美「中」台戰略競合最新情勢研析

一、前言
美國政府於2015年12月16日通知國會，決定向台灣出售總額約18.3億美元的武器裝備，其中包括2艘派里級巡防艦、人携刺針防空飛彈、兩棲突擊車、反坦克飛彈、方陣快炮、先進戰術數據鏈路系統，以及迅安系統後續支援裝備等，對於我國強化防禦能力，提升台美軍事安全合作關係，均有具體助益。但是，相較於過去三次對台軍售金額與內容，包括2008年10月3日的65億美元軍售案、2010年1月29日的64億美元軍售案，以及2011年9月21日的59億美元軍售案等，這次歐巴馬政府通知國會的對台軍售案，顯然在武器質量與金額上遜色不少，而且美國政府對我國爭取採購的柴電潛艦與先進戰機，仍然沒有同意出售，讓美國參議院軍事委員會主席馬侃與眾議院外交委員會主席羅伊斯相當不滿。

美台商會會長韓儒伯強調，這次軍售台灣項目並沒有新的軍事能力，台灣在應對新威脅情勢時，仍需要補足短缺的先進戰機與潛艦，並改善飛彈防禦能力。華府智庫「二〇四九計劃室」研究員易思安認為，美國防部最新中共軍力評估報告，仍強調共軍針對台灣的軍事準備有增無減，對台灣的威脅只會更嚴峻，或許在2016年1月台灣選舉過後，歐巴馬總統缷任前可能還會再宣佈一批對台軍售；同時，美國提供台灣潛艦製造技術，並出售新式戰機需要時間，但最終還是會完成；這次美國對台軍售代表美國支持台灣的自由、民主與安全。另，日本《讀賣新聞》報導指出，美國對台軍售不但引起中共抗議，日本政府也高度重視；中共在南海擴張，讓歐巴馬政府重新認識台灣戰略地位重要性；美國一方面歡迎兩岸關係和緩，但又不希望雙方過於接近；歐巴馬政府最近出售一批武器給台灣，其用意是希望與台灣合作牽制中共。

當美國政府宣佈對台軍售案後，大陸國防部、外交部與國台辦發言人，先後發表聲明，要求美國撤銷有關對台軍售項目，停止售台武器和台美軍事交流，以免給「中」美兩國軍事關係，以及台海和平穩定造成進一步損害。同時，大陸外交部副部長鄭澤光召見美國駐北京大使館代辦李凱安，提出嚴正交涉。大陸外交部強調，「台灣是中國領土不分割一部份，堅決反對美國對台軍售，此舉嚴重違反國際法和國際關係基本準則，也嚴重違反中美三公報原則，損害中國主權與安全利益」。

2015年12月21日，大陸外交部長王毅與美國國務卿凱瑞通電話表示，希望美方停止售台武器。凱瑞則強調美方將堅持一個中國政策，恪守中美三個聯合公報。但大陸當局將會採取抗議措施，包括對參與這次美方向台灣出售武器的企業實施制裁。根據過去三次對台軍售案經驗，中共方面採取的抗議行動包括，延遲部份「中」美軍事交流活動、延遲副部長級的軍事安全諮商對話、直接對軍售台灣武器製造商進行商業制裁，以及在國際與區域議題上，對美國採取反制措施等。美國政府強調若凍結對台軍售，等於違反《台灣關係法》與對台六大保證，將損害美國在亞太地區戰略利益。因此，歐巴馬政府仍選擇在2015年11月30日巴黎「歐習會」之後，台灣總統大選之前轉無敏感因素期間，宣佈對台軍售案，藉以維持美台軍事安全合作關係。

不過，部份華府智庫人士認為，美國顧慮新加坡「馬習會」後，兩岸可能會進一步在南海議題上合作，對美國的亞太戰略造成不利影響，因此，決定宣佈對台軍售案把台灣拉回對美國有利的位置。但也有觀察人士表示，馬政府推動兩岸和解制度化政策，有利於台美發展建設性合作關係，讓美國對台適量軍售的阻力相對變小，同時中共的抗議也僅停留在制式的立場宣示。畢竟，「中」美競合關係涵蓋的全球性重要議題，已不容許美「中」兩國為＂相對較無明顯威脅的對台軍售案＂翻臉。

二、美國對台軍售的政治基礎不變
美國對台軍售的質量是由《台灣關係法》規範，連美國總統都必須遵行。美國前國家安全顧問季辛吉在其「論中國」（On China）指出，雷根總統雖簽署「八一七公報」，但並未明確承諾停止對台軍售；美國政府向台北提出沒有終止軍售期限等「對台六項保證」，也在一份國安會備忘錄表明，遵守「八一七公報」的前提是，中共必須以和平方式解決兩岸問題；此外，美國為讓中共默許其維持對台軍售，卡特總統曾向北京駐美大使柴澤民表示，如果停止軍售，台灣將被迫發展核武。

現階段，歐巴馬政府處理台海議題的決策思維基礎包括：（一）堅守美國的一個中國政策立場和「一法三公報」架構；（二）遵循台灣關係法的規範，繼續提供台灣防禦性武器，以保持兩岸軍力的動態平衡；（三）明確反對兩岸任何一方做出片面改變現狀言行，既不支持台灣獨立，也反對中共武力併吞台灣；（四）美國政策將積極支持中國大陸政治民主化，因為美國認為，大陸社會越開放、越自由，將拉近兩岸生活方式和政治制度差距，也將為未來兩岸和平解決爭端，增加成功的機會；（五）美國對台海議題的戰略利益是維持此地區和平穩定與和平解決，因此，美國不排除有一天台灣人民接受中共條件的融合，但美國所堅持的是必須以和平方式，以及台灣多數人民同意的狀況下進行。

在此政策基礎上，美國對台軍售的戰略考量因素包括：（一）馬政府於二○○八年取代主張台獨的扁政府執政後，中共對台灣的針對性軍事準備並沒有減少，美國對台軍售可以降低雙方軍力差距過大的風險，並保障兩岸和平穩定與和平解決的戰略目標；（二）美國依據台灣關係法，有義務維持台灣的軍事嚇阻能力；（三）美國對台軍售是具體因應台灣政軍領導人所提出的需求，並表示對台灣當局的支持；（四）美國對台軍售的政治意涵是，展現美國政府願意支持馬政府與中國大陸，進行和緩良性互動與交流；（五）美國對台軍售的決定是向亞太區域的美國盟友表示，美國有決心與能力，維持其亞太再平衡戰略；（六）美中之間需要合作的共同利益越來越重要，但是對於雙方仍有歧見的議題，例如台灣問題等，美中仍需要多對話並且互相體諒與發揮耐心；（七）美國對台軍售是其展現對台灣民主政治支持，以及軍事協助的具體行動，也是其對亞太盟邦顯示其履行安全承諾的信用，如果美國停止對台軍售，將可能迫使台灣方面考慮發展核武，而這也是中共方面最不願意看到的狀況。

三、美「中」戰略競合結構新特質
美國戰略司令部於2015年12月中旬證實，中共094型戰略核導彈潛艦已出海巡航，突顯大陸擁有攻擊美國本土的核武報復能力。在此之前，共軍於2015年12月4日試射東風41型洲際核導彈，這是近3年來第5次試射成功，讓這項射程達一萬二千公里的核導彈，成為覆蓋美國全境核威懾能量，具有高度嚇阻可信度。此外，美國導彈防禦局於2015年12月10日公佈3種飛彈防禦系統試射成功訊息，包括陸基標準三型飛彈、美國與以色列合作的箭三型飛彈，以及愛國者三型飛彈。其中，「箭三型」飛彈成功擊中太空目標，證明美國能運用地面導彈獵殺太空衛星，並能夠摧毀自太空來襲的核導彈。正當習近平發佈共軍改革方案，準備建構聯合作戰指揮體系之際，「中」美兩國強調核武導彈攻防能力，頗耐人尋味。

當前，中國大陸面臨來自太空的安全威脅主要包括，太空偵察監視、太空行動自由受限制或剝奪、地面飛彈對衛星安全威脅，以及來自太空對地面目標的攻擊等。美國導彈防禦局和雷神公司於2015年12月上旬表示，雙方完成「太空多目標殺傷器」(MOKV)第一階段項目評估，如果研製順利，在2030年以前美軍只要發射一枚「太空殺手」導彈，就可以摧毀多個太空目標，並癱瘓共軍人造衛星鏈路，使聯合作戰指揮體系失靈，讓習近平軍隊改革預期目標，大打折扣；同時，美日英三國合作發展太空對陸、海、空目標攻擊能量，組成太空對地球即時打擊作戰體系，並對中國大陸重要政經軍戰略據點構成威脅；此外，美軍為應對共軍迅速提升太空與反衛星能力，並可能擊落或癱瘓美國軍用衛星，讓美軍C4ISR系統失靈，已經發射數枚同步太空動態感知衛星，向密謀破壞或攻擊美軍衛星國家，發出「威懾」訊號，強調美軍衛星在受到威脅或攻擊時，一定有能力報復。因為美國擔心共軍的反衛星武器能量，將讓美國喪失運用衛星指揮軍隊作戰的能力。

不過，美國前國家情報總監布萊爾在華府智庫「國家亞洲研究局」，發表的《戰略亞洲2015-2016》專論中指出，美國戰略威懾能量因各項基礎設施老舊，而且更新發展的經費與技術水準受限，恐出現青黃不接困境。美軍為降低戰略威懾能量衰退空窗期風險，將準備再度倚重核武導彈，並積極開發新式隱形核武戰略轟炸機，同時還將F-35隱形戰機掛載核武飛彈，藉以鞏固戰略「恐怖平衡」能量。

今年大陸九三閱兵，習近平除宣佈裁軍三十萬，為改革軍隊發展聯合作戰指揮體系做準備外，更把共軍戰略導彈部隊多款新型飛彈公開亮相。中國歷經近百年被外國侵略的慘痛教訓，瞭解「落後只能挨打」，以及「能戰才能和」深意，因此，積極發展能夠打得到華盛頓、紐約、莫斯科、東京、關島、新德里、德黑蘭的核武導彈，以平行嚇阻可能來自美國、俄羅斯、印度、日本、伊朗等國威脅，並保障「一帶一路」經濟發展規劃，成為習近平鞏固國家安全戰略關鍵措施。顯示習近平領導共軍應對複雜國際安全環境，運用核武導彈戰略嚇阻能量為主軸，期能禦敵於國門之外；同時，當共軍準備進行軍隊改革，發展新型軍隊以應對新型戰爭之際，首先將展開軍隊管理體系，以及聯合作戰指揮體系建構，並進行軍區合併調整成為五大作戰區。這項軍隊改革工程不僅可能傷筋動骨，而且還牽涉龐大既得利益重分配風險，以及組建難度極高的聯合作戰指揮體系，其間的軍種角力、資源競爭，以及科技瓶頸突破等，都是成敗難料的挑戰。因此，習近平為營造軍隊改革有利環境，必須在內部進行調結構的軍力空窗期間，刻意強調核武導彈的戰略威懾能量，以防美日俄印等國蠢動。

「中」美兩國的國防能量發展，目前都面臨結構調整壓力與挑戰。美國現有「預算控制法」規範國防預算支出額度，對美軍更新基礎設施保持軍力優勢，構成嚴重阻礙。至於中共積極發展新型軍隊，但卻面臨改革風險與軍力空窗期。因此，兩國在此軍力調整艱難時刻，同時強調核武導彈戰略嚇阻能量，已經成為兩國戰略競合結構的新特質。

四、美「中」台軍事關係新挑戰
隨著台海兩岸互動關係的質量俱進，擁有關鍵性指標作用的台美軍售合作關係益顯敏感。首先，從台灣利益角度觀之，台美軍售與軍事合作關係的維持，是保障台海和平穩定與軍力動態平衡的重要支柱，當馬總統積極推動兩岸經貿互動交流之際，台灣仍然需要美國在軍事上的支持與協助，以確保兩岸互動能維持在「互利雙贏」的軌道上前進。不過，台灣在國家安全戰略的選擇上，恐遲早都必須面對「台美軍售及軍事合作關係」的形勢變化。一旦台灣選擇逐步與大陸進行政治經濟融合，美方勢必會調整其對台軍售的政策與質量；另若台灣選擇繼續保持美「中」台軍力動態平衡現狀，則兩岸軍事互信機制的建立將遙不可及，更遑論兩岸融合。

其次，從中共利益的角度觀之，美國雖然有意擴大與中共進行戰略性對話，同時也一再強調，維持台海地區和平穩定及保障台海議題和平解決，是美國的政策與目標，但是，中共方面認為，美國顯然還不願意放棄對台灣的影響力，或者美國仍然有意運用台灣，做為牽制中國大陸發展的棋子，所以，中共方面認為在兩岸互動日益密切頻繁之際，台美軍售與軍事合作關係的維持，代表中共方面仍有必要在主權議題上緊守立場，以防範台美之間形成「兩個中國」或「一中一台」的利益共同體。

最後，從美國利益的角度觀之，美國為確保台海地區的和平穩定，並朝向和平解決的方向努力，仍有必要繼續依據《台灣關係法》，對台灣提供防禦性的武器和適當的軍事合作關係，其一方面可以維護美國在此地區的影響力，同時也可以保證台海兩岸的歧見，必須以和平的方式化解。然而，美國也會擔心，一旦兩岸從經貿融合進入政治性協商階段，台美軍售與軍事合作關係在新形勢中，恐將面臨調整。目前台海兩岸所進行的良性互動是美國所樂見，但美國仍將視台灣在防衛上的需要，繼續出售相關的武器裝備，以強化台灣在與大陸對話時的信心。不過，美國方面也開始注意到，一旦兩岸互動關係更加密切時，美國也必須提防其重要的軍事科技會從台灣流入共軍手中。因此對台出售先進戰機及潛艦等敏感性高的武器裝備也會有所保留。此外，華府智庫卡圖研究所(The CATO Institution)研究員葛梅茲建議，美國一方面應「終止協防台灣之模糊承諾」，另一方面「繼續對台軍售讓台灣有足夠防禦能力」。

美國強調台海兩岸歧見，必須透過對話協商和平化解，但是，美國仍堅持不介入、不施壓的立場。北京方面的態度則是希望，美國敦促台灣推動建構兩岸軍事互信機制，但卻不希望美國直接參與討論，同時，北京也希望透過兩岸建立軍事互信機制，促使美國停止對台軍售與軍事合作關係。

現階段，馬英九政府認為台美關係必須先鞏固，才能進一步探討兩岸建構軍事互信機制的議題；同時，台海兩岸建構軍事互信機制，不能夠影響到美國對台軍售與軍事合作質量；此外，希望美國能夠積極參與並成為兩岸簽署和平協議的見證人。因此，台北方面希望美國採取具體的步驟，強化鞏固台美關係，以增加台北與北京協商建構軍事互信機制時的信心與安全感。

五、台灣發展國防戰略新思維
馬總統提出國家安全「鐵三角」的新思維，發展兩岸和解制度化基礎，運用活路外交營造國際合作巧實力，以及強化國防嚇阻能量，並藉此指導國防政策、軍事戰略，以及建軍規劃，期能打造精巧強的國軍，達成「嚇阻威脅、預防戰爭、保家衛國」的任務。

目前兩岸情勢雖然有和緩的良性互動，但是中共針對台灣的軍事部署仍在，而且還不時傳出共諜案新聞。因此，台灣即使不與大陸進行軍備競賽，還是需要在國家安全與兩岸關係的整體架構中，鞏固國防武力後盾。與此同時，馬總統逐步推動與時俱進的國防政策與軍事戰略指導，做為落實和平發展立足兩岸，和平互惠立足國際的穩固基礎。

台灣為趨吉避凶、未雨綢繆，面對美「中」日在亞太經濟與安全形勢，出現綜合國力消長變化新局，正著手調整國家安全戰略中的國防政策內涵，以及軍事戰略規劃與準備，從過去長期以中國大陸為唯一假想敵的思維，轉變成以有效處理專屬經濟海域（EEZ）範圍內，包括陸地、空中、海上、水下，以及網路和電磁頻譜的重大威脅、危機或災難為主要任務，並歡迎亞太國家共同參與安全合作，進而營造兩岸和平發展正能量，成為西太平洋地區和平穩定的貢獻者，讓國軍發揮新的角色與功能，以專業績效贏得國內民眾支持和國際社會肯定。

據此，台灣在運用平衡策略，應對美「中」日競合關係變化時，先能鞏固國防戰略核心思維，進而在建軍規劃與軍購策略，都能有明確政策指導以利穩健推動，而不是「對方要我買什麼，我就買什麼；要給我什麼，我就接受什麼」。長期以來，美國是台灣進行建軍規劃思維與軍購的主要來源，但國軍與美方洽談建軍規劃與軍購案時，卻經常感受「任人予取予求」的痛苦，不僅在建軍方向缺少主導權，而且花大筆經費卻無法獲得先進有用的裝備，甚至出現不符需要閑置報廢的浪費情況。當台灣有明確的國防政策指導，在思考規劃「國防自主」、「國際軍事安全合作」，以及「對外軍購」的重大國防戰略議題，也就能站在更高的視野，掌握主動權與主導權，朝向「最低代價、最高效益、最符需要」的建軍規劃與軍購目標前進，而不是只為了向美國「買保險」。

「美國對台軍售」及「台美軍事合作」，都是屬於美國在西太平洋整體戰略佈局的部份。在美國的亞太戰略利益量表中，台灣可能會被擺在「美日軍事同盟圍堵中共的戰略前沿」、「美國與中共發展建設性合作關係的障礙」，或「和平演變中國大陸民主示範」等三個不同的位置。倘若美國把台灣擺在「戰略前沿」的位置，國軍可以要求美國對台進行軍事援助，或者以租賃方式提供先進的軍事裝備，但是，台灣也可能因此而成為美「中」日軍事衝突下的砲灰或馬前卒；倘若美國把台灣視為其與中共發展建設性合作關係的障礙，則台灣花費大筆金錢向美國購買武器裝備，豈不成為「被人賣掉還要替人數鈔票」的凱子；如果台灣被美國視為「和平演變中國大陸的民主示範」，則台灣不僅不需要在建軍規劃與軍事採購上過度投資，還可以透過民主機制，在美國的支持下推動兩岸和解制度化，並積極促進中國大陸改革開放，進而拓展台海兩岸互利雙贏空間。

六、結語
美國華府對「中國崛起」有疑懼的智庫，近日一再鼓勵台灣採取「聯美抗中」國防戰略。但歐巴馬總統瞭解美「中」必須建構競合關係，並在全球重大議題發展互利雙贏大戰略，而不是採取對抗政策。因此，儘管美國防部長卡特積極拉攏亞太週邊國家，佈局「圍堵中國」防禦網，但白宮國安會對「台灣問題」，仍將按照「一法三公報」的一個中國政策推動。台灣若採取「聯美抗中」國防戰略，一廂情願寧當美日馬前卒，不僅將陷台灣於險境，更可能為美國帶來大麻煩，絕非白宮決策圈所樂見。部份華府智庫誇大台灣在美「中」競逐的角色，對台灣愛之適足以害之。

歐巴馬強調美「中」兩國有競爭但必須避免對抗。目前，美國採取和戰兩手策略，應對「中國崛起」。除在亞太地區部署軍事能量外，並發展以美、日、印度、澳洲為主軸的亞太戰略同盟。不過，美國亦運用年度戰略與經濟對話管道，建立美中國防安全對話機制，發展陸海空軍事安全行為準則架構，以及推動區域性的安全合作論壇。當美國防部長卡特發表南海政策強硬聲明時，其亦公開表示將接受習近平邀請，於2016年訪問北京。這些和戰策略展現美國應對中國大陸思維與做法，趨向細緻靈活。

在「中」美戰略競合複雜趨勢下，兩岸和平發展面臨變數多元化新挑戰。美國針對中國大陸的再平衡戰略，若藉軍售強迫台灣選邊成為牽制中國棋子，則兩岸關係將難維持良性互動。部份華府智庫鼓勵台灣採取「聯美抗中」國防戰略，卻沒有告訴台灣，扮演戰略棋子雖有好處，但所必須要付出的代價，可能是台灣2300萬人的命運。更何況美國在共軍中長程核導彈，以及巨浪二型潛射飛彈有能力攻擊本土威脅下，已不可能出兵為保衛台獨而戰。台灣若選擇「聯美抗中」路線，就算把多數國家收入都用在對美軍購，恐怕也難保國家安全與穩定。

隨著「中國崛起」趨勢明顯，亞太經濟與安全形勢已經出現結構變化，台灣應該凝聚新國防戰略共識，改變以中國大陸為唯一假想敵思維，並逐步化解兩岸長期敵對心結，彼此運用具體行動相互釋出善意，進而有效推動和平發展正道，將是發揮平衡策略關鍵；同時，台灣應積極鼓勵美「中」競合關係健康發展，讓台灣能夠左右逢源，不致陷入進退失據窘境；此外，台灣在面對兩岸軍力失衡難以逆轉趨勢下，正確的戰略回應是調整國家安全戰略中的國防政策內涵，以及軍事戰略規劃與準備，朝向有效處理專屬經濟海域(EEZ)範圍內的重大威脅、危機或災難，做為主要任務，並歡迎亞太國家共同參與安全合作，進而營造兩岸和平發展正能量，逐步建立兩岸軍事安全互信機制，促進台灣成為和平穩定的貢獻者。

整體而言，台灣正處在「中」美競合最敏感前緣，應該勇敢面對「中國崛起」挑戰與機遇，發揮創造力與解決問題能力，改變國防戰略思維，善用「馬習會」開拓的領導人溝通管道，深化兩岸和平發展正道，而不是成為美日兩國「圍中」勢力的戰略棋子，或亞太地區麻煩製造者。

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