場機能來處理，所以，其解決特別困難。
從上述關於財政收支劃分的規定可見，目前的劃分標準傾向於形式，而非實質。鑑於財政劃分之目的，其實最後應當是為了能夠讓各級政府對於人民提供最好的服務，而不是為劃分而劃分。是故，其劃分的標準應建立在職權劃分的前提上。為達到該目的，首先必需將國家事務按其輕重緩急加以分類，並判斷其在各級政府間之分工的模式，並按這些事務所提供之行政服務建立指標，評鑑各級政府之轄區內的行政服務水平。從而在此基礎上發展出一定單位之各種水平的行政服務，由不同政府提供時之行政成本，以做為財政劃分之規劃管考的依據。
為初步研究上的需要，建議暫將外交、國防以外，由各級政府提供之行政服務分成以下十類：（1）教育、（2）治安、（3）交通、（4）衛生、（5）經建、（6）環保、（7）地政、（8）營建、（9）商品檢驗與標準及（10）社福。建議以該十項行政服務做為評鑑各級政府目前之服務水平，並建立指標，研擬逐年提升的計畫及其財政需要。
