臺灣BOT的疑慮與爭議：從基本精神談起

在國道電子計程收費、台灣高鐵、台北遠雄大巨蛋及三創數位生活園區（台北秋葉原)等BOT案相繼成為媒體焦點後，使得當前社會氛圍對民間投資（BOT）充滿疑慮與不解。

當年政府決定以民間投資（BOT）方式推動公共建設之主要目的，除了要吸收民間資金財，就是要借重民間的工作效率、經營能力，並引進最新科技與專業技術。然而，最近社會輿論對臺灣的民間投資（BOT）重大公共建設案所提多項質疑及爭議，雖不乏建設性之建言，惟多數仍有所質疑，故本文首先謹就民間參與公共建設的定義與思潮作一簡述，進一步說明臺灣基礎建設與重大公共建設採取徵求民間投資（BOT）案考量因素，最後探討輿論主要質疑並提出建議，以供各界參考。

一、民間參與公共建設的定義與思潮

民間參與公共建設之定義係指「民間以其資金與管理能力，投入公共建設，以協助政府分擔建造期或營運期特定風險之作法」，最早起源於1984年土耳其Turgut Ozal為促進該國基礎建設之推動所提出之民間投資模式，目前已普遍被世界各地政府所接受及廣泛採行，在全球化趨勢下，對提升國家競爭力已有相當的成果。

民間參與公共建設的模式在國際上有不同的分類，主要包括： OT模式（Operate-Transfer ）、BOT模式（Build -Operate-Transfer ）、BOO模式（Build-Own-Operate ）等12種模式（詳見表1），而英國不論採取何種模式則均稱為公私合夥關係（Public Private Partnership, PPP）或PFI（Private Finance Initiative-民間投資提案）。

而民間參與投資興建公共建設營運後再移轉政府（Build-Operate-Transfer, BOT）方式係屬「促進民間參與公共建設」(Private Participation in Infrastructure Projects, PPIP)之一，為最積極的方式之一，但因牽涉眾多政府單位與民間機構，複雜度相當高。相關文獻對於之Build、Operate、Transfer三個英文單字實質意義解釋如下：

(1) 「Build」：乃指由政府提供土地，交由民間依政府規劃目標及原則於特許期間自行規劃、籌備資金及興建。

(2) 「Operate」：乃指獲得政府許可，在一定特許期內允許其營運，保障其市場之獨佔性，營運之一切收入均由民間業者獲得，包括土地聯合開發、廣告及相關附屬事業等，而政府對於自償性高之計畫，亦可享受開發利益收取權利金及租金。

(3) 「Transfer」：乃指依一定程序（通常指投資協議）由民間有償或無償將工作物之所有權及使用收益處分權移轉政府所有。

表1民間參與公共建設方式比較表

比較項目方式	優點	缺點	個案
BOT模式	1.減輕政府財務負擔 2.減少政府機關派用條例產生之困擾 3.不致發生浪費性或消耗預算性工程 4.增加政府行政程序效率 5.營運效率高 6.減少完工後營建介面之風險 7.降低政治風險	1.政府無經驗前例可循 2.圖利之困擾 3.法規尚不齊全政府主辦機關解釋法令遭質疑 4.民間業者初期風險增加 5.國外成功案例不多	1.英法海底隧道 2.香港東區海底隧道 3.泰國曼谷第二高速公路 4.馬來西亞南北高速公路 5.英國多佛大橋 6.澳洲雪梨過港隧道 7.中國大陸沙角電廠 8.香港西區過港隧道 9.桃園機場捷運系統 10.臺灣南北高速鐵路 11.高速公路電子收費系統建置及營運 12.台北遠雄大巨蛋 13.三創數位生活園區
BOO模式	1.減輕政府財務負擔 2.移轉時複雜度較低 3.於資本市場出售股份時，資產價值可獲得較為公平之評價 4.避免公共建設接手後仍須投入資金從事資產汰舊更新與維護 5.土地所有權人不需負擔資金及開發成敗之風險，並可分享開發利潤	1.參與單位從中獲取暴利 2.由於專案設施為社會大眾持有，股東眾多，經營管理不易 3.土地所有權人失去開發及經營權	1.美國德州高鐵 2.巴西電車運輸系統 3.馬來西亞吉隆坡捷運系統
BT模式	延長政府短期財政尖峰壓力負擔	無法解決政府龐大財務負擔	1.日本跨東京灣高速公路 2.高雄市捷運
BTO模式	1.延長政府短、長期財政負擔 2.藉助民間企業優異經營管理專長，免除政府自行營運之風險 3.可享受未來開發利潤	無法解決政府龐大財務負擔	-
BOOT模式	1.減輕政府財務負擔 2.土地所有權人不需負擔資金及開發成敗之風險，並可分享開發利潤 3.比BOO模式可多提供一定時間中之投資保障	1.無法解決政府龐大財務負擔 2.由於專案設施為社會大眾持有，股東眾多，經營管理不易 3.移轉時複雜度高 4.公共建設接手後需投入資金從事資產汰舊更新與維護	香港-九龍海底隧道
BTL模式	1.延長政府短、長期財政負擔 2.藉助民間企業優異經營管理專長，免除政府自行營運之風險 3.可享受未來開發利潤	經營方式較BT彈性小	-
LROT模式 AM模式	1.節省公共支出維護修理費用 2.藉助民間企業優異經營管理專長，免除政府自行營運之風險 3.加速公共工程民營化	1.移轉時複雜度高 2.公共建設接手後需投入資金從事資產汰舊更新與維護	-
BLT模式	1.免除民間投資者直接向使用者收費引發之困難 2.分攤「未來保證量、價格」風險	不適用於專業技術需求高	-
OT模式	藉助民間企業優異經營管理專長，免除政府因自行營運之風險（如使用效率低及營運效率低），減輕政府長期財務負擔	無法解決政府龐大財務負擔	1.英國國鐵-車路分離經營 2.香港捷運
地上權設定開發制度	1.有關期限限制較典權限制少，且較具彈性 2.建築物取回有償或無償取回均可 3.地上權不因地上物滅失而消滅 4.出租人之撤銷權利高 5.可為物權擔保標的	1.須設定抵押權 2.對建物保存作用要求低	1.太平洋崇光百貨 2.凱悅飯店 3.凱悅大飯店 4.國有財產局台北市中山區長春段

資料來源：臺灣高鐵公司，「BOT成功策略分析報告書」，民國92年。

二、臺灣交通及公共建設以民間投資（BOT）方式推動之考量因素

目前BOT方式已普遍被世界各國所接受及廣泛採行，不乏成功的案例，而有些案例因計畫性質、國情與制度的不同，所面臨的問題也不同，也沒有一定標準做法。

事實上，大型BOT案的背後是一個專案融資（project financing）的架構。所謂專案融資是一種以投資專案的未來淨營收作為還款保證的借款安排。專案融資能否成立決定於貸款銀行是否認同計畫的投資報酬預測及是否願意承擔它的連帶風險。傳統投資案的融資多為抵押借款，投資失敗貸款銀行可以處分抵押品來保障債權，所以投資風險完全由投資者自行承擔。而專案融資則是一種融資者與投資者共同分擔投資風險的投資策略；如果投資者不能說服銀行給予融資，那麼該投資專案就不執行，這是辦理專案融資「借不到錢就不作（bankable or terminate）」的基本原則。這一基本原則也使在財務上不可行或風險過高的投資案，透過融資機構的把關而被篩選掉，達到不誤置社會資源的目的。因此，臺灣的公共建設BOT案中，政府、投資人與融資者三者間是共同公平分擔投資風險、追求三贏的合作夥伴關係；在政府、投資人與融資者三者間風險負擔之分配，是根據「誰的能力大就由誰來負擔」以及「三方面公平分擔」的兩原則來分配。

我國在推動民間參與交通建設方面，自民國83年12月5日公佈實施「獎勵民間參與通建設條例」（簡稱獎參條例），以揭櫫政府企圖藉由民間豐沛之人力、物力投資國家交通建設，以應交通建設之迫切需求並解決政府籌措資金之財政壓力，其適用於鐵路、公路、大眾捷運系統、航空站、港埠及其設施、停車場、觀光遊憩重大設施、橋樑及隧道等。獎參條例係採通案立法方式，適用對象涵蓋各種交通建設，此與國外政府推動民間參與交通建設，大多採針對交通建設個案予以專案立法方式不同。民國89年，公佈「促進民間參與公共建設」(Private Participation in Infrastructure Projects, PPIP)法，期將傳統由政府自辦的公共建設，開放給民間來興建及營運，透過民間的資金、創意及管理技術，讓公共服務品質更好。

三、輿論主要質疑問題簡析

以下針對最近各界輿論所提出之幾個比較重要質疑，從BOT基本精神進行簡要分析。

（一）為什麼要推動民間參與公共建設BOT案？對人民有什麼好處？

BOT就是在政府財政能力、專業或經營能力有限時，將影響我國整體經濟、產業發展、國民生活品質的必要性基礎建設與重大公共建設，透過公私夥伴關係(PPP)模式，將風險合理分攤，交由民間於一定特許期間自行籌備資金規劃及興建，興建完成並獲得政府許可之後開始營運，營運收入均由民間業者獲得，而政府對於自償性高之計畫，亦可享受開發利益收取權利金及租金，特許期滿後，依約由民間有償或無償將工作物之所有權及使用收益處分權移轉政府所有。

近年來，我國公共建設之經費因受到排擠而有逐年減少趨勢，故藉由BOT方式，可在稅收有限的前提下，讓各項重大公共建設得以繼續推動，對國家總體經濟效益有顯著的貢獻，興建營運期間將可有效擴大國內需求，增加相關產業產出價值、創造可觀之國民所得及就業機會等。另外，政府可在營運階段將支出的業務費及人事費等省下來，對紓解政府的財政壓力有很大的貢獻。且公共建設交給民間來營運，民間的營運能力創意也可賦予閒置空間全新的生命，不僅可提供人民更好的服務品質，並避免政府可能經營效率不彰而浪費社會資源，人民不是最大贏家嗎？

（二）公共建設交由民間來做，政府也要負責嗎？

BOT精神乃是在民間機構自負其成敗責任之原則下，發揮民間企業之工作效率，並以自發行為建立品質形象，負責整體品保計畫之執行，達到營運之目標。而政府主管機關則依據「最大的審慎」原則負責品保計畫之監督，以維公共建設之政策目標及應有效益目標。且若民間機構無法履約完成興建或經營不善，政府亦應再委由其他民間機構或自行建設並接手經營，並於合約中明訂完善之機制強制收買。

各國成立的ＢＯＴ專責委員會，主要負責ＢＯＴ相關工程的規劃、協調、執行、考核和監督，例如：推動公共建設民營化成效卓越的馬來西亞，即為一個典型的例子。

（三）BOT是官商合作、還是官商勾結？民間是否可能獲取暴利？

推動BOT計畫應是政府部門與民間投資單位及其他參與者眾志成城合作表現，必須藉由所有參與者同心協力，在公平、合理之合約規範及條件下，依照各參與者之「專業」與「能力」以「共享利益、共攤風險」，並以「三贏」之策略達成BOT計畫之成功。故政府為求BOT計畫可以成功執行，必須具有決心，提出明確且強力之支援，且信守承諾，才能與民間相互信賴下充分合作，且依據各項BOT標案申請須知規定，申請人須提出其本身或協力廠商所具備相關經驗及文件，以資證明其具備有足夠之技術能力承建工程，並值得信賴。

由於BOT計畫投資期長、金額大、回收期長等特性，因此BOT在興建營運期間，財團要自負盈虧，且需在合約期滿資產即轉給政府，要確保在營運期間回收全部投資成本，而面臨可能所投入自有資金將血本無歸風險。且目前各項工程BOT案正進行發包、施工或特許營運期當中，在合約尚未結束之前，各項風險極高，無法預測未來獲利的反轉和變化，故是否最後能「獲取暴利」仍有待商榷？

（四）BOT不是民間出錢就好？為什麼有些案子政府要出錢？

所謂「政府出資」，依據獎參條例第二十五條規定，交通建設經評定其未具完全之自償能力者，得就非自償部分由政府投資其建設之一部。意指交通建設本身所需之總成本，未來無法由收入回收之部分，政府必須就該部分之成本（即非自償部分經費），採出資資金方式來補足，該部分之產權，屬政府所有。而「政府投資」，依據獎參條例第四條規定，政府或公營事業機構直接或間接投資特許公司，合計不得高於特許公司資本總額之20﹪。意指政府或公營事業機構可投資特許公司取得該公司股票，成為特許公司之股東之一，但是投資總額不得高於特許公司資本總額之20﹪。「政府出資」與「政府投資」並不相同，不惟兩者之法律概念及意涵有所差別，並且政府資金挹注之對象亦大相逕庭。「政府出資」是政府就交通建設無法回收部分，拿錢出來貼補交通建設本身，拿不到特許公司之股票；而「政府投資」係政府或公營事業機構基於投資策略考量，審慎評估特許公司執行交通建設計畫所能帶來之財務報酬後，決定投資特許公司，並可藉此取得董監事席位，參與特許公司營運及分享公司之盈餘。

國外BOT案如香港東區過港隧道（政府投資5﹪）及泰國曼谷第二高速公路（政府投資49﹪）等，亦有政府投資入股之實例。

四、建議

依據聯合國工業發展組織之BOT指導原則所列十六項BOT案成功的關鍵因素，其中明白指出BOT案須有穩健的政經環境、政府高度支持及承諾、屬政府優先推動之基礎建設、完整穩健的法律制度，以及政府與民間部門雙方應合作努力追求雙贏等成功的關鍵因素，故政府應提供良好穩健的環境，並加以支持，本於合作夥伴的精神及互相尊重的態度，與民間彼此共同合作，方能成功的完成BOT案。

因此，在BOT基本精神下，無論哪項BOT工程若民間無法繼續執行導致合約終止，由政府收回自行興建，其衍生之社會成本將十分可觀，應非大家所樂見。因此，政府部門唯有依法依約，負起責任讓重要交通與公共建設順利完成或持續服務全民，並使民間機構有合理利潤可圖，對政府而言才是零風險、零責任，也是全民之幸，國家之福。

資料來源：

（一）林瑞旺，「各國促參發展現況及案例」，行政院公共工程委員會公共工程電子報，民國100年，http://www.pcc.gov.tw/epaper/10010/hot_news.htm。

（二）臺灣高鐵公司，「BOT成功策略分析報告書」，民國92年。

（三）財政部推動促參司，「促參(PPIP)入門ABC」，http://ppp.mof.gov.tw/PPP.Website/Refers/Refer/View5.aspx。

（四）行政院公共工程委員會，「談英國公私合夥關係體現優質公共建設之良方研討會」，民國92年。