謝明瑞
台灣多山，地震相對頻繁，且歷年因地震所產生的災害甚大，政府為預防地震災害，並解決都市更新進度緩慢問題，內政部營建署頒布「都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例」(危老條例)，希望利用危老條例的高效率與多獎勵之優惠政策，來達到另類都市更新的目的，唯依內政部的規定，申請房屋必須符合不能是具有歷史、文化、藝術與紀念價值的建築物，不能位於工業區，以及必須符合「危險」和「老舊」兩項資格。另外，為鼓勵民眾參與，台北市對於參與「危老條例」的重建者，設有三大優惠獎勵、五項經費補助、六大配套措施，以及三項便民程序，協助加速老屋重建等優惠政策，唯全國的老屋重建政策執行率不佳，主要問題包括適法性爭議、缺少法律依據、整合不易導致執行率偏低；加上又有圖利大戶的爭議、缺少足夠誘因的宣導、危老重建計畫執行區域受限、政府的政策宣傳相對不足、人民參與改建的心態、不信任政府政策…等問題，都是危老政策執行效率偏低的因素。
一.前言
2017年5月，政府為解決都市更新進度緩慢問題，內政部營建署頒布「都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例」(危老條例)，希望利用危老條例的高效率與多獎勵之優惠政策，來達到另類都市更新的目的，但執行效率不佳。2019下半年，距離2020年1月11日的台灣第15任總統、副總統與第10屆立法委員選舉投票日愈來愈接近，政治的相互攻擊愈來愈多，對於房市的排擠效應愈來愈大，民眾的購屋信心與購屋意願也受到影響，唯對攸關人民居住安全的老屋重建問題，不能因為政治因素而忽略人民的權益與居住安全問題。
根據內政部統計，2018年底，國內30年以上的住宅數為410萬戶，在10年內將會提升到約640萬戶，其占全台房屋棟數的比率亦由47%提升到73%。若再以老屋棟數較多的台北市為例，依台北市政府的統計，2019年7月，台北市屋齡高達30年以上，且領有使用執照的建築物約有9萬5000棟，占台北市總房屋棟數的83％。另外，若依縣市排名，則30年以上老屋比例的前三名分別為台北市、澎湖縣、嘉義縣。
2018年6月，為促使危險老舊建築加速重建，根據臺北市危老重建推動師輔導推動費核發要點第一條之規定，台北市政府會同民間專業團體和人員成立「危老重建輔導團」與「危老重建推動師」，為推動台北市老舊建築物更新重建作業，藉由補助方式激勵危老重建推動師，積極協助社區住戶整合意願、輔導申請耐震能力評估，以及提具重建計畫申請重建，俾加速台北市老舊建築物之更新、提高耐震能力，達到都市防災之目的，同時解決無障礙居住環境的需求，協助提具重建計畫申請重建，並提出3563優惠政策以資因應。
依現行法令規範，不論是《危老條例》還是《都更條例》，都僅適用於都市計畫範圍內的房屋，主要實施與舉辦說明會的地區也有所侷限。因此，在2020年的總統大選中，候選人宜對房市政策中的老屋重建問題提出解決方案，審慎對應，俾對人民的居住安全有所助益。
二. 老屋(危老房屋)重建
一般而言，國人所謂的老屋為危老建築之統稱，泛指為老舊而具有居住安全疑慮，且屋齡超過30年的房子，亦包括30年以下但具危險性，且不堪居住的房子。2016年，美濃大地震之後，政府積極推出《都市危險及老舊建築物加速重建條例》（簡稱危老條例），2017年4月25日，立法院三讀通過「危老條例」法案，鼓勵民眾參與老屋重建計畫，其主要特色是基地面積不受限，小基地亦能申請，而且審議程序效率更高，加上獎勵措施相對優惠，因而吸引許多擁有符合危老重建計畫的屋主之重視與參與。有關老屋(危老房屋)重建或老屋重建的內容，可分為下列幾個部分來說明。
(一).老屋(危老房屋)重建的法令依據
根據2017年5月10日公告，以及2018年6月6日修訂公告的「都市危險及老舊建築物加速重建條例」第一條、第二條，以及第五條之說明，為因應潛在災害風險，加速都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之重建，改善居住環境，提升建築安全與國民生活品質，特制定本條例。又本條例所稱的主管機關中，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。又依本條例規定申請重建時，新建建築物之起造人應擬具重建計畫，取得重建計畫範圍內全體土地及合法建築物所有權人之同意，向直轄市、縣（市）主管機關申請核准後，依建築法令規定申請建築執照。前項重建計畫之申請，施行期限至2027年5月底(中華民國116年5月31日)為止。
(二).老屋(危老房屋)重建的內容
有關老屋(危老房屋)重建的內容，可分為下列幾個部分來說明。
1.老屋(危老房屋)重建之背景因素
台灣多山，地震相對較多，根據中央氣象局的觀測資料顯示，在1900-1990年的90年期間，台灣地區平均每年約發生2,200次地震，其中約有214次為有感地震；再依1991-2006年的16年觀測資料，台灣地區平均每年約發生18,500次地震，其中約有1,000 次為有感地震；另外，受到921 地震之影響，1999年共發生了49,919次地震，其中，有感地震達3,228次，而在台灣歷次的地震中，1999年也是發生地震次數最多的一年，且台灣的地震似有愈來愈頻繁的情形，而耐震指數相偏低的老舊房屋易受損毁，對民眾生命安全造成影響。
因此，早在1999年的921集集大地震後，政府就開始正視老屋(危老房屋)安全的重要性，立法提高房屋耐震設計標準，主要是為防範地震對老屋所產生的災害，因此，政府於2017年推出《都市危險及老舊建築物加速重建條例》，簡稱《危老條例》，協助民眾更有效率完成老屋重建。主要因在過去幾年中，台灣曾發生過幾次地震災情，而造成傷亡的大樓都是超過20年的老建築，如2016年2月的台南維冠金龍、2018年2月的花蓮統帥大飯店與雲門翠堤…等，都因地震造成房屋倒塌而引發嚴重傷亡事件，因而引發政府對老屋重建的重視。
2.老屋(危老房屋)重建的定義
1999年(民國88年)，台灣發生921集集大地震後，內政部檢討建築設計規範之耐震設計，提高耐震設計標準，並於2000年1月1日實施；若建築物係於1999年12月31日前設計或建造，其耐震能力有檢討之必要，因此，內政部所定義的老屋為1999年12月31日前取得建照之住宅。另外，老屋或老舊房屋是指經評估後，須拆除重建的30年以上老屋或危險建物；老屋重建可合併鄰接建築物基地或土地面積辦理，但不得超過危險或老舊建築物基地面積。
3.老舊房屋棟數偏多
依內政部統計，2018年底，國內30年以上的住宅數為410萬戶，在10年內就會提升到將近640萬戶，占全台房屋的比例由47%提升到73%，對人民的居住安全產生重大影響；再以首善地區的台北市為例，2019年7月，台北市屋齡高達30年以上且領有使用執照的建築物，將近9萬5000棟，約占83％。依縣市排名30年以上老屋比例的前三名為台北市、澎湖縣、嘉義縣；此外，目前國內房屋之屋齡超過30年的老屋占全台各鄉鎮市區房屋的比例，排名前三為澎湖縣望安鄉、台南市龍崎區、澎湖縣七美鄉；亦即不論是以縣市別或鄉鎮市區別排名，澎湖縣的老屋比例都居於首位。
4.設置「危老重建工作站」
台北市政府為了積極輔導為數眾多的老屋更新重建，自2018年7月起，依照「臺北市危老重建推動師培訓及獎勵執行計畫」，招募有志於推動老屋重建的專業人士，在講習培訓並測驗合格後，授予「危老重建推動師」聘書；由於危老重建的工作甚為繁雜，而且跨越規劃設計、營建管理、融資信託、銷售管理、產權登記等不同專業領域，同年10月，建管處更進一步徵求有服務熱誠的推動師，籌組跨領域的黃金服務團隊，設置「危老重建工作站」，由不同專業領域的推動師輪值進駐，為市民提供免費的在地化諮詢服務。
5.老屋(危老房屋)重建之一條龍服務
自2018年8月至2019年7月，台北市建管處核准的危老案已高達46件，數量高居全國之冠，而危老案重建享有優於都市更新的容積獎勵，是民眾接受度較高的原因。臺北市的「危老重建推動師」是全國首創，能為社區民眾提供免費的法令諮詢服務，進而協助社區住戶整合重建意願、輔導申請耐震能力評估，凡經評估可適用「危老條例」重建者，後續再協助尋找適合的開業建築師提具「重建計畫」申請重建，與申請建築執照，同時可以輔導申辦融資信託、房屋銷售等事宜，擔任社區重建的總顧問的角色，為民眾提供「一條龍」的全程服務。
(三).申請老屋(危老房屋)重建的條件
根據「都市危險及老舊建築物加速重建條例」的規範，其適用範圍包括
1.都市計畫內的土地。
2.非主管機關指定具有歷史、文化、藝術及紀念價值者。
3.主管機關依法通知「強制拆除」的建築物，如海砂屋、幅射屋。
4.結構安全性能未達最低等級者。
5.屋龄30年以上，結構安全未達一定標準，且改善不具效益者。
6.屋龄30年以上，結構安全未達一定標準，且未設置升降設備(電梯)者。
換言之，依內政部的規定，《危老條例》是有限制條件的，申請房屋必須符合下列規定，即：
1.不能是具有歷史、文化、藝術與紀念價值的建築物。
2.不能位於工業區。
3.必須符合「危險」和「老舊」兩項資格。危險是未達結構安全性能評估的最低等級，老舊是指不具有或是改善後仍不具效益的升降設備，屋齡需在30年以上。
(四).老屋(危老房屋)重建的獎勵
2017年5月，內政部營建署頒布「都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例」(危老條例)。同年12月，臺北市政府配合中央而公告「臺北市危險及老舊建築物加速重建辦法」，並於2018年1月1日正式受理。同年6月，為促使危險老舊建築加速重建，北市府會同民間專業團體和人員成立「危老重建輔導團」與「危老重建推動師」，提供民眾宣導、諮詢、輔導、整合等事宜，經評估可適用「危老條例」重建者，將協助提具重建計畫申請重建；同時，台北市政府設有三大優惠獎勵、五項經費補助、六大配套措施及三項便民程序協助加速老屋重建以之因應(即3563危老房屋重建優惠政策，或3563優惠政策)。亦即凡參與危老重建之台北市民，北市府提供「容積獎勵」、「放寬高度及建蔽率」、「稅賦優惠」等3大獎勵；另有「資金補助」、「信用保證」、「弱勢保障」、「提供協助」等4配套措施。有關台北市府多項獎勵及便民措施加速危老屋重建(3563政策)，可參閱表1的說明。
表1 臺北市加速危老屋重建獎勵及便民措施比較表(3563政策)
| 項目 | 說 明 |
| 三大優惠獎勵 | |
| 一.容積獎勵 |
1最高可達建築基地1.3倍之基準容積或1.15倍之原建築容積。 2.本條例施行後3年內申請重建者，獎勵基準容積10％。 |
| 二.放寬高度及建蔽率 | 授權地方主管機關得放寬建築物高度及住宅區之建蔽率。 |
| 三.稅賦優惠 | 本條例施行後5年內申請重建者，享有重建期間免徵地價稅﹅重建後地價稅及房屋稅減半徵收2年﹅重建後未移轉所有權者，房屋稅減半徵收得再延長10年。 |
| 五項經費補助 | |
| 一.初步評估 費用補助 |
1.總樓地板未達3000 ㎡者，每棟6000 元。 2.總樓地板面積3000 ㎡以上者，每棟8000 元 3.評估機構審查費，每棟1000 元 |
| 二.詳細評估 費用補助 | 每項不超過評估費用30%或40萬元。 |
| 三.審查機構 審查費用 |
1.初步評估結果未達最低等級，經檢附審查機構審查通過之證明文件者，每棟6000 元。 2.詳細評估補助每棟評估費用15％，但每案補助上限不得超過20 萬元。 |
| 四.重建計畫 費用補助 | 提具重建計畫並經報核者，每案補助5萬5000元。 |
| 五.結構補強 費用補助 | 經耐震初評未達一定等級，或有軟弱層潛在倒塌風險之建築物，在整合重建前進行局部性結構補強者，補助工程款45％，每棟上限1000 萬元。 |
| 六大配套措施 | |
| 一.培訓危老 重建推動師 | 招募有志推動老屋重建的專業人士，經講習培訓後建置「危老重建推動師」，為社區民眾提供法令諮詢服務，協助整合居民意見﹅輔導申請耐震評估﹅提具重建計畫，提供「一條龍」的全程服務。 |
| 二.廣設危老 重建工作站 | 自107年10月起，全市廣設「危老重建工作站」，並安排有服務熱誠的推動師輪值進駐，為市民提供免費的在地化諮詢服務。 |
| 三.危老重建 法令宣導 |
1.建置「危老重建專區」宣導網頁。 2.舉辦多場危老重建法令說明會。 |
| 四.提供重建工程融資貸款信用保證 | 中央已訂定「都市危險及老舊建築物重建貸款信用保證作業要點」，規範信用保證額度﹅對象﹅程序等，作為承貸金融機構及信用保證承保機構之執行依據。 |
| 五.補助重建 工程貸款利息補貼 | 提供每戶最高優惠貸款額度300萬元之重建工程貸款利息補貼，年限最長20年，寬限期最長５年，針對不同家庭年所得之原住戶，給予不同補貼期間。 |
| 六危險老屋 輔導善後 | 委託專業團體成立「危老輔導團」，針對本市震災受損屋﹅海砂屋﹅結構安全快篩結果須耐震評估之建物﹅劃設都更地區輔導重建或補強事宜。 |
| 三項便民程序 | |
| 一.簡化合法建物認定程序 | 對於已登記產權，但未領得使用執照或合法房屋證明之老舊建築物，簡化適用「危老條例」申請重建之認定程序。 |
| 二.免除畸零地調處程序 | 為鼓勵危險及老舊建築物加速重建，「臺北市畸零地使用自治條例」明定「依都市危險及老舊建築物加速重建條例」規定原地重建者，非屬畸零地。 |
| 三.容積保證金免現金繳納 | 依「危老條例」申請重建涉及容積獎勵，須繳納容積保證金者，除以現金方式繳納外，允以金融機構書面連帶保證或金融機構簽發之本票、支票、保付支票或郵政匯票等方式替代，以降低起造人重建成本負荷。 |
三.老屋(危老房屋)重建問題
2018年，政府積極推動危險老舊房屋重建，唯原定2018年要達到500案的目標卻僅完成113件，執行率約僅有二成(22.60%)，而被譽為都市更新中的高速公路之推動效果不如預期，其相關問題很多，主要問題如下述。
1.適法性問題
大體而言，在都市規劃中，都市計劃地區老舊建築及窳陋地區之改善，主要是依《都市更新條例》辦理，唯政府基於國民生命及公共安全之急迫性之考量，因而另設《都市危險及老舊建築物加速重建條例》，簡稱《危老條例》，並賦予比照都更享有容積獎勵、租稅優惠、融資協助，卻不受基地規模、更新程序等拘束，且放寬建蔽率與建築高度，並將非屬危險之屋齡30年建築物納入，無異於都市更新體制之外另闢小門，有違現行建築、都市計畫法等規範。
2.缺少法律依據
一般而言，在都市規畫中，都更可以透過法律執行，強制少數人參與，唯都更能以法律強制的前提，是因為都更有公聽會、聽證會、都市更新審議等完整的正當性程序；而危老重建條例只有13項條文，為了達到快速、簡單的目標，規定必須所有住戶都同意才能進行，整合不易，加上沒有足夠的法律為依據，使得老屋重建問題更為緩慢。
3.中央與地方政府的配合不足
2018年，危老重建政策開始正式推動，但地方政府相關配套措施卻無法如期配合，而政策公告的延宕，影響老屋重建政策的推動進度，也是政策執行率不佳的主要因素之一。
4.改建資金影響改建意願
老屋(危老房屋)重建需要重建資金，而在重建工程資金方面，銀行貸款成數最高為七成，另外三成由建商或地主自行出資，若沒有建商介入，住戶就必須解決三成資金的問題。唯若政府以都市更新基金提供擔保，則可讓銀行貸款成數由原本的七成提高為十成，每戶最高可申請300萬元的保證融資，亦即由政府擔保，民眾可完全不需自備款項，即能貸款重建；唯融資等同借款，對參加改建或重建後的住戶而言，其經濟條件是相對不佳的經濟弱勢族群，若轉售，則面臨居無定所，若不轉售，即無足夠資金償還，在考量必須償還債務的壓力下，影響持有人之改建意願。
5.全體住戶同意的困難
老屋(危老房屋)重建的特色是簡單與快速，唯其前提是必須取得全體住戶百分之百同意，唯在多元化社會中，每人各有想法，所面臨問題各異，而如何讓百分之百的住戶同意重建或改建，在執行上有其困難，而住戶的整合不易，可視為是危老重建政策推動緩慢的最主要原因。
6.整合不易導致執行率偏低
根據內政部推動的危險老舊建築物重建計畫，2017年11月開始受理，至2018年底，僅有113件申請案，其中，以新北34件最多，台中31件次之，台北19件居第三，其餘縣市則都不到10件。雖然2018年下半年的危老重建有增溫趨勢，但距離內政部營建署所訂定的500案約僅有二成(22.60%)，而以達成1萬戶的目標，仍有一大段距離，顯見老屋(危老房屋)重建的執行不易。
7.圖利大戶的爭議
依都市危險及老舊建築物加速重建條例第五條規定，申請重建時，新建建築物之起造人應擬具重建計畫，取得重建計畫範圍內全體土地及合法建築物所有權人之同意，向直轄市、縣（市）主管機關申請核准後，依建築法令規定申請建築執照。亦即須經過所有權人百分百同意才能申請的立法，有圖利特定單一大地主的爭議。
8.缺少優惠措施的宣導
為了加速推動危老重建，政府放寬重建規定，也釋出許多利多因素，如：
(1).在3年內提出申請重建者，最高給予1.4倍基準容積獎勵。
(2).在重建期間，地價稅全免，重建後，地價稅減半徵收2年。
(3).若房屋未移轉，則房屋稅最長可減半徵收12年。
(4).放寬建蔽率及建築高度的限制。
(5).其他。
但人民對於政府所釋出的善意不求甚解，或誘因相對不足，因而引發人民的疑慮。
9.老屋(危老房屋)重建計畫執行區域受限
根據都市危險及老舊建築物加速重建條例第三條之規定，危老條例之適用範圍為都市計畫範圍內，且非經目的事業主管機關指定具有歷史、文化、藝術及紀念價值的建築，在此規範下，老屋比例較高的望安鄉和七美鄉位在澎湖外島，並沒有推廣《危老條例》。因為無論是《危老條例》還是《都更條例》，都僅適用於都市計畫範圍內的房屋，主要實施與舉辦說明會的地區也有所侷限。
10.政府的政策宣傳相對不足
老屋重建政策推動後，由於總統大選的議題擠壓房市政策的推動，政府雖有規劃並積極執行，但人民相對無感，唯若依2018年下半年的申請件數遠高於上半年的走勢來觀察，只要政府可以增加宣傳老屋(危老房屋)重建的必要性，並説明其優點，則應可達成政策目標。
11.總統大選政見未重視老屋(危老房屋)重建政策
依現行法令規範，無論是《危老條例》還是《都更條例》，都僅適用於都市計畫範圍內的房屋，主要實施與舉辦說明會的地區也有所侷限。而歷年來的總統大選之房市政策中，均缺乏相關的論述；因此，在2020年的總統大選中，候選人宜對房市政策中的老屋重建問題提出解決方案，審慎對應，俾對人民的居住安全有所助益。
12.其他
其他問題如人民參與改建的心態、缺少實例對應因素、不信任政府的相關政策…等，都是影響危老政策執行效率偏低的因素。
五.結論與建議
經由前述的分析與說明，可據以列出本文的結論與建議如下述。
1.2017年，政府為解決並配合都市更新進度緩慢問題，內政部營建署頒布「都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例」(危老條例)，希望利用危老條例的高效率與多獎勵的優惠模式來達到另類都市更新的目的，但執行效率不佳。
2.有關台北市老屋(危老房屋)重建的內容包括危老房屋重建之背景因素、危老房屋(老屋)重建的定義、老舊房屋棟數偏多、設置「危老重建工作站」，以及危老房屋重建之一條龍服務等。
3.依內政部的規定，《危老條例》是有限制條件的，申請房屋必須符合下不能是具有歷史、文化、藝術與紀念價值的建築物；不能位於工業區，以及必須符合「危險」和「老舊」兩項資格。
4台北市對於參與「危老條例」之重建者，設有三大優惠獎勵、五項經費補助、六大配套措施，以及三項便民程序協助加速老屋重建等，即所謂的3563優惠政策。
5. 政府積極推動危險老舊房屋重建，唯執行率不佳，主要問題包括適法性爭議、缺少法律依據、中央與地方政府的配合不足、改建資金導到改建意願下降、全體住戶同意的困難、整合不易導致執行率偏低、圖利大戶的爭議、缺少足夠誘因的宣導、危老重建計畫執行區域受限、政府的政策宣傳相對不足、總統政見未重視危老房屋重建政策、人民參與改建的心態、缺少實例對應因素、不信任政府的相關政策…等，都是影響危老政策執行效率偏低的因素。
6.為配合國家經濟進步與提升人民生活水準，老屋(危老房屋)重建有其必要，建議適合老屋(危老房屋)重建之國人，在考量政府給予的多項優惠政策後，宜在《危老條例》實施期限內適時參與，以確保屋主的權益。
參考文獻
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蕭惠玲
李俊緯
黃心華
周信佑
楊朝祥
王順民
劉新圓
