曾復生
一、前言
美國2024年政經變局圍繞著總統大選發展，拜登總統將自己定位為「美國民主捍衛者｣，把競爭對手川普定義為「瘋狂獨裁者｣。民主、共和兩黨都強調「美國優先｣，要振興經濟發展製造業，為中產與勞工階級創造就業機會，但是兩黨在國會除了「敲打中國｣較有共識外，針對美墨邊境非法移民、俄烏、以哈戰事、墮胎自主權，以及處理巨額國債等議題，都有顯著分歧意見甚至針鋒相對。年來，共和黨控制國會眾議院多數，拜登政府的多項立法議程與預算案，經常被共和黨杯葛、拖延或撤銷。目前，拜登總統支持度已跌落40％，約70％受訪者認為拜登年事已高，不應該競選連任。副總統賀錦麗表示，「自己準備好在必要時接任美國總統｣，共和黨則發動「投給拜登，就是投給賀錦麗｣的新攻勢。
美國司法部特別檢察官調查「拜登不當處理機密文件案｣，今年2月間以不起訴處分結案，但指出拜登是「親切但記憶力不好的老人｣，讓拜登總統競選連任蒙上陰霾，必須亟力強調自己記憶力很好，並在3月的國情咨文演說賣力演出。同時，美「中｣貿易戰與科技戰、俄烏、以哈戰事、極端氣候災難等，已經扭曲全球供應鏈效率，干擾美國供應鏈穩定，導致通膨問題持續不墜，讓美聯準會遲遲不願降息。此外，人工智慧等新興科技發展，創造新工作機會與資本市場新動能，並在美國東西岸孕育「科技樂觀主義｣（Techno-Optimism）新階級，成為美國支撐「西升東降｣新能量，也為總統大選投入新變數。當前，美國經濟情勢好轉，失業率維持低檔、消費者物價指數（CPI）年增率下降，為拜登總統爭取連任增添助力。但是，拜登政府在總統選舉期間的重大施政挑戰，仍將有增無減，俄烏、以哈戰事漸失控正在侵蝕拜登總統威望。
拜登政府曾經在俄烏戰爭爆發後，發展「歐洲印太一盤棋｣架構，運用「太空衛星網通｣能量優勢，布局「兩洋通吃｣軍事戰略，結合「美歐經貿科技委員會｣、NATO、AUKUS、QUAD、「五眼聯盟｣、「美國-東協峰會｣、「印太經濟架構｣，以及美國與日本、南韓、澳洲等雙邊軍事同盟，組成以美國為首的「天下圍中｣聯盟。同時，美國認為歐盟在俄國威脅下會積極擁抱北約，印太多數國家面對共軍威脅，普遍希望美軍留在印太制衡共軍。不過，拜登政府對付中共與俄羅斯布局，在印太與歐洲展現影響力，但在經貿投資領域誘因不足，難讓印太與歐洲盟國全面配合美國政策。拜登政府曾經規劃在2023年11月主辦APEC領袖峰會時，發表「全面新願景｣，宣告美國不僅在印太扮演安全角色，也想發揮經貿投資作用。但是，拜登政府意圖深化與印太經貿合作計劃，在政府內部意見分歧與國會議員抵制下「胎死腹中｣。顯示，美國國內強調「美國優先｣保護主義氛圍濃烈，拜登政府的「國際主義｣無力扭轉趨勢。
2024年美國總統大選由拜登與川普再度對決，目前川普在多數搖擺州民調支持度暫時領先拜登，重返白宮機率升高，已讓美國的歐亞盟邦嚴陣以待。加拿大等國已經成立「特別小組｣，研擬應對「川普新政府｣全盤策略。烏克蘭總統澤倫斯基憂慮川普若當選總統，將停止對烏國軍經援助，歐盟國家將被迫增加國防預算，日本、南韓與我國也必須增加分擔安全成本，中共則將面臨輸美商品新增高關稅壓力，中東地區也將面臨川普「偏袒以色列｣新局。近年，拜登總統展現美國的國際領導力，但外交政績仍難拉高國內低支持度。現階段，拜登政府在總統選舉已經陷入苦戰，積極派出閣員接受媒體專訪並到智庫宣揚政績。
同時，美國聯邦大法官對墮胎自主權、槍支管制、環境保護等做出保守裁決，激發民主黨、中間選民與婦女等自主意識，已成為2024年總統選戰重要議題，讓民主黨總統、國會議員候選人擁有「反守為攻｣底氣，力抗共和黨總統、國會議員候選人，以及川普所領導的「紅潮｣。英國「經濟學人｣（The Economist）2月最新民調顯示，川普領先拜登的支持度正在縮小。今年11月5日無論美國由誰當選總統，美國的盟邦們普遍擔憂美外交政策「內政化｣已難逆轉，盟國關係「不確定性｣恐將越來越高。此外，美國國會兩黨議員們對經濟、財政、預算赤字、國債危機、移民、槍支管制、俄烏戰爭、以哈衝突、墮胎自主權等議題的兩極化僵局，恐讓下一任總統在應對國內與國際挑戰下，變得「焦頭爛額｣。
二、美國政經變局重要觀察指標
2024年是全球重要選舉年，華府智庫「大西洋理事會｣（Atlantic Council）分析報告指出，全世界有78個國家，要舉辦83場全國性選舉，其中最受關注、影響範圍最大的就是，11月5日的美國總統大選。今年美國整體政經變局走向，都將受到總統選舉競逐牽制，主要的觀察指標首先是，美國社會的主流氛圍消長變化，包括「美國優先｣主張、貿易保護主義、中西部的「孤立主義｣、東西岸的「自由主義｣，以及受惠人工智慧等新興科技的「科技樂觀主義｣等；第二是美國國內的經濟情勢變化，包括失業率、利率、採購經理人指數、消費者物價指數、油價、預算赤字、國債危機等；第三是拜登與川普兩位總統候選人的健康狀況；第四是川普的官司訴訟與聯邦最高法院裁定，是否影響川普競選總統的資格；第五是美國選民對「墮胎自主權｣支持程度變化；第六是美國國會兩黨議員與選民對俄烏、以哈戰事、美「中｣關係，以及美墨邊境非法移民問題的態度變化；第七是獨立總統參選人小羅伯特甘迺迪支持度消長變化；第八是6個關鍵搖擺州包括喬治亞、亞歷桑納、賓州、密西根、威斯康辛、內華達等州，對共和黨或民主黨總統候選人的支持度變化等。
2024年總統大選共和、民主兩黨實力相當，競爭將非常激烈，拜登與川普再度對陣，影響選舉勝負關鍵是「2024年中的美國經濟狀況｣。年來，美國經濟與就業市場表現強勁，打臉部份機構預估聯準會，以「暴力升息｣來降低通膨的做法，最終會導致經濟衰退與失業率攀升。拜登政府2024財年編列約8700億美元國防預算，2025財年增加到約8900億美元，都撥列千億美元用於研發尖端武器裝備，準備應對來自「中｣、俄戰略性武器威脅，讓美國成為全球「安全避風港｣，也讓面臨戰爭威脅的歐洲、中東、東北亞等地區資金朝美國移動，更讓美國庫券在國際市場屹立不搖，展現「美軍美元美債｣堅若磐石「共生關係｣。同時，拜登政府鼓勵區域合作，應對極端氣候等跨國性挑戰，重建盟國與區域夥伴對美國領導的信心，並確保軍事能量與新興科技領先優勢，應對中共競爭新威脅。
美國「朝野兩黨惡鬥｣是國安最大威脅，拜登總統屬民主黨、國會眾議院由共和黨掌握多數、國會參議院民主黨比共和黨多2席優勢，讓諸多重大法案與預算案在兩黨僵持下停擺，600億美元援烏預算案卡在國會眾議院，2024財年聯邦政府仍要靠「臨時支付方案｣（CR）維持運作，也讓拜登政府重大施政拖延，牽制美國發展全球影響力，更讓美國的盟國友邦，在面對美「中｣戰略競逐加劇時，必須準備「避險策略｣。美軍參聯會前主席鄧普西直言，「聯邦政府鉅額國債影響建軍戰備，嚴重威脅國家安全｣。年來，拜登政府為防範美軍陷入「多面作戰｣不利處境，積極與中共當局接觸，穩定領導高層對話機制，保持美軍與共軍溝通管道暢通，避免雙方因誤解誤判爆發意外衝突。同時，拜登政府鼓勵中共能夠擔負「大國責任｣，勸阻俄羅斯、伊朗、北韓等國自我克制，降低第三次世界大戰爆發風險。
2023年5月下旬，拜登總統赴日本參加「G7廣島峰會｣前，就面臨聯邦政府必須「提高舉債上限額度｣，才能夠避免「國債危機｣爆發的兩黨角力難題。美國會眾議院在共和黨掌控多數情況下，刻意不讓「提高聯邦政府舉債上限額度法案｣，在拜登總統出國前通過，導致拜登總統出席日本盛會時，在盟國領袖們面前威風不起來，還臨時取消到澳洲國事訪問，無法親自主持「四方安全對話領袖峰會｣，以及「太平洋島國領袖峰會｣等行程，必須匆匆趕回華府處理朝野兩黨角力難題，為「提高舉債上限額度案｣，避免引爆「國債危機｣奮戰。顯示，美國外交政策議題越來越有「內政化｣傾向，讓美國內政外交議題複雜敏感難獲共識，更讓盟國友邦的「不確定感｣升高。
自從2022年2月俄烏戰爭爆發以來，美國為維護歐洲安全，避免俄國軍隊入侵北約國家，逐漸將戰略重心從印太地區圍堵中共，轉移到歐洲地區對付俄羅斯直接威脅，讓日本、南韓、澳洲等印太國家擔心，美國的安全承諾恐「口惠實不至｣。同時，拜登政府軍經援烏特別預算案在國會陷入苦戰，讓俄烏戰局前景悲觀，恐將衝擊拜登總統的連任選情。2023年10月，以哈衝突爆發後，美國為防範戰事擴大成為以色列與伊朗戰爭，甚至將沙烏地阿拉伯捲入，所以派出兩艘航艦戰鬥群，進入地中海地區與阿拉伯海地區，約束中東國家蠢動避免造成區域動盪，衝擊國際能源供應鏈穩定，引爆新一輪通膨危機。倘若以哈戰事外溢成為中東戰爭，讓美歐再度陷入能源危機與高通膨環境，恐將成為拜登總統爭取連任新障礙。此外，在當前各國爭奪能源的戰略環境下，石油與天然氣價格維持高檔震盪，將讓高能源價格與高通膨的「不確定性｣，持續在總統選舉期間考驗拜登的執政能力。
三、影響美國政經變局重要議題
（一）經濟議題
拜登總統2021年上任以來，推行三法（基礎設施投資與就業法、消減通膨法、晶片法），為美國創造約100萬製造業工作機會，持續對「中｣輸美商品課徵懲罰性關稅，讓2023年美對「中｣貿易逆差較2022年下降近20％，管制對「中｣出口高科技的措施，讓中共面臨高科技發展瓶頸，拉開美國對中共的綜合國力優勢。年來，美國經濟展現強勁復甦，資本市場上市公司總市值逼近全球5成，加上通膨持續下降，失業率維持低檔，引發市場期待聯準會即將達到「軟著陸｣目標。美聯準會主席鮑爾認為，這是良性的經濟環境，但堅稱聯準會仍需要更多證據，證明通膨將持續下降，因為經濟前景仍有「不確定性｣。2月5日，「經濟合作暨發展組織｣（OECD）發布，《全球經濟展望期中報告》指出，美國經濟前景改善抵消歐元區的疲軟，今年美國經濟成長率預估為2.1％，聯準會將在第二季開始降息。拜登總統為爭取連任，強調美國在其政府領導下，經濟狀況穩健、通膨趨緩、失業率達到半世紀以來新低點，並成功營造「西升東降｣新格局，向美國社會證明「民主美國勝過專制中國｣。共和黨的川普陣營人士則強調，川普重返白宮後要削減聯邦政府支出，減少聯邦法規監管並減稅，嚴厲執行美墨邊境管制，要求北約等國增加分擔安全成本，不能繼續「佔美國便宜｣等；同時，川普陣營指責拜登政府大幅提高聯邦政府支出，不僅造成巨額國債危機，還加劇通膨引發消費者物價上漲壓力，讓美國民眾的實際利益受損。
（二）美墨邊境移民議題
美國國會眾議院2024年2月13日，通過彈劾國土安全部長馬約卡斯，指控其「蓄意且系統性地拒絕遵守｣，保護美國邊境的法律，讓非法移民大量湧入美國。拜登總統隨即發表聲明指出，「這是眾議院共和黨人公然違憲的黨派之爭｣，預計這項彈劾案不會在民主黨掌握多數的參議院通過。此前，德州州長阿博特1月下旬發起「孤星行動｣，在美墨邊境架設鐵絲網，阻擋非法移民進入美國，槓上拜登主政的聯邦政府。美國聯邦最高法院裁定聯邦「邊境巡邏隊｣，有權拆除鐵絲網。但是，德州州長下令德州國民兵堅決不撤鐵絲網，而且有多達25個共和黨州長聲援德州，讓美國恐爆發「內戰｣議題浮出檯面。
拜登總統2021年就職以來一直設法應對，非法越過美墨邊境移民人數創新高難題。美國與日俱增的非法移民，不但讓美墨邊境執法人員疲於奔命，也讓非法移民前往城市，包括紐約與芝加哥等難以負荷。今年1月下旬，美國會參議院民主、共和兩黨協商代表達成共識，同意加強聯邦政府能力，大幅限制非法移民由美墨邊境穿越。拜登總統表示，這項法案若在國會過關，將動用法案所授與的權限，採納各項嚴厲措施，甚至在美墨邊境非法移民過多不堪負荷時，「關閉美墨邊境｣。拜登總統希望確保援助烏克蘭、以色列、印太國家、加薩人道援助等，特別預算案能在國會過關，才會答應共和黨要求，在美墨邊境移民問題上讓步。同時，美墨邊境大批非法移民湧入美國，已經引發政經社會問題，影響拜登競選連任支持度，迫使拜登政府必須祭出嚴厲措施。
今年2月13日，美國國會參議院通過援助烏克蘭、以色列、印太國家、加薩人道援助等，總共953.4億美元的包裹法案。不過，美國會眾議院議長強生表示，該法案內容未能解決美墨邊境安全問題，將無法在共和黨主導的國會眾議院闖關成功，凸顯美國共和黨國會眾議院議員們，堅持美國在援助外國前，應該先加強本國邊境安全的立場。川普宣稱拜登總統推翻他執政時期，對移民更嚴格的限制政策，才會讓美墨邊境非法移民問題惡化。同時，川普強調「他重返白宮將強化邊境安全機制，採取軍事化手段遣返非法移民｣。此外，民主黨左翼國會議員則批評拜登，近來對移民議題的做法與論調，已經向川普的政策靠攏。拜登政府則反駁表示，透過提供合法入境新模式，轉向更人性化且更有秩序體系是「雙贏｣措施。顯示，美墨邊境非法移民問題在民主、共和兩黨權力結構中，已經成為糾結難解議題。
（三）俄烏戰爭議題
俄烏戰爭邁入第三年，美國為首的「跨大西洋民主聯盟｣，對烏克蘭軍經援助已超過1200億美元，成為美歐國家財政「新負擔｣，漸讓美歐主流民意對烏克蘭支持度下降。烏克蘭面臨美國援助經費，在國會眾議院「卡關｣壓力下，呼籲美歐應增加對烏國軍經援助，避免烏國被俄羅斯併吞，才能夠防範歐洲成為下一個被普丁侵略目標，以進一步確保美國在歐洲戰略利益。2023年12月，美國會眾議院由共和黨掌多數，加上聯邦政府舉債壓力與日俱增，議長強生等多數共和黨議員，反對掉入俄烏戰爭泥淖，對無限制軍經援助烏國持反對態度，曾經否決1060億美元援外特別預算案，並拒絕審議已獲參議院通過，約600億美元的援烏預算案，讓拜登政府對烏克蘭「挺到底的承諾｣跳票，也讓歐盟擔憂美國力挺烏克蘭抗俄決心。
俄烏戰爭僵持已讓歐洲戰略環境出現變化，北約警惕如果烏克蘭戰敗，將鼓勵普丁侵略歐洲野心。美國國家情報總監海恩斯在國會作證指出，「如果烏克蘭無法持續獲得美國與歐盟軍事援助，將可能在半年內被擊敗｣，等於宣告拜登政府對俄烏戰爭政策，恐將面臨失敗的壓力。同時，川普前總統公開表示，「如果他重返白宮，將在24小時內結束俄烏戰爭｣。烏克蘭總統澤倫斯基擔心，川普可能會逼迫烏克蘭接受普丁條件，達成停火的結果，對烏克蘭將極為不利。目前，美歐國家已經出現「烏克蘭疲倦感｣，美國國會眾議院共和黨團，反對無限制援烏聲音越來越大，讓拜登政府提出軍援特別預算案在國會眾議院「卡關｣。2月13日，美國會參議院雖然通過援烏案，但國會眾議院議長強生已揚言「封殺｣，凸顯美國政經社會對俄烏戰事態度分歧擴大，也讓拜登政府擔心俄烏戰事潰敗影響總統選情。
（四）以哈戰事議題
以哈戰事擴大造成中東局勢動盪，讓拜登政府推動的「新中東政策｣，鼓勵以色列與沙烏地建交，發展「印度-中東-歐洲經濟走廊｣失去著力點，也讓美國國內「猶太社群｣與「穆斯林社群｣矛盾擴大，增加拜登總統競選連任難度。美國擔心以色列對加薩軍事行動，外溢成為區域戰爭，讓中東大國與美歐國家都被拖下水。同時，以色列與巴勒斯坦的宗教與種族衝突，已經加劇美國國內政經社會矛盾，甚至可能衝擊關鍵搖擺州選情，影響美國總統大選的結果，讓拜登與川普兩大陣營都必須謹慎應對。隨著以色列軍事行動對加薩造成人道危機畫面，透過社群媒體向全世界放送，美歐社會同情巴勒斯坦人民氛圍增加，已讓拜登總統逐漸調整對「以哈戰事｣態度，從最早全面挺以色列自衛權，轉向尋求人道停火，呼籲維護加薩平民安全，以降低美國社會支持猶太人團體，與支持穆斯林團體對立嚴重情況，避免造成國內社會動亂，影響2024年總統大選的選情。
拜登總統2023年10月19日對全國演說指出，發動俄烏戰爭的普丁與發動突襲以色列的哈瑪斯，都想「毀滅鄰近的民主國家｣，敦促美國人民與國會，支持援助以色列與烏克蘭，「不讓恐怖主義與暴君得逞｣，並表示他將向國會正式提出1060億美元「緊急預算需求｣，藉此資助以色列、烏克蘭、印太地區，以及美墨邊境安全需求等，強調這是一項「明智的投資｣。但是，共和黨掌控的國會眾議院只通過「援以經費案｣，民主黨掌控的國會參議院已揚言反對，拜登總統則表明會行使「否決權｣。拜登政府的「1060億美元特別預算案｣在國會「被卡關｣，再度凸顯美國外交政策「內政化｣複雜度與敏感性，讓包容性的「包裹立法案｣都難以闖關。
四、美國政經變局對國際影響評估
（一）印太地區
美國白宮先後公布6.8兆美元「2024財政年度聯邦總預算案｣、7.3兆美元「2025財政年度聯邦總預算案｣，都表明「中國是美國唯一一個既有重塑國際秩序意圖，也有經濟、外交、軍事和技術力量，來達成目標的競爭對手。因此，美國除提高國防預算外，還為印太經濟和建設投資撥款，設立專款反制『中國問題行為』，從各個面向應對中國帶來的挑戰｣。拜登政府強調，中共對國際秩序帶來廣泛與嚴重挑戰，美國面臨「決定性的十年｣，將聯合歐亞盟國發展「歐洲印太一盤棋｣戰略觀，爭取國會朝野支持政策預算案，展現「民主戰勝專制｣優越性，強調「讓美國贏得與中國競爭｣，是團結朝野落實「重建更好美國｣目標。
當前，美國對「中｣決策已「內政化｣，「敲打中國｣成為府會朝野「政治提款機｣。但是，拜登顧慮到「敲打中國｣過猛，恐導致「中俄伊朝｣結盟，同步在歐洲、中東、印太開闢戰場，讓美軍多面作戰對美國不利，因此決定為美「中｣緊張關係「降溫｣。2023年間，北韓的金正恩獲得俄國提供，太空衛星導彈與核武新技術後，接連進行導彈與巡弋飛彈試射，發表挑釁言論直指南韓為敵國，為北韓可能動用「戰術性核武｣鋪陳正當性基礎，也讓東北亞地區陷入戰雲密布氛圍。「舊金山拜習會｣後，拜登政府推動美「中｣領導高層對話，恢復兩軍溝通機制與各項工作小組會談；同時，美「中｣在應對氣候變遷議題達成合作共識；此外，美國債危機風險升高，美財長葉倫呼籲中共合作，共同維護國際金融秩序穩定。
美國的印太盟邦歡迎拜登政府制衡中共，讓美軍順利推動「太平洋威懾倡議｣。但多數國家並不希望經貿、科技、金融等與中共「全面脫鉤｣，而是期待美「中｣保持競合關係，讓他們能夠「左右逢源｣。澳洲政府採取「經貿親中，安全靠美｣策略，認為澳「中｣經貿關係「互利互補｣，有必要緩和關係恢復建設性合作，對澳洲較有利。目前，澳洲政府雖親美但高度關注美「中｣競逐演變，視其為評估參與「印太戰略｣與「印太經濟架構｣等機制指標。艾班尼斯政府強調澳「中｣經貿發展，也是國安戰略重要部份，必須從維護澳洲國家利益角度思考。印度總理莫迪雖然在白宮擁抱拜登，但仍堅持「不結盟｣外交政策，準備在美、「中」、俄等大國間，營造對印度最有利位置。
意圖重返白宮的川普前總統強調，美國的印太政策首重「美國優先｣，視中共為頭號戰略競爭對手，著重在經貿、科技領域強勢「敲打中國｣，對「中｣輸美商品課徵高關稅，讓美國保持在印太領導地位，不讓中共「把美國趕出印太的謀略｣得逞等；其次，印太各國應與美國進行雙邊經貿談判，解決貿易失衡問題，發展公平互惠經貿夥伴關係，把製造業工作機會留在美國；第三，日本、南韓、澳洲等盟國應增加軍費，擴大對美國採購武器裝備與服務，增加分擔維護印太安全成本，降低對美國貿易順差，不能再讓日、韓、澳、印、臺等印太國家「佔美國便宜｣；第四，美國繼續與印太盟國友邦互惠合作，強化美國在印太的政治、軍事影響力，保護美國經貿商業利益；第五，美國維持與英、澳的AUKUS計劃，提升對印太戰略嚇阻能量，增進美、日、澳、印度在QUAD架構下合作，運用「懷柔與強硬交織策略｣撬開封閉的北韓，共同應對「中國崛起｣挑戰。川普強調「美國優先｣的印太政策立場，在安全與經貿議題的「現實主義｣風格，意圖「全面通吃｣的思維，已經讓印太盟國戒慎恐懼，籌建「策略小組｣因應川普可能重返白宮新局。
（二）歐洲地區
拜登政府結合歐、日等國組織「跨大西洋民主聯盟｣，首重維護北約能量，嚇阻俄國侵略傷害歐洲人民安全、民主與政府機構；其次是支持烏克蘭對抗俄國入侵，經濟與社會重建，以及加速融入歐盟；第三是嚇阻俄國破壞美國利益，必要時將具體回應俄國冒進行動，包括俄國攻擊美國關鍵基礎建設與民主制度（例如干涉、破壞選舉等）；第四是防範俄國在傳統軍力弱化時，增加對核武依賴，甚至在軍事計劃中輕率使用核武。年來，拜登總統責成中情局長伯恩斯，持續以務實態度與俄國對口互動溝通，避免引爆核武大戰。
拜登政府認為俄羅斯面臨人口結構衰退難題，但美國在能源、科技、軍力，以及人口素質等領域，仍然領先俄國。所以，美國將持續「削弱俄羅斯｣，藉以凝聚國內政治團結，善用「自我重塑能力｣，增強經濟、軍事、外交實力，並發展「美國優先｣的政經軍事戰略，聯絡歐亞盟國組建合作架構，要求北約國家與日本，增加國防預算達2％GDP，以共同維護「跨大西洋民主聯盟｣，分擔「歐洲印太一盤棋｣安全成本。拜登總統2023年間在白宮接待德國總理蕭茲、歐盟執委會主席馮德萊恩、法國總統馬克宏等，討論中共可能提供俄羅斯致命武器發展，要求歐洲領袖合力勸阻習近平，不要軍經援助普丁執行俄烏戰爭，因為「跨大西洋民主聯盟｣擔憂「中｣俄軍事結盟，將徹底改變俄烏戰爭走向與結局。
現階段，美國為應對俄羅斯在歐洲擴大威脅，已增派軍隊駐歐並在英國部署戰術核武。今年1月中旬，北約實施自冷戰以來最大規模軍演，31個會員國與瑞典都參與，總共投入約9萬兵力，演習將持續到5月底，測試北約與俄羅斯爆發軍事衝突時，北約防衛能力與美軍如何馳援北約東翼國家等。北約軍事委員會主席包爾警告，「北約正面臨數十年來最危險的世界｣，呼籲北約進行「作戰轉型｣，增加國防預算達到2％GDP水準。英國《金融時報》指出，北約將宣布全部31個會員國中，有18國今年達成國防預算占2％GDP目標，準備防範俄羅斯威脅，以及應對川普可能重返白宮的壓力。川普前總統2月10日表示，「他任內曾面告北約國家領袖們，針對積欠北約應付款項的盟國，他將鼓勵俄羅斯對這類國家為所欲為｣。隨後，拜登政府發言人發表聲明強調，「川普鼓勵凶殘政權侵略美國最親密盟國，真是駭人聽聞又不正常，這種言論危及美國國安、全球穩定與美國經濟，拜登總統將繼續提高美國領導地位，而非呼喊與推波助瀾瘋狂混亂｣。川普恐嚇歐洲盟國言論已經激發，德、法等國「戰略自主｣意志，認為歐盟必須擺脫對美國的安全依賴，但是歐洲要建立對抗俄羅斯威脅能量，需要政、經、軍、外交等「全面性系統工程｣，恐非一蹴可及。
（三）中東地區
「以哈戰事｣造成中東緊張局勢升高，美軍在地中海域部署福特號與艾森豪號航艦戰鬥群，嚇阻伊朗等中東周邊國家冒進。自從美國石油自給自足還能出口後，美國對中東政策即調整為，「結盟投入，制衡中國，維持優勢｣。拜登政府2022年7月推出「新中東政策｣，在俄烏戰事下強化與中東國家合作，修補「美沙戰略夥伴關係｣，提供40億美元支持「美以深化合作｣，鼓勵「沙以建交｣，資助巴勒斯坦4億美元並承諾「兩國方案｣，敦促《伊核協議》復談，推動美國與伊朗和解，鞏固美國在中東優勢地位。同時，美國擴大與中東資源豐富國家合作，穩定「美歐戰略物資供應鏈｣安全。此外，拜登政府聯合G7國家推廣「全球基礎建設投資夥伴｣、「印度-中東-歐洲經濟走廊｣等，在中東與中共「一帶一路｣競爭。
拜登政府為應對中共促成「伊沙和解｣，兩國重啟大使館的中東新局，曾經展開與伊朗對話行動並達成「諒解｣，解凍部份扣押的伊朗資金，協商減少經濟制裁項目，換取伊朗釋放關押的美國公民，停止對俄羅斯提供導彈，以及限制發展核武計畫等。《伊核協議》復談是伊朗在中東影響力消長的「戰略問題｣，美「中｣法德等國通過與伊朗談判「核協議｣，可以減少與伊朗在中東問題上對抗，從而達到「穩健投入，發揮影響力｣總體目標。當時，拜登政府認為以色列對恢復《伊核協議》談判，改善美國與伊朗關係仍有疑慮，但以色列不能離開美國安全保障與經貿支援，所以將會隱忍默許吞下。同時，拜登政府在中共經略中東新形勢下，推出「印度-中東-歐洲經濟走廊｣倡議，啟動「沙以建交｣、以巴和談「兩國方案｣，改善「美伊關係｣等路線圖，可以讓美國繼續主控「中東政治平衡｣樞紐。不過，「以哈戰事｣爆發導致「以沙關係｣正常化破局，也讓美伊關係再度緊繃，美以對解決「以巴衝突｣的「兩國方案｣矛盾擴大，更讓拜登「新中東政策｣，藉「美伊和解｣促進「以沙建交案｣，失去著力點。
五、印太國家如何因應美國政經變局
（一）中共如何因應美國政經變局
年來，國際政經戰略圈熱烈討論，「西升東降｣取代「東升西降｣深層因素。以美國為首的西方國家在新興科技領先優勢下，拉開對中共經濟能量的領先幅度，讓中共當局曾經自豪的「東升西降｣態勢，面臨客觀發展事實的挑戰。當前，美國經濟維持強勁成長，中國大陸則遭遇經濟發展結構瓶頸，讓中國GDP超越美國GDP，成為全球最大經濟體的可能性變小。年來，美國積極探詢G7國家意見，一旦北京對俄提供軍援，可能聯手對「中｣制裁。美國主導的「廣島G7峰會｣，即呼籲建立半導體晶片、稀土等戰略物資供應鏈合作，確保美歐國家經濟安全，反制中共的「經濟脅迫｣策略。
2024年1月下旬，美白宮國安顧問蘇利文與中共外事辦主任王毅在泰國會談，從會後各自發布聲明顯示，兩國在多數重大議題上仍然維持，「競爭面大於合作面｣態勢。蘇利文返回美國在紐約「外交關係協會｣（Council on Foreign Relations）指出，「美中關係的未來仍充滿地雷｣。同時，美國聯邦調查局長雷伊在國會眾議院，「美國與中共戰略競爭特別委員會｣的聽證會上表示，中共準備對美國國土與國安機構發動網路攻擊，如果中共啟動攻擊，將不只針對美國的政治與軍事目標，還將鎖定水廠、電廠、運輸系統、金融系統、汽油與天然氣管線等關鍵民生基礎設施。美國國防部也在1月下旬宣布，把「長江存儲｣等10多家「中｣資企業，列入「中國軍方企業名單｣，由國防部向美國企業發出警告，注意國家安全風險。中共外交部則透過發言人表示，「美國政府才是軍民融合政策主要推手｣，希望美方立即糾正這種歧視性做法。顯示，美「中｣在關鍵領域戰略競爭方興未艾。
習近平為應對美國遏制中共的「印太戰略」，運用中共在印太地緣政經基礎，反制美國「天下圍中，敲打中國｣措施。習近平認為「中國供應鏈強韌，美國很難擺脫｣，但是2023年「中｣美貿易總額約6644億美元，已經較2022年約6900億美元下降11.6％。目前，「中｣美角力以科技戰為主，美國將繼續對「中｣祭出「雙斷｣狠招。習近平則決心發展「高科技自主｣，擺脫對西方「科技寄生｣，不會向美國「屈服求饒｣。同時，習近平高度警惕美國對「中｣的善變與「兩面性｣。中共當局研判，美國將持續《印太戰略》，推動「敲打中國｣措施，對「中｣政策以「競爭、合作、對抗｣為主軸，要求中共接受國際規範。所以「中｣方必須超前部署，鞏固「中｣俄戰略協作夥伴關係，提升與歐盟經貿合作質量，恢復「中日韓領袖峰會｣，運用「RCEP機制｣強化「中｣澳、「中｣越、中共與東協等，雙邊與多邊經貿合作關係。中共當局評估認為，美國還沒有做好對中共攤牌準備，打「臺灣牌｣會以切香腸方式推進，不會輕易越過臨界點，以避免引爆美「中｣軍事衝突。同時，中共當局評估美國「遏中友台｣策略不變，但具體做法、力度方面，拜登與川普會有差別；中共面對美國的壓力不會減少，但「中｣美構建競合關係空間仍然存在；俄烏、以哈戰事持續，美國需要中共出力「勸和促談｣，避免引爆歐洲與中東戰火，因此「中｣美戰略競爭態勢仍有「緩和｣機會。
中共當局高度關注美總統大選與可能結果，已經展開「想定、推演、預判｣等研析。中共因應拜登與川普可能再度對決，初步採取「靜觀其變｣態度，強調「中國無意取代誰，凌駕誰，更無意謀求霸權，希望美方放鬆心態，尊重中國的發展道路與核心利益，尊重中國捍衛國家主權與領土完整｣。中共當局對拜登或川普當選總統不作臆測，也不選邊站，而是先提出「中｣方對「中｣美關係發展政策立場，強調願意與任何一位美國新總統，「相互尊重、和平共處、合作共贏｣。
（二）日本如何因應美國政經變局
2024年1月26日，美日政府宣布岸田首相將應拜登總統邀請，前往華府進行國是訪問。兩人預定在4月10日舉行峰會，討論如何深化兩國經濟與安保合作、北韓核武飛彈問題、俄烏戰爭、以哈衝突，並確認美日在太空衛星網通等領域合作，向全球展示「美日同盟｣堅若磐石。拜登視日本為執行美國「印太戰略｣盟國，鼓勵日本運用《國安三文件》基礎，增加國防預算，鞏固美日同盟，發展「四方安全對話｣，推動《美日韓大衛營共識》，將日本納入「五眼聯盟｣機制，並為建構「印太北約｣鋪路。拜登當選總統將會把日本拉進「美英澳安全聯盟｣（AUKUS），讓日本成為美國在印太地區，應對中共挑戰、俄羅斯威脅、北韓挑釁的得力盟國。
日本面臨俄羅斯、北韓與中共核武導彈威脅，抱緊「美日同盟｣，配合美國參與G7、NATO+AP4、QUAD等多邊機制，落實《美日韓大衛營共識》。2024年度日本防衛預算總額達1.75兆新台幣，較2023年增加16.5％。但是，日本主流民意反對增稅支應防衛預算，讓執政的岸田內閣面臨內外交逼困境。川普若當選總統將讓日本壓力倍增，除要求日本增加分擔駐日美軍經費，還將逼日本比照北約標準，調高防衛預算達到2％GDP，否則美國將從日本撤軍，讓日本為自己安全付出成本。值注意的是，川普曾經考慮讓日本擁有核武，恐刺激東亞陷入核武軍備競賽，更讓日本面臨「戰略決擇｣新壓力。近來，岸田政府已經增加與川普陣營接觸，意圖瞭解川普若成重返白宮的對日政策主軸，並向川普陣營傳達日本立場。不過，岸田首相民調支持度不高，4月赴美國是訪問或可提高聲望，但能否在9月連任自民黨總裁仍不確定，也將成為美日關係發展的新變數。
（三）南韓如何因應美國政經變局
南韓與美國有「軍事同盟｣關係，美軍在戰時對南韓軍隊擁有指揮權。2023年8月中旬，美日南韓三國領袖在華府「大衛營｣舉行峰會，發布《大衛營原則》、《大衛營精神》、《三方協商承諾》等三份文件，讓美日南韓的國防安全合作，邁向制度化架構，其中要點有三，首先是強化軍事合作，每年定期聯合軍演，深化飛彈防禦系統協調整合；第二是設置「供應鏈早期預警系統｣，針對全球可能的重要物資供應鏈干擾，共享資訊與協調，提高應對克服「經濟脅迫｣能量；第三是強化盟國共同對抗北韓核武導彈威脅，啟動偵測北韓發射核武導彈的即時情報共享機制，同時也要反制北韓支援俄國的武器輸出，以及俄國對北韓的衛星導彈核武等技術援助。南韓當局評估，拜登連任總統將強化美日南韓軍事合作質量，敦促南韓與日本和解，提升美日南韓情報共享機制功能，換取南韓配合美國對中共的「小院高牆｣科技戰；如果2024年美國總統大選由川普勝出，南韓勢必要準備增加分擔駐韓美軍經費，忍受美國與北韓直接會談壓力，同時南韓可能在川普政府默許下，發展核武導彈能量，為鞏固「南韓戰略自主｣增添底氣。
六、我國因應美國政經變局建議
拜登總統曾經四度強調，「中國若無端武力犯臺，美國會有回應並將履行保衛台灣承諾｣。美軍參聯會前主席米利上將2023年9月中旬指出，「中國希望在本世紀中葉，達到或超越美國軍事能力，但美國不會停滯不前，美軍會繼續現代化，中國若試圖攻佔臺灣，將犯下嚴重戰略錯誤｣，凸顯美軍推動「整合嚇阻｣戰略思維，發展「印太區域聯防｣，維護「臺海和平現狀｣態度與準備。2024年美國對中共「競爭面大於合作面｣格局會持續，對臺政策則有3種不同看法，一是主張美國應將對「中｣與對臺政策分開，改善美臺關係時不必擔心中共反應；其次是認為美「中｣關係開始惡化，美國應增強第一島鏈防禦能量，並把臺灣納入軍事同盟體系；第三則是強調要有效對付中共，美國必須把許多議題掛勾與中共談判，讓中共付出代價，而臺灣則可以做為談判籌碼。川普若當選美國總統，美國國際戰略優先將出現變化，川普可能會改變「對臺安全承諾｣內涵。雖然這些情況尚未發生，但美國安政策圈已開始討論「新選項內容｣。謹建議我政府審慎評估川普的印太政策變化，不論是翻轉美國的「一中政策｣，調整與中共戰略關係，從印太撤軍或要求台灣增加軍購，甚至與北京交易等，台灣都需準備應對腹案，不能掉以輕心。
當前，美國是台灣軍事安全夥伴與重要貿易國，台灣處在美「中｣兩強競爭交會口，戰略位置重要又微妙。中國大陸則是台灣最大出口市場，中共又對台灣擁有「領土野心｣，並宣布不會放棄「武統台灣｣選項準備。美國總統大選期間，我國應避免捲入兩黨候選人競逐漩渦，繼續與美國發展「民主價值同盟｣，強化軍事安全與經貿合作，配合「國際杯｣經濟科技策略吸引外資，壯大綜合國力成為國家安全關鍵基礎。2021年1月，中共實施新版《國防法》，適用範圍調整為「國家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆和分裂，保衛國家主權統一、領土完整、安全和發展利益所進行的活動｣，結合年來推出《海警法》、《海上交通安全法》、《軍隊非戰爭軍事行動綱要》、《軍隊戰時實施國家刑事訴訟法》、《預備役人員法》、《徵兵工作條例》、《對外關係法》、《反間諜法》，以及共軍打破海峽中線行動，頻密軍機、戰艦繞臺演訓，熟悉戰場經營作為，是否涉及對臺政策結構性轉變前兆，甚至對臺灣採取突襲動作等，殊值續密注。
整體而言，「臺海議題｣已經從兩岸、區域層次，發展成為攸關全球安全與經濟繁榮焦點。全球5成以上貨櫃輪要通過臺灣海峽，7成的高階晶片在臺灣製造。全世界的共識很清楚，就是「臺海議題必須和平解決，戰爭不是選項，任何一方都不能以非和平方式，片面改變臺海和平穩定現狀｣。美「中｣關係保持溝通，降低緊張對全球至關重要。拜登曾經取得習近平承諾，不會軍經援助俄羅斯，也不會貿然在臺海引爆軍事衝突。習近平則對拜登強調，「中國不會挑戰與取代美國｣，但「美國也要尊重中國，不要損害中國的正當權益｣，「期望讓中美關係穩下來，好起來｣。顯示，美「中｣都不願讓關係惡化引爆戰爭。
臺灣9成民意不滿中共軍機艦擾臺，超過8成民意不接受「一國兩制｣。我政府應持續呼籲中共當局「正視中華民國存在事實｣，並在此「政治基礎｣展開兩岸對話，共議「和平共存｣之道，若中共持續對臺灣「武嚇文攻｣，只會讓兩岸人民心理距離越來越遠。我國從「以巴衝突｣得到深刻啟示，除致力維護臺海和平穩定現狀，強調「和平是兩岸唯一選項｣外，還應積極推動 「全民國防｣政策，鞏固「自己國家自己守護｣信念，秉持「自助人助｣原則，務實提升「臺美軍事合作｣質量，打造堅實國防戰力，參與「印太區域聯防｣，發展「共同作戰圖像｣，嚇阻共軍突襲侵略威脅，共同達成「捍衛自由民主，嚇阻中共威脅，避免臺海戰爭｣的國防安全目標。
謹建議我政府持續防範共軍冒進，避免提供共軍「犯臺藉口｣，深入瞭解美「印太戰略｣布局、美國府會「遏中友臺｣態度變化、美對「中｣軍力「淨評估｣動向，以及美軍在「印太區域聯防｣部署等，據此靈活調整我國「動態平衡戰略｣位置。同時，我國應對美國總統大選複雜環境，繼續經營「臺美非官方關係｣，強調維護臺海和平穩定是兩岸共同責任，也是國際共同期待，同步與美「中｣兩方「培養默契，管控分歧，避免衝突｣。
(2024年3月14日發表於國防安全研究院專題研討會）
李正修
楊朝祥
王順民
劉新圓
