李鎨澂在法治國家，如果有重大法案，而國會在一定期限內，沒能投票通過，應該怎麼處理呢？是否有補救辦法，而由政府直接實施該項重大的法案呢？
在法國，這個問題，首先是盡可能安排讓國會在期限內（例如國會正常會期）都能通過法律案或預算案。也就是說，法國憲政制度對於國會的議事日程表，有非常嚴厲的要求，政府與國會各有一半日程的程序主導權，而不是以「國會自主」為名，讓國會擁有全面安排討論程序的權力。其次，政府還有一些制度工具可以強迫國會，對法律案不能有任何的討論就視為通過。第三，如果上述兩個方法仍無法讓重大法案通過，還有最後一招殺手鐗：總統可頒布敕令（ordonnance，有類吾國的緊急命令），讓這部法案施行。但是這種法案僅限於年度預算案（loi de finance，類似吾國的歲入歲出條例），沒有在正常會期時間通過時，才能用這種方法，其他的法律案則不可。因此類似美國國會，無法通過預算案致使聯邦政府停擺的情形，在法國第五共和絕無可能發生。由於在民主法治國家，國會畢竟是人民代表行使立法權之所在，行政權確實無法越俎代庖。然而完全交由國會自己決定關於立法程序與內容的一切，從理論與實踐經驗，都已證明對公共利益與國家利益，確實有重大損害。美國國會在2013年的議事癱瘓，導致聯邦政府關閉，對美國憲政制度優越性的軟實力以及國債債信、軍事力量等硬實力，所造成的嚴重殺傷，可為明證。
目前我國飽受立法院議事無效率之苦，其根源就在於國會擁有全面安排討論程序權力，法國之制度殊值得研究參考。
二、法國三項有效控制國會的設計
法國第五共和憲法有三項有效控制國會的設計。
（一）政府與國會平分一半日期的議事日程規定權
第一，為求在正常開會期限內能完成國會應該做的立法議事工作，而不必讓行政權事後背負強迫執行國會沒有通過的法律的壓力，最有效的方法，就是控制國會的議事日程表。在2008年修憲之前，法國國會的議事日程完全由政府單方面規定（然1995年修憲，已讓國會有限度取得一定自主權）；在政府制定的議事日程之外，若還有剩餘的工作天，國會才能安排自己「補充性質」的議事日程。例如2002年至2007的五年之間，國會的補充式議事日程只能安排出三場，而且這三場的時間總共才佔三小時半。2008修憲之後，政府與國會平分一半日期的議事日程規定權，每四週的兩週由政府規定國會應該有的議事日程；其餘兩週，國會排定自己所希望的議事日程。但是國會那兩週具體工作時間落在何時，仍是由政府優先指定（法國憲法第48條）。
所以政府認為重要的法案一定會以政府優先的地位，規定入國會議事日程之中。況且，有關年度預算法案、社會安全財源法案，還有宣戰，進入緊急狀態，或者對外國進行軍事干預行動超過四個月以上[1]等，這類特別重要的法案，還可優先插入國會審議。因此行政當局都掌握立法時程，不致延宕政務所需的重大立法。實際運作顯示，雖然憲法規定國會與政府平分一半的議事日程規定權，但國會只用到33 %。如果把質詢政府的時間也算入議事日程之一種，則國會用到的時間更少，只佔25 %。
與其於立法期限落後之後再討論如何由政府直接實施的制度，不如一開始就在立法時程源頭嚴加控制，這是第五共和大膽的創舉，實踐證明相當有效。
（二）「聲明負上政治責任，法案視為立即通過」的制度
第二項政府控制國會權力的制度工具，是2008年修正的憲法第49條第三項「聲明負上政治責任，法案視為立即通過」的制度：總理可在國民議會法案討論的任何階段，聲明對於某法案，負起政治責任，政治責任的聲明一旦提出，該法案就立即視為通過，國民議會不得再有任何討論，除非國民議會在二十四小時之內，成功提出倒閣動議。倒閣動議通過，該正在討論中的法案就被否決。倒閣的門檻相當高，必須是國民議會成員總數的二分之一以上（現制為滿289票）贊成倒閣，方能成立；第五共和迄今只有一次成功的倒閣。由於憲法第49條第三項是一個強而有力通過法案的工具，所以一個會期只能使用一次，特別適用於連執政黨內部也有異見的高度爭議法案，或執政聯盟不是很穩固時的情形。不過，對於預算案以及社會安全財源法案這兩者，政府仍然有不限次數動用該憲法條款的權力。
最近一次實際使用「聲明負上政治責任，法案視為立即通過」制度之例是2006年九月討論能源法（loi sur l’énergie）時，左派反對黨不提倒閣案，而提出大量的法律修正提案，共達137,000項！當時的執政黨，人民運動聯盟的總理德維爾班（Dominique de Villepin），就引用憲法第49條第三項，聲明願意對該項法案，負起政治責任。十萬項的法律修正案瞬間化為廢紙，該項能源法便因此視為通過。
有了這項制度工具，政府當局能夠使任何的法律案技術上視為通過，剩下的只是政治計算的考量，要不要動用此一制度而已。故而，對於法國賦予行政權強大的權力解決立法「不能在期限內通過法案」的問題。
（三）總統可以頒布敕令逕行執行預算
然而即便做了許多事前的預防工作，但是立法還是遲延了，應如何處理？
法國只針對沒能在期限內通過的預算案做更特別的處理。理論上，財政為庶政之母，所以預算案務必在規定時程內通過。法國為此特別在2001年制定預算建制法（或譯預算組織法，loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances），詳密規定了年度預算應該如何提案與討論。該建制法把1959年的一項關於預算如何制定的總統敕令[2]（予以大幅修改，是法國制定預算的財政基本大法，也屬於憲法委員會違憲審查時據以判斷的合憲基準法律（bloc de constitutionnalité）。
該預算建制法規定，每年十月第一個星期二開始討論預算案。隔年元月一日則為財政年度的開始。國會兩院總共有七十天來討論預算案，細分之下為：四十天在國民議會討論；二十天在參議院討論；十天留給兩院達成一致意見（第40條）。如果首先討論預算的國民議會沒有在四十天之內完成討論，政府可請參議院討論表決，然後參議院再把表決後的預算案送交國民議會，求得兩院一致為止。但如果是政府方面自己遲延提出預算草案呢？這種情形，則一項補救法律草案會先提出，請求准許就目前已存在的稅收方式先徵稅，直至新草案提出並投票通過為止（預算建制法第45條）。
但是如果國會未能在草案提交予國會後的七十日之內通過預算法案時，應當如何處理？憲法第47條第三項以及預算建制法第40條第6項規定得十分清楚：總統可以頒布敕令，逕行執行預算。敕令頒布之後，國會就徹底失去對於該年度預算的立法權。在討論該財政年度結束後的決算時，也只能按照敕令頒布的預算進行決算。這一政府可自行公布特殊的行政命令執行預算案的制度，對國會非常不利，也是第五共和的創舉之一。這是完全基於公共行政不可中斷的角度，而嚴厲限制國會權力的舉措。對比美國聯邦政府屢屢因府會之爭，不以蒼生為念而關閉聯邦政府機構的鬧劇，吾人不得不嘆服，第五共和確實對此有先見之明。所幸第五共和建制以來，因議事日程基本由政府主導，且嚴格執行之故，預算案都能如期通過。所以藉由敕令頒布預算法案的情形，在第五共和從未發生過。綜合以上所述，法國的重大法案期限內無法通過的情況相當少見，因為政府都會極力敦促國會，以及協調同黨國會議員努力討論工作。因此法國的國會兩院都非常忙碌，討論立法的工作時間相當長。
三、代結論
法國國會針對國際義務的批准法律只能有三種表決選擇亦值得參考值得吾人注意的是，因為法國國會極為忙碌，而法國又是國際大國，簽署的國際條約與協定非常多，而這與他國簽署的法國國際義務數量非常龐大，能佔到每年立法數量的一半左右。由於涉及到法國遵守國際信用的嚴肅問題，所以法國國民議會議事規則第128條特別規定，針對法國國際義務的批准法律只能有三種表決選擇：通過（批准）、反對（拒絕批准）、或者推遲，而不得有任何討論修正的可能。如此一來，就能節省大量的國會工作時間，不至於影響其他法案的討論進行。這一迅速而明確的國會議事規則，不只是節省無謂的討論時間而已，最重要的是國會此舉符合法國的外交與國際利益。第五共和實務上，尚未發生國會拒絕批准法國國際義務的事例。
至於2005年公民投票否決法國預先簽署的歐洲聯盟憲法，並非國會否決，而是由法國人民所否決，與前開禁止討論修正的議事規則，沒有關係，不能混為一談。
本文以為，在東亞秩序以及吾國的貿易環境劇烈變動的情形下，任何攸關吾國外貿的國際義務協定與文件，例如服務貿易協定或將來的TPP等，都應該參考法國這一制度的精神，予以儘速通過，方能符合吾國的最高利益。
（本文僅供參考，不代表本會立場）
[1]法國政府可以不經過國會授權，就對國外發動為期四個月以下的軍事干預，而且得在國外軍事干預行動開始後的第三天才通知國會。若該行動持續超過四個月以上，方需要國會同意。這種國外軍事干預行動（例如法國自2012年以來對於利比亞、馬利、中非共和國的軍事行動）與傳統的宣戰不同，因此四個月之內，不需要國會的同意，見憲法第35條。
[2]1958年第五共和制憲之後，為求儘速行憲，許多重要的制度建制法（loi organique），都不是由國會通過，而是由戴高樂總統頒布敕令，直接公布建制法的詳細內容，將許多制度建立起來
王順民
徐明珠
