談第四支柱保障與在職老年─因應高齡化社會的社會安全角色功能調整

一、前言

綜合當前世界的情勢顯示，全球人口老化(global population ageing)已蔚成為21世紀的主要挑戰之一，亦為未來社會一項全球性的主要政策議題(a major global policy issues)。因此，各國政府必須及早準備提出解決人口變遷的有效方法，以資因應，方克有濟。首先，吾人觀察全球的人口變遷過程顯示，從以往高生育率與死亡率(high fertility and mortality rates)的多子女數及短餘命(large numbers of children and low life expectancies)人口移轉到低生育率與死亡率的少子女數及長餘命人口，導致成年人口的比例增加，而年輕人口的比例相對減少。例如，世界各地區的人口變遷情形呈現一個事實，除北非次撒哈拉沙漠仍維持高生育率及死亡率外，亞洲及拉丁美洲地區的老化現象最為快速，歐洲及北美洲在150年間已到成熟人口階段（即老年依賴人口比年輕人口多），而在未來20年間將呈現人口老化緩慢趨勢。估計到2030年時，老年人口數僅增加50%，但相對地，前者亞洲、拉丁美洲及部分非洲和中東地區在二十年間的老年人口數幾將快速成長達150%。

因此，世界各國將呈現15歲以上人口階層大幅下降，到2050年時各地區將低於五分之一。由此顯示，人口變遷的結果，因生育率及死亡率的下降，導致老年依賴人口比(elderly dependency ratios, EDRs)逐年遞增；相對地，有些國家的年輕依賴人口比(young dependency ratios, YDRs)下降。職是之故，人口老化勢必影響到所有社會安全制度，不論年金保險、健康保險、長期照護與失業保險等。同時因為家庭結構的改變亦影響到家庭給付等。尤其年金保險、健康保險和長期照護保險等影響最為顯著（見ISSA(2010), Social Policy Highlight 12, p. 1-2）。同時國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)的有些觀察家們亦認為人口老化是影響上述保險的主要結構性挑戰。基於此，社會安全的角色功能勢必配合人口老化的變動而有所調整，以資因應。

二、第四支柱的保障功能

（一）鑑於多數工業化國家因人口老化快速、平均壽命延長，及少子化等諸多因素交互影響的結果，導致年金保險財務日趨惡化，復加全球性退休危機的衝擊，使得以往各國採行的三大支柱保障（或稱三層保障）來維持老年經濟安全保障的策略模式，已無法因應未來高齡化的長壽社會(long life society)與景氣變動的需求。因此，發展出所謂「第四支柱保障(Fourth Pillar)」的新退休規劃設計就有其必要性，而可藉此增加退休所得資源，以補其窮。惟此處所稱的第四支柱保障模式並非指世界銀行於2005年所提出多層次老年經濟保障模式中的第四層保障(the fourth pillar)－一種具有倫理性的家庭供養制度功能角色，容後敘述。

誠如美國學者喬治‧伯恩(George Burns)有句名言：「65歲退休是一件很好笑的事情，因為我在65歲時還在長青春痘！」。由於國民平均壽命的提高與退休後平均餘命的延長，復因教育程度的提昇，進入勞動市場的年齡提高，以及少子化的結果，勞工退休年齡若不延後，勢必會縮短其「勞動期間」，而延長「退休期間」，導致老年退休所得資源的需求增加。因此，增加老年退休所得資源的策略規劃，則更彰顯其重要性，而在職老年(Active ageing)或稱樂活老年的概念提出，配合第四支柱保障的設計規劃，就有其正當性。而其功能主要係針對部分工作或提早退休者提供補充所謂三層保障水準的不足。故在銀髮族工作領域中，在職老年的概念導入，將是一項不錯的選項，是屬於自願性的領域，但卻具有補充社會安全的角色功能。

其次，有關第四支柱保障的功能，依據瑞士Geneva Association企劃室主任，現任Four Pillars Newsletter編輯Geneviève Reday-Mulvey女士(1993)在其所撰寫「第四支柱保障(The Fourth Pillar)」乙文中認為：第四支柱保障的用意係針對一些年滿60歲以上而仍能繼續從事部分工作者配合部分年金方式的一種規劃設計。此一支柱保障的提出在財務上有助於因應未來年金制度的發展，而可透過下列措施來達成其目標，即1.提供退休基金準備(retirement funding)的額外財源，2.對短期年資者以部分年金(partial pension)替代全額年金(full pension)，3.提供已退休者的一種補充所得(supplementary income)。此外，Boris Dunnewijk(2002)也曾提出以彈性年金(flexible pension)作為第四支柱，以取代歐洲國家現有的提早退休年金制度(early retirement schemes)。基本上，Dunnewijk所謂的第四支柱是一種涵蓋部分工作兼職(part-time work)與全職工作(full-time)的彈性年金，特別是針對延長退休者所設計的年金制度。或者亦可視為一種部分年金，以補充延長工作期間的所得，作為鼓勵延後退休的誘因。職是之故，第四支柱保障的規劃設計，在概念上就如同法國保險公司聯盟主席(President of the French Federation of Insurance Companies)Denis Kessler所說的：「吾人要完全達成新的退休制度設計，則必須透過提存準備方式來健全退休財源，才能保障每個人退休時都能獲得需求的滿足」，亦即基於公平的保障概念，來解決第一層或第二層年金保障中無法獲得給付的彈性替代措施，而並非實際具有第四層保障功能的年金給付設計。(見詹火生‧柯木興‧林建成撰：淺談英國年金改革計畫，收錄於柯木興‧林建成著(2006)，漫談社會保險與個人帳戶制，p. 147-148)。

（二）事實上，從國外實施社會安全制度推動年金保險改革的成效評估顯示，老年經濟安全保障體系中的第一及第二層保障水準的所得替代率普遍降低，尤其第一層保障的年金給付水準大幅下降。因此，強化了「增加個人儲蓄，強調個人責任」的重要性，以避免老年退休後陷入所謂年金貧窮的財務困境。基於此，預期在未來年代裡，第三層保障的商業保險儲蓄制度，甚至於第四層（支柱）保障的發展將扮演著更積極的角色。從G. Reday-Mulvey女士對於OECD國家中的四個層次年金佔老年個人退休總所得的比例分配演變情形所提出的觀點，似可看出其未來年金改革的策略方向與佐證。Reday-Mulvey女士係以2000年與2020年兩個年度來說明各層次年金的老年退休所得佔率分配情形及其未來的變動趨勢。茲以2000年為例，第一層及第二層年金合計佔率平均為其總所得的85%，其中第一層年金佔55%，居其主要的退休所得來源，第二層年金佔30%，第三層年金為10%，第四層年金為5%。預估到2020年時，第一、二兩層年金佔率降為75%，其中第一層年金為40%，減少15%，而第二層年金佔35%，增加5%。由此顯示公部門公共年金的部分責任已逐漸轉移於私部門退休金體系內，以減輕公部門的財務責任。至於第三層年金為10%，維持不變，而第四層年金則由原5%增加為15%。由此顯示，此一事實已強化了第四層支柱保障的重要性（見柯木興‧林建成(2008)，談年金保險改革的成效評估，壽險季刊，第147期，P. 19，中華民國人壽保險商業同業公會）。

基於此，顯然第四支柱保障的概念發展，可謂是對抗人類平均餘命延長的一種積極性反射現象(positive phenomenon)。同樣地，也是對人口老化的傳統解釋產生質疑，而有了反高齡化社會(the counter-ageing society)的新概念主張，藉由彈性化延長勞動生活(flexible extension of working life)－活得愈久、工作愈久的理念來協助解決高齡化社會的諸多問題挑戰，而在職老年的概念提出則在第四支柱保障體系中扮演著重要的角色功能，無庸置疑（見G. Reday-Mulvey(2007), The Strategy of the Four Pillars in a Long-life Society, from The New welfare: The Counter-Ageing Society, working Paper Series of The Geneva Association, P. 10-1）。

三、在職老年的意涵功能

由於平均壽命的普遍提高加速了高齡人口的增加，以及公共年金財務負擔問題益形惡化，迫使老年給付水準減低等諸多因素的影響，亦增加了商業性人壽保險公司提早推出多樣理財規劃的保險商品市場空間。同時為因應健康老年人口的增加，亦提出所謂「在職老年」或稱「樂活老年」的多元職業生涯規劃方案而發展出第四支柱保障的需求，並成為退休所得的另一種補充來源。惟若在經濟不景氣及高失業率的情形下，則將會影響在職老年概念的推動。

至於所謂在職老年的意涵，根據世界衛生組織(World Health Organization, WHO)的界定認為：「在職老年係屬在人生過程中謀求生理上、社會上及心理上幸福，提供樂觀機會的一種過程，為老年人延長健康的餘命、生產力與生活品質」。而在職老年的內涵主要係指工作就業((employment)，其中包括無酬工作、社區活動，以及整合社會網絡和休閒活動等。它不僅關係到老年人生理上及心理上兩方面的身心幸福，並且比單純的健康概念更為廣泛。其主要係強調老年人在社會中的參與整合，亦暗示了個人自主(individual autonomy)、尊嚴(dignity)及選擇(choice)。顯然，在職老年的概念不僅關係到老年人本身，同時亦影響到所有各年齡層的家庭成員。東方社會所謂的「家有一老，如有一寶」，就是在職老年概念的具體說明。因為老年人口不僅是家裡的重要支柱，同時亦兼具扮演諸如教育、健康照護、幼兒托育等角色功能，甚至是提供所得補充與保障家庭成員免於貧窮。

觀乎未來的數十年，各國社會將進入長壽社會之列。因延長了人類的壽命，乃反映著人生過程中有酬與無酬工作間的變化平衡，致使較過去世代有更多機會的在職生活空間。在此之際，社會安全遂成為在職老年策略的主要環節。由於年金所得的適當性(adequacy)與保障性(security)乃係老年人往後幸福生活的重要因素，俾能使其老年生活免於物質匱乏。惟社會整合、公平權益，以及適切的健康保險及長期照護等仍須兼顧而不可或缺（見ISSA(2003), 10. Social Security: A Prerequisite for active ageing, from Ageing and Social Security: Ten Key Issues, P. 26-7）。

不可諱言的，無論是第四支柱保障或是在職老年的概念，基本上，都是從財務的觀點出發，不論是對於退休人口的經濟安全保障，或是紓解政府的財政壓力上，都具有實質的意義，也是未來我國社會安全制度改革方向的一個重要參考依據。回顧過去，「在地老化」的概念已有相當多的學者提及，並取得社會大眾的共識。惟「在宅安養」或是「在地老化」等概念仍都指涉有健康障礙的老人，但對於健康老人的經濟安全、社會參與、休閒娛樂等需求並無法涵蓋。因此，從「在地老化」到「在職老年（化）」的概念提出，或許是未來政府努力朝向的方向目標。如此，除了能營造出更適合老人安養的環境外，政府更應該積極創造老人在職的機會，並透過年金保險的改革工程，提供諸如部分年金或彈性年金等配套措施，讓老年人樂在工作，並在工作中享受老年的幸福生活。

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