謝麗秋壹、背景
考試院日前提出「三丙資遣」，引發各方輿論質疑與反彈聲浪，因此，近來銓敘部又再提修正規劃，包括「10年累積3次丙等淘汰」、「丙等3％下限」、「10年累積3次丙等淘汰」與「後優或3甲抵1丙」之改革措施，由於影響公務人員權益甚鉅，許多機關的公務人員協會，亦透過各種管道表達提出與考試院不同看法，並提出建議書，期能反應公務人員建議與心聲。「全國公務人員協會」也達成「反對比例入法，支持條件列舉，以建立公務人員退場機制」等結論。該協會除擬定說帖外，亦將赴立法院各黨團、國民黨中央、總統府等各機關遞陳情書外，協會也呼籲公務員及眷屬1人1信寄給馬總統。
然依目前公務人員協會之組織型態與運作方式，尤其對考績之法制事項僅能採建議之角色，是否真能影響政府之決策，待後續觀察。目前雖有將公務人員選票與改革方案進行連結的呼聲，但公務人員對與其自身權益有關之政策表達意見，是否僅能以政治性對抗的消極性方式方能達成效果，亦或主管機關與公務人員共同積極合作來達成雙贏，讓公務人員協會如何扮演好其角色，仍有待進一步探討。
貳、分析
一、我國公務人員協會成立之緣由
目前人事管理體制受矚目者，莫過於「員工關係體制」（勞動三權）的維護與改變，而公務人員集體勞動權則包含團結權、協商權以及爭議權等三種權利。
我國為落實憲法第十四條人民結社自由與釋字第三七三號有關公務人員享有結社權之意旨，於民國九十一年六月十一日立法院三讀通過「公務人員協會法」，並經考試院明令於九十二年一月一日施行。法律通過後，由於各機關發起籌組協會未盡踴躍，因此於民國九十四年修法降低籌組門檻，九十五年亦曾進行兩次修正。相關協會也在銓敘部輔導下，陸續成立。中央機關與地方機關已共成立三十個公務人員協會，達成成立「全國公務人員協會」門檻，因此「全國公務人員協會」也已於民國九十八年成立。
二、我國公務人員協會之運作現況
公務人員協會之功能可分為參與、協商、建議及辦理。我國公務人員協會成立本質本就是為符合憲法上所規定之結社權。其成立之方式，也是由上而下，由主管機關（銓敘部）輔導成立，而非公務人員為主動爭取人權與經濟需求而加以成立，再加上公務人員協會法所規定可協商範圍有限，只就辦公室環境之改善、行政管理與服勤之方式及起訖時間提出協商。對於相關考績、任免等相關人事法制事項也僅能提出建議。因此就目前運作概況而言，協會以聯誼性質居多，實際效能有限。簡言之，公務人員協會法相關規定僅賦予協會形式參與權再加上有些機關公務人員協會之理、監事是由該機關主管擔任，是否真能以基層公務人員想法來思考，或僅將協會視為宣導主管機關政策管道，而有其角色間的衝突，亦值注意。
三、以夥伴關係製造雙贏
近年來，在先進國家中不論是在政府機關或私人企業，許多經理人以及人事主管都致力將敵對性的協商模式轉化為合作性質的參與管理模式，例如品管圈、組織發展以及團隊建立等，讓受雇者同樣得以在關心議題上發出聲音，但又不需走上敵對衝突，甚至影響個人在組織中的去留。美國行政機關與工會組織的團體協商制度，以績效管理精神提高行政效率與進行資源分配之事項，可謂具體落實「參與」精神。即使如德國「機關公務員協會」與各行政機關彼此間，在本質上也是一種互相信賴、互相合作之伙伴，擺脫以往政府與公務人員對立的思維方式，並以法律明文規定，以共同決定方式強制協商，製造雙贏。
我國過去為因應分贓政治與防止政黨干預，因而有文官中立與永業化身份保障制度，但在一般民眾觀念中，公務人員以及公務機關因而顯得僵化、官僚與利用特權。在時代潮流與全球化競爭下，政府期待引進企業化政府精神，來提升公務人員應變力與服務能力，日漸影響人民對於公務人員「公僕」角色的重新定位，對於文官身份是否永業化，也予以重新檢討，而讓公務員淘汰制度與考績制度改革成為歷任執政者重視的議題。
不過，政府對於公務人員的定位亦十分重要。尤其政府改造與文官制度改革目標皆在使政府運作更有效率，以提升國家競爭力。政府大力倡導改革的同時，亦不應忽視「治理」概念已逐漸取代「管理」與「控制」的行政運作模式。治理是一種上下互動，全方位的管理過程，透過合作協商與夥伴關係，且共同認同組織目標來實施對公務事務的管理。在治理概念下，其目的主要在贏得公務員信任與培養團隊合作精神，與強化公務員對組織忠誠度，同步提升政府效率，因此政府對於公務員參與改革的角色也應予以重視，方能符合時代潮流。政府如欲減少反彈，避免影響文官士氣，應輔以說服利害關係人，政府是以夥伴關係出發來進行改革，非僅為突出「改革」議題來迎合民意而已。
綜上，依我國目前現況，公務人員協會所扮演積極參與功能之角色實屬有限。針對考績法修正草案此一議題，公務人員協會已漸漸扮演起「對手」的角色，提出之建議若不獲主管機關採納，也僅能透過國會以利益團體身份向國會遊說，或形塑團體壓力，此對於建立管理者與員工夥伴關係與文官士氣似有所影響。政府在以提升政府效能為改革目的過程中，應與公務人員以夥伴關係製造雙贏，而就代表勞方的公務人員協會則應扮演更積極參與的角色，而此可從調整公務人員協會法之內容著手。
參、結論與建議
建立夥伴關係與改進管理者與員工的信任度來共同為組織績效而努力，才是未來我國文官改革與發展的方向。要建立夥伴關係，公務人員協會積極參與乃為其要件之一，而此需要公務人員長期投入與管理者的坦誠溝通與平等對待，政府對其協會角色看法也應予以改變。
再者，依我國目前公務人員協會法之規定內容，其協商範圍過少，未來似有修法放寬公務人員協商權範圍之空間。只是在面臨政治、經濟、以及組織等壓力下，須獲得一般大眾支持與政府領導階層的支持，才能使公務人員協會有效發揮效能。因此公務人員協會應把運作焦點放在攸關公務人員而又牽涉一般民眾的跨領域議題包括1.塑造開放、平等的工作環境。2.爭取訓練以及其他提升能力的機會。3.注重組織績效的提升。這些議題因為廣泛獲得公眾的關切，故較易獲得相關政策領袖之認同。
總之，就短期而言，如果公務人員協會所提建議案能與組織績效提升有正面連結並能說服民眾，而具有理性辯論的空間，也算發揮政府鼓勵成立公務人員協會所扮演之角色。不過就長遠發展言，如何落實公務人員協會積極參與，擴大協商內容範圍、是否可訂立團體協約並形成機制、以及對協會組織與經費如何進行有效調整等，仍有待後續討論與改進。
（本文僅供參考，不代表本會立場）
（本文刊載於中央網路報99.04.11星期專論）
財團法人
國家政策研究基金會
郭添財
陳星貝
隋杜卿
胡思聰
林祖嘉
王順民
張瑞雄
