2009世界糧價情勢分析與預測 - 國家政策研究基金會

一、前言

台灣地狹人稠，國內糧食價格常受氣候等條件因素影響，使得糧價波動不斷。由於台灣糧食自給率僅72.5％，必須大量進口國外糧食，因此國外糧價亦影響著國內之糧食價格，本文試著分析2008年糧價並且預測2009年的糧價走勢，更進一步就政府面對國內外糧價波動之應對給予建議。

二、2008年世界糧價走勢

根據聯合國糧食及農業組織（FAO）資料，2008年世界穀物產量為22.72億噸，比2007年提高6.6 ％，創歷史新高，增幅最多的是小麥。整體來說，雖然全球多數地區在2008年均有增產，但卻多集中在已開發國家，發展中國家則小幅增長，而近東地區由於受到乾旱影響，產量則不如預期。

由表1可看出2008年各食品價格波動。其中，食品價格於2008年急速上升，其當年度整體波動大致上為先升後降。尤其自2007年至2008間，食品價格指數、肉類、穀物、食糖分別上漲24.51％、15.18％、42.51％、27.27％，其中以肉類的變化較為平緩，其他如穀物、食糖則明顯較大變化，穀物甚至上漲將近五成。

表1 糧農組織各食品價格指數

	食品價格指數*	肉類	穀物	食糖
2005年	155	113	103	140
2006年	122	107	121	210
2007年	155	112	167	143
2008年	193	129	238	182
2008年1月	195	118	231	170
2月	210	119	271	192
3月	213	124	272	187
4月	210	123	274	178
5月	211	132	267	171
6月	215	134	274	172
7月	210	134	257	202
8月	198	136	239	207
9月	187	137	226	192
10月	165	135	190	169
11月	152	127	178	172
12月	146	126	174	167
2009年1 月	146	123	185	178

資料來源：聯合國糧食及農業組織（FAO）

*包括肉類、奶類、穀物、油和油脂、食糖六種農產品價格指數平均值（指數是經由1998-2000年期間世界平均出口貿易份額進行加權後計算得出。）

2008年各類食品指數大幅上漲肇因如下述：原油價格上漲拉高糧食生產成本，也致使各地主要糧食產地改種生質能源作物，因替代能源作物需求量大增與產地供應大減，價格便迅速抬升。其次，由於2007-2008年間新興國家經濟快速發展，各方面需求增加，因此帶動原物料價格上升所致。

然而，各類指數上漲的趨勢於2008年年中始趨於緩和，主因為下半年開始全球各國受金融風暴影響，經濟成長衰退，原油價格也隨之滑落，西德州原油價格自去年6月份月均價每桶134.054美元，一路下跌至今年2月份僅41.563美元，使得原物料需求下降，糧食價格也跟著下滑。

三、2009糧價預測

今年一月份的國際穀物價格又悄悄地上漲，特別是在進口稻米與小麥部份，價格又開始回升，主要因為去年小麥、玉米等作物種植成本提高，收益大減，導致種植面積也跟著縮減。以及多數國家面臨乾旱的影響，最近收成產量也隨之減少，影響一月份的價格。在巴基斯坦、斯里蘭卡等低所得或未開發國家，甚至出現糧食缺乏的情形，恐爆發糧食危機。

（一）小麥

小麥價格在今年初有小幅上升，乃因阿根廷小麥收成低於預期，以致該國出口減少，影響出口價格。加上美國及歐盟去年小麥收益大減，使得冬小麥種植面積縮小，進而影響冬麥產量。今年一月份國際小麥平均價格，較上月上漲7%，但相較去年同期低33%。

中國、印度之亞洲國家在冬小麥播種面積雖有增加，但可惜的是中國小麥主要產區現正處於乾旱，印度之降雨量也非常稀少，對於小麥全球總產量之提昇效果有限。因此，目前小麥之播種面積主要著重於阿根廷、加拿大之面積，若小麥面積持續減少，預估全球之小麥價格恐將上漲。

（二）玉米

玉米的主要產區南美洲，最近正逢乾旱，包括巴西和阿根廷等無一倖免，玉米收成大幅減少，一月份國際均價較上月上漲8%，但相較去年同期低17%，加上生產成本的提高，使得播種面積大幅縮減。同時，非洲南部由於當地雨水增加，生長條件改善，產量增加。綜合來說，2009年全球玉米收成恐低於去年總生產量，屆時價格將有上升的可能。

（三）稻米

稻米生產主要位於南半球國家，最大生產國印度尼西亞即將進入稻米收穫期，收穫量相當穩定，而巴西近期也將收成，產量預計高於去年。阿根廷雖因當地氣候乾旱，影響了玉米、小麥等其他作物，不過其稻米面積卻比去年增加約10%。因此在幾個主要稻米出口國的稻米產量預估仍相當穩定，影響世界稻米價格不大。

全球最大稻米出口國泰國，自去年12月份以來實施保護政策，使得泰國稻米價格高於上月5%，遠高於去年同期59%。由於泰國為最大之稻米出口國，若泰國持續執行保護政策，長期恐影響到全球稻米價格。

表 2 穀物出口價格

	2008年			2009年
	1月	9月	11月	12月	1月	2月
美國
小麥	381	308	252	247	240	256
玉米	206	229	181	166	160	172
高粱	225	208	158	146	151	148
阿根廷
小麥	330	280	235	189	177	213
玉米	199	203	169	156	152	160
泰國
白大米	385	764	683	591	582	611
碎米	364	487	385	320	310	332

資料來源：聯合國糧食及農業組織（FAO）

（四）小結

綜觀2009年糧價走勢，全球糧價雖在2008年下半年，受到各國經濟衰退影響，原物料需求大量減少，價格趨於穩定。但今年一月份因耕地面積減少與各地乾旱問題嚴重，導致各產地產量大幅下滑，價格又逐漸攀升。

另一方面，根據聯合國糧食及農業組織之預測，生質能源的生產仍會持續增加，全球預估以穀類生產生質能源的增加幅度約為22%，約占全球穀物生產的4.6%，其中，全球生質能源需求最多之地區美國，預計增加其使用幅度高達19％。屆時，生質能源的提高使用，將增加全球糧食需求，糧食短缺問題值得注意，小麥、玉米等能源作物將有上漲的可能。同時，全球氣候持續不穩定，若各國對氣候變遷與全球暖化問題不加以重視，恐影響糧食生產，各糧食價格將會持續上升。

四、糧價波動對台灣影響與建議

國際稻米、小麥自去年中價格趨緩後，近兩個月以來又開始上漲。同時，國內又面臨颱風來襲，造成二期稻作受損，嚴重影響產量。稻米產量銳減約14%（約6萬公噸），導致產地稻米價格飆漲，零售之米價也迅速攀升至每公斤40元以上。

以1月份來說，每公斤零售月均價40.22元，比去年同期高出約一成，創下歷年白米月平均價格的最高紀錄。即使現在擴大一期稻作，也要待5、6月才能收成，無法迅速降低價格，目前只能靠政府釋出公糧來弭平稻米供應缺口。

古謂：“糧價漲，百價漲”，若能穩住糧價，所有價格皆可穩定。面對國際糧價上漲趨勢，以及台灣稻米產量收成不穩定的情況，穩定糧價與確保糧食安全，為當務之急。以下提出幾點建議：

（一）活化休耕農地

目前全台約有23萬公頃之休耕地，糧食自給率已降至72.5％（以熱量計為30.6％），必須仰賴進口大量飼料穀物以供應大量需求。因此，政府應充分利用農地，活化休耕田，鼓勵復耕，以確保糧食供應。建議可利用先進生物科技與長期經驗，尋找適合種植的農作物，並透過基因改造，提昇農作產量，不僅可減少對進口糧食的依賴，將國外糧價波動對國內的衝擊降到最低，另一方面，也可提昇國內農地利用效率，減少耕地病蟲害之繁殖。

（二）加強追蹤國內外糧食價格

全球生態環境惡化與氣候異常，糧食供給充滿不確定性。政府相關單位應隨時追蹤國內外糧食價格，在國際價格暴漲尚未波及國內市場前，預先做出反應與因應對策。若遇價格嚴重波動時，政府在考量安全庫存量下，可適時地釋出公糧，並且訂出最佳之收購與補貼價格，鼓勵農民多耕種，減少國際市場對國內的衝擊。

（三）提高農民配合度

台灣農民高齡化，尚在耕種者亦多屬高齡，因此政府在制定任何制度前必須加強宣導與輔導農民，使農民瞭解政策之辦法與目的，提高農民政策實施配合度。鼓勵農民增加生產與配合政府農業政策施行，並提供農民各方面問題諮詢管道，協助農民颱風、水災之因應，以確保糧食產量無虞。

（四）考量農民收益

除了受到氣候、天災等因素影響外，生產成本大幅提昇也是促使糧價上漲的主要原因。自去年起稻農即面臨油價、肥料、水電等價格上揚，生產成本增加，導致今年稻米價格上漲。若政府強制性的將價格壓低，農民將無利潤可言。過去英國曾透過退稅方式來支持糧食生產，保持糧食價格的穩定，此做法值得借鏡。雖然此法會減少政府財政收入，但為求穩定糧價的同時，不傷害農民權益，並兼顧人民與農民之利益，減少這部分財政收入實為必要。

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