香港與新加坡廉政制度之借鑑 - 國家政策研究基金會

壹、新加坡廉政制度簡介

一、成立背景

新加坡在1959 年獨立之前，曾經是英國統治長達140 餘年的殖民地。在殖民統治期間，英國在新加坡殖民政府早於1937 年即已訂頒實施「貪污防治法」（The Prevention of Corruption Act），並由英國殖民政府警察局犯罪調查處之下的反貪腐科負責全新加坡反貪腐工作。但警察自身貪腐現象亦十分嚴重，反貪腐行動自然難以獲得具體成果。

1952年新加坡英國殖民政府成立一個涵蓋公、私部門獨立調查及預防貪腐的「貪污調查局」（the Corrupt Practices Investigation Bureau﹐CPIB）。但是，因為貪污調查局人員借調自警察單位，面對昔日夥伴，欠缺打擊貪腐決心，加上行政部門的不合作態度，使得推動反貪腐工作十分困難。

1959 年人民行動黨（PAP）取得執政權，於1960 年修正貪污防治法，賦予貪污調查局更大的調查貪腐案件權力，並由該局人員以身作則，切斷一切金錢及商業連結，舉發往昔僚屬不法行為，再對貪腐公僕採取嚴厲處罰並淨化公僕生活，才使得該局重新獲得公部門配合，順利推動反貪腐行動。

二、組織架構特色

新加坡貪污調查局（CPIB）直屬於總理，總編制人員額約76 人，其中局長1人、副局長2 人及助理局長5 人，41 位調查人員；下設有調查、資料管理提供及行政支援等三個部門獨立反貪腐調查機構。

然而，依據其貪污防治法第三條，總統任命局長、副局長，和數量適當的局長助理和特派調查員。新加坡為內閣制國家，該局雖隸屬於內閣總理，但其主要人事提名權及任命權屬於總統而非內閣總理。正因如此，該局始能維持一定的獨立性。

調查員係由新加坡公務員委員會公開考試錄取，並先在警察學院選讀法律書籍及學習防身自衛技能六個月後，派至貪污調查局工作。

貪污調查局設調查處、行政處、資料管理及支援處三個部門。

調查處（Investigation Branch）是調查局的主力，編制名額共有四十九名，其中除了處長、副處長外，共設有四個調查組，組長官職為高級助理處長（Senior Assistant Director）或助理處長（Assistant Director）。

資訊處(Data Management and Support Branch)，負責所有該局的資訊、情報、策劃事務。該處設有一個電腦資訊組，負責審查所有公職候選人（及其他公務人員）的人事資料，包括財產、負債等等資訊，同時也審查申請歸化者及政府締約承包工程或其他採購者的資訊。該處尚設有研究組與情報組，前者負責研究政府肅貪制度的良善，以及政府機關有無任何足以導致貪污的缺陷制度存在，以作為政府改進廉政制度的參考；情報組，乃是在為調查處提供辦案所需之一切資訊。

行政處(Administration Branch)乃負責該局的行政與財務等業務，同時也負有支援其餘二處工作的任務。

貪污調查局每年受理大約上千件的檢舉案件，75％是由人民所提出的檢舉案，每年約有100人左右被提起公訴，80％的罪名成立。

三、權限

（一）調查權

貪污防治法第15條規定，局長或任何特派偵查員在本法提起公訴、收到可靠消息或有合理懷疑時，可逕行逮捕。（可稱為「無令狀逮捕權」）

第17條規定，除其他法律另有規定，在依本法進行之調查中可能被揭露而拘捕之犯罪；局長或特別特派員可以不用檢察官之裁定，行使刑事訴訟法警察對於犯罪進行調查全部或任何權力之規定。（所行使者仍是司法警察權，但毋須先取得檢察官之同意）

第19條規定，對於其他法律規定之任何犯罪，檢察官可以命令或授權局長或特派調查員行使全部或一部刑事訴訟法相關警察調查之權力。

第20條規定檢察官可命令或授與貪污調查人員銀行查帳權；同時第21條規定對政府、公共團體成員貪污行為為偵查時，可要求他人或稅捐機關提供一定資料。

不過，依第33條規定，非經檢察官同意，不得起訴本法之犯罪，因此對於貪污罪的起訴與否，仍專屬於檢察官。

綜上所述，本局的調查員擁有較一般警察權力更大之司法警察權，雖部分權力之行使毋須先得檢察官同意，但仍受檢察官之指揮，並且不能侵犯檢察官之權限。

（二）利於反貪污之特別規定

第35條規定，當二人上被訴以貪污犯罪時，法院得要求其中一人或多人作為證人為該起訴作證。任何被要求作證者，對於其經合法調查之證據法院認為已為真實而完整的開示，有權取得赦免。（可稱為污點證人權，惟該權專屬於法院而非檢察官或貪污防治局）

第24條規定，法院對於貪污犯罪，被告取得與其已知的收入來源不相稱的金錢資源或資產而不能為充分解釋者，或在其被起訴之罪前後於金錢資源或資產有所增長而不能為充分解釋者，經法院參酌審判或調查中證人之證言及其他證據，有相當理由時，得認定其為貪污的報酬。（本條可稱為財產來源不明時，法官心證形成的特別規定，具有法定證據主義之特色，似不宜稱為財產來源不明罪）。

第36條規定，除證人具有義務或受允許外，不得陳述任何有關告密（告發）人的任何資訊。任何訴訟文書內含告密者資訊之記載，法院應使此種字句在可見處被刪除。（保護爆料人）

四、反貪決心

新加坡貪污調查局雖然早在1952年成立，但是在此之前績效不彰。李光耀執政後，嚴格執法，絕不寬容，始建立防貪的公信力。

1986年11月4日，國家發展部部長鄭章遠（Teh Cheang Wan）被指控接受營建商的賄賂新幣100萬元（折合新台幣2000萬元）。鄭部長是李光耀多年的朋友，事發後，想向李光耀求情，但李光耀拒絕與其會面，結果鄭部長在被偵訊後的第十二天自盡。李光耀的不循私，使得制度獲得公信力。

貳、香港廉政制度簡介

一、成立背景

1948 年，香港政府即已制定「防止貪污條例」（the Prevention of Corruption Ordinance），對於議員、企業家及公僕涉嫌貪腐者，處以5 年以上徒刑，由警務處刑事偵緝處下反貪腐科負責。但諷刺的是，當時貪腐最嚴重的正是警界，反貪腐效率自然難以彰顯。

1968 年，基於新加坡政府推動反貪腐工作已具有相當成效，香港政府內部港英官員亦主張應成立獨立反貪腐機構，但卻遭警界強大反彈而作罷。

1971 年，港府再通過「防止賄賂條例」（the Law on the Prevention of Bribery Ordinance），制定著名的「財產來源不明罪」，然而貪婪風氣依然未減。

直至1973 年發生「葛柏（Peter Godber）事件」。同年麥理浩（Murray Maclehose）奉派擔任香港總督，主張並支持成立一個獨立反貪腐組織，並於1974 年通過香港廉政公署條例，香港廉政公署（ICAC）隨之成立。

二、組織架構特色

香港廉政公署（ICAC）以肅貪倡廉為目標，採取防止、教育、調查三管齊下之方式進行。其編制目前約為1314人。

廉政公署並不隸屬於任何政府部門，廉政專員為廉政公署最高首長，由港督（特首）任命。以確保公署之獨立性。其職員係以合約方式聘用，均非公務員，不受公務員敘用委員會管轄。但是，廉政公署雖然直接向行政長官負責，其權力仍受立法會之節制，立法會有權賦與或廢除廉政公署之權力，並且有權要求廉政公署報告其會計及經費運用情形。

廉政公署之組織包括執行處、防止貪污處、社區關係處、行政總部。

執行處為負責調查的部門，為最大的部門。執行處首長為副廉政專員，只向廉政專員負責。執行處置二位處長、四個調查科，分別負責調查政府部門、調查私營機構、支援、情報研究。

防止貪污處為負責審核查察的部門，目標在預防貪污。置一位處長，二個審查科，專門審查各政府部門或機構的工作規定及程序，並接受私營機構的建言，找出可能導致貪污的漏洞，預先防止貪污的發生。

社區關係處為第二大部門，置一位處長，設二個社區關係科，負責宣導、教育市民認識貪污的禍害，策動市民支持肅貪倡廉工作，以積極行動來監督及指控政府部門及公務員的貪污受賄行為。轄下並設有八個分區辦事處，接受貪污的舉報及諮詢。

行政總部負責行政事務，置一位助理處長，管理全署的人力、物力、財力、職員的訓練、業務單位的後勤支援及總務工作，並設有發言人。

另外，為有效執行廉政公署內、外部監督控制，尚設置四個獨立監督諮詢委員會，提供諮詢或嚴密監察廉政公署執行反貪腐工作，委員會成員來自社會賢達，並由非官方人士擔任主席以符公正客觀。包括：

審查貪腐舉報諮詢委員會，負責監察舉發貪腐案件調查工作；監察廉政專員執行調查權使用情形；對於律政司不予起訴案件提供建議；對於移轉案件提供建議及向行政長官陳報委員會意見。

防止貪污諮詢委員會，負責公、私部門改善貪腐問題措施與程序優先秩序之提議；及提供審查意見；監察上述提議進度。

社區關係市民諮詢委員會，負責凝聚公民反貪腐意識工作提出建議；監察前述提議進度及公民對於廉政公署反應及態度。

廉政公署投訴委員會，獨立負責廉政公署內部監察及外部投訴事宜，並直接向廉政專員負責。

三、權限

廉政公署之權限來自於「廉政公署條例」、「防止賄賂條例」及「選舉(舞弊及非法行為)條例」的授權。主要有：

（一）調查權

依「廉政公署條例」第十條，廉署人員合理懷疑某人犯本條例或《防止賄賂條例》或《選舉(舞弊及非法行為)條例》之罪者，或合理懷疑某人不當使用職權而犯勒索罪，可無需逮捕令而將該人逮捕。（無令狀逮捕權）

法官得簽發搜索令給廉署人員。此一搜索，包括人身的檢體搜索及扣押。

依「廉政公署條例」第十三條，廉政專員可以書面授權任何廉署人員進行查訊或審查，進入任何政府處所，並要求人員回答相關的問題，或要求交出相關的常規、指示、辦公手冊或指令等。如有抗拒或妨礙者，可處罰款5000元及監禁6個月；如有虛偽陳述或任何誤導，可處罰款20000元及監禁1年。

調查後決定檢控與否屬律政司司長權力。調查和檢控權分立，此乃確保廉政公署不會濫用權力的重要一環。

（二）利於反貪污之特別規定

防止賄賂條例第十條規定：嫌犯維持高於與其現在或過去的公職薪俸相稱的生活水準；或控制與其現在或過去的公職薪俸不相稱的金錢資源或財產，除非就其如何能維持該生活水準或就該等金錢資源或財產如何歸其控制向法庭作出圓滿解釋，否則即屬犯罪。

更一步的，如係「控制與其現在或過去的公職薪俸不相稱的金錢資源或財產」，法庭在考量當事人與被告間的關係密切程度及其他情況後，如有理由相信該人為被告以信託形式持有或以其他方式代被告持有金錢資源或財產，或因被告的饋贈而獲取該等金錢資源或財產，則在沒有相反證據的情況下，該等金錢資源或財產須推定為由被告控制。（屬於法院對財產來源不明的舉證轉換）

為防止當事人事先清理財產以消滅證據，廉政官署有權凍結當事人之財產或雖屬他人名下，但仍有當事人所控制之財產，被凍結之財產非因生活所需或得到官署之同意，不得加以處分。即使證據不充分，亦得限制出境或扣留嫌犯的私人護照。

四、反貪決心

廉政公署成立後，採取了極為嚴厲的手段，無論華人或洋人貪污，一律究辦，且使用污點證人制度，起訴成功率高達70% ，因此為其樹立了極高的威望。自1976年起，香港市民對於廉政公署的滿意度，均達九成以上。

參、台灣如何借鑑香港及新加坡經驗

一、制度不能保證有效

新加坡和香港，在發展廉政制度時，在初期均呈現出有「專責機關」及法律，卻仍不能有效運作的情形。而且在這些「專責機關」成立後，貪腐反而變本加厲。究其原因，專責機關成立與否，不是反貪成功的最重要因素，相反的，專責機關能獨立、有效運作且避免行政部門的抵抗，才是制度能否成功的關鍵。此一背景，值得作為台灣在發展廉政制度時的殷鑑。萬不可「為成立機關而成立」，無用的機關，只會讓貪腐更甚行。

二、機關獨立性如何確立

新加坡為內閣制國家，總統無實權，因此，貪污防治局人事由總統提名，能相對獨立於行政部門之外。因此，貪污防治局的人員，可以為公務員。

香港廉政公署原隸屬於殖民地的總督，目前屬於行政首長，其獨立性是來自於其調查不受其他機關的影響，僅能謂「相對的獨立」，也因此香港的廉政公署是由非公務員組成，且設有監督委員會，避免僅向行政首長負責可能發生的弊病。

然而，共同的特色是，這些機關的獨立性，都必須源於「具有威權主義特色的最高首長」的授權，而且這樣的制度，仍然無法避免「最高首長」的干涉。

以目前台灣的局勢來看，任何向「最高首長」負責的制度，是否適當，恐須再進一步研究。等而下之，向行政院下的法務部長負責的廉政機關，更難期待其有效維持其獨立性，自更不具可行性。

三、權限是否侵犯人權

不可諱言的，所謂的獨立肅貪，當然包括獨立於檢察體系及警察體系之外。因此，當機關擁有廣泛的調查權，且擁有可能有侵犯人權之虞的權限時，自易引起爭議。

對新加坡及香港而言，均非典型的民主國家，具有威權主義的特色，因此能容忍侵犯人權的法律。台灣是否可能，或者應進行如何的修改以符合國情，值得深思。

四、民眾是否信賴

即使有組織有法律，如果民眾無法信賴，該機關也不可能發揮功能。政府必須表現出反貪決心，民眾始能支持。因此，如何表現反貪決心，是否應懲辦高官作為典範？值得台灣借鑑。