士林文林苑事件引發之都市更新爭議及未來修法改善方向分析

摘要

都更條例已變相成為建商在精華地區開發高價建案的推手。雖然有部分意見認為原有建物之拆除應由法院執行，但不論由何人執行，民眾的不滿最終都會指向政府。此外，珍貴的容積率被當成獎勵與利多不斷釋出，將使都更條例成為「一次性」的法條，因為未來的世代將沒有更多的容積餘裕可以推動「再都更」。

建議在都更案件的範圍劃定之前，都更業管單位必須有足夠人力可以進行現場訪視，避免僅由建商提供片面資訊；另建議未來劃定都更範圍時，更新事業實施者應「主動」取得都更範圍內所有住戶的意向書（不論贊成或反對），才能進行後續作業。此外，牽涉權利變換甚鉅的「估價程序」應由多方估價人員共同參與，才能使都更的果實合理分配。而都更實施流程中，多數決的精神與強制拆除的手段仍建議維持，才能使都市更新得以被合理推動。

為了使都更條例更趨完善，建議對於都更條例第6、9、10、16、22-1、27、29及32等條款進行修訂，並新增有關更新後房屋超額獲利之結算機制。

本文

3月間爆發的文林苑都更爭議，由於市政府依法拆除王家的私有建築（王家的建築為獨棟透天房屋，且分散在兩處，雖然皆位於該都更範圍的一角，但其中間仍夾雜一小塊願意參與都更的住戶），一旦王家不願意參與都更且執意維持原地原屋居住，則夾在王家兩塊土地之間的幾戶人家可能就永遠無法參與都更。因此本次的文林苑事件在先天上就有其困難而特殊之處。再者，王家在整個過程中並未積極的表達不願參與都更的立場，加上建商亟欲取得完整的基地範圍，因此便依照都更條例的規範（目前規定僅需要範圍內10％的所有權人同意即可劃定都更區域），將王家納入都更範圍。在市府的審查過程中，由於僅依照書面方式進行審查，並未進行現場訪查，因此王家「消極反對」的聲音，自然無法傳遞給市府都更處或是審議委員。

至於王家在權益移轉的研擬階段，開出二億元的天價，據王家的說法，是為了突顯不願參與都更而使然，而後續北市府依法執行強制拆除王家的民房，則是依法行政，若不如此，市府即違法。因此，在整個過程中，「台北市政府」的「依法強制拆除」動作，可以說是相對較為單純的部份。畢竟，若市府不執行強拆，那隨後就會衍生市府違法、忽略其他配合拆除戶的權益、其他都更案件停擺的後遺症。

在聲援王家的民眾的抗議過程中，討論最多的應屬於「多數決」這樣的精神能否用在處理私人財產的領域？尤其都更案的主要受益戶是一般的私有住戶和建商，並非全體人民，因此多數決所造成的爭議性更大。另外，政府目前用容積獎勵的方式鼓勵都更，但此一做法是將寶貴的「容積率（公共資源）」當作紅利，奉送給少數的私有住戶和建商，供其抵銷都更過程中的成本並賺取利潤，上述的獎勵機制，是否符合社會公平正義、是否能達到都市永續運作的目標，都值得再深思。

綜觀以上各點，整件文林苑都更案的爭議過程，可歸納為：多數決的適用範圍、參與都更意願的表達方式、地方政府執行強制拆除的妥適性、估價制度（涉及權益移轉的額度）的公正性、公共資源（如容積獎勵）的公平分配、現行都更實務做法是否有違當初立法的原始初衷等各項，以下將逐項提出看法和建議，最後，並將提出相關修法的建議。

一、多數決的精神是否能用於處分私有財產

從贊成都更的角度而言，將老舊房屋更新，不僅可以確保建物的結構安全、亦可改善房屋的生活機能與美感，連帶使生活品質和房價提升；從反對的觀點而言，法律應保障私有財產，其他人不應以多數暴力去侵犯別人的私有財產。

綜觀整個事件，由於台灣的都市居住環境多以集合型住宅為主，因此整個都更的思維，先天上自然會比較忽略了具有完整土地產權的獨棟式房舍（透天厝）房產的處理機制。由於文林苑都更案件的主要受益人是建商和原有住戶，因此在「公益」的角度上，自然不能與政府從事重大公共建設相比較。反過來說，政府為從事公共建設而須強制處理民眾的私有財產，基於公益性質，因有其正當性而較不會受到質疑。

在本次的都更情境下（主要的獲利者是私有部門），用多數人的表決去決定少數人私有財產的去向，自然欠缺正當性。但持平而論，王家並非失去財產，而是以都更中的「權利變換方式」，獲得更新後等價值的財產，也因此如何決定這種權利變換的遊戲規則，則有賴於公正的估價機制，這一方面在後續會討論。惟王家人必須注意的是，若遲遲不肯參與更新，則一旦鄰近的房屋更新完成，王家（擁有兩塊彼此分開的小土地）將被樓房層層包圍，喪失參與都更的最佳時機，且衍生的後續問題，不一定對王家有利。還有另一個狀況便是，若舊屋一樓是店面，則原店主可能在都更期間無法做生意，或在權利變換之後，無法獲得在新房一樓開店的機會，而此種利益（或創造長期財富的機會）上的損失，很可能會被多數決的機制所埋沒，使一樓的店家喪失原本長期謀生獲利的機會，而整體社會未來的潛在總財富可能會因而減損，這也是多數決機制之下必須注意到的課題。

在未來的修法改善方面，建議在劃定更新範圍時，如果涉及擁有獨立土地產權的房屋，執行更新事業者必須備齊每一位（或至少是九成以上壓倒性的多數）都更劃定範圍內住戶的意向書（不管贊成或反對），作為審議委員會的參考，如此會讓更新事業執行者不敢逕自將反對者劃入都更範圍。另外，建議要提高劃定都更範圍的同意比例門檻（都更條例第10條）至絕對多數的水準（例如至少要高於75％）。雖然此種做法並無法避免文林苑的案例不再發生，但起碼可以在都更範圍定案之前，要求凝聚更大比例共識，才能開始運作。

但另一方面，建議立法單位可以在都更流程中，新增有關權益變換計畫需經「一定比例」的住戶（所有權人）出具同意書始得通過。在權利變換計畫的同意門檻方面，不宜訂得過高，否則只是會引誘人去變成「釘子戶」。舉例而言，若權利變換的同意比例提高為95％，代表20戶當中只要有一戶以上反對，則權利變換計畫就無法通過，如此則容易吸引不肖份子故意成為釘子戶，藉此牟取高額利潤。總而言之，在劃定都更範圍的過程中，應該增加更多的驗證條件與更高比例的同意門檻，但在權利變換的同意階段，則不宜將同意比例訂得過高（舉例而言，超過90％的同意比例可能就會有不良的影響）。

二、住戶參與都更意願的表達方式

另一項值得探討的是，在本次的都更爭議中，王家採取消極抵抗的方式，導致與自身權益有關的意見無法趕在重要的時間點之前，以書面的形式傳遞給主管部門，一旦都更審議結果確定，房屋面臨拆除時，一切為時已晚。

在上述的教訓中，可以得到兩項建議，首先應該擴大地方政府都更部門的人力，在進行都更審議之前，必須要有現場查勘的動作，以免一味偏聽建商所提供的資訊，而忽略了相對弱勢的聲音。至於劃定更新範圍內的住戶同意比例，雖然目前許多聲浪都認為應該要提高，但是除非提高到100％同意，否則還是無法避免本次文林苑的遺憾，因此，有關「同意比例」的問題恐怕不是單一的解套方式，關鍵在於如何讓少數的聲音浮現。在這個議題的思考中，建議所有參與修法者皆能考量到王家的案例是屬於擁有獨立產權的獨立型房舍，而台灣絕大多數的都市住宅是屬於集合式住宅，因此就大多數人的權益保護而言，調高同意比率對於保障獨立型房舍屋主的意願較為有利，但卻對於大多數的集合住宅屋主不利，因為同意比例調高，將會讓集合式住宅中，少數反對都更的屋主更有影響力，進而讓都更計畫案停滯不前。

而政府應考量民眾不熟悉營建專業與法令規範的弱點，應該對於各階段的契約，制訂範本供參考，並適當的以公權力介入民眾與建商簽約的過程，以免民眾一時疏忽而造成畢生財產的損失。

三、地方政府強制拆除的妥適性

由於都更的主要受益者是私有部門，因此地方政府在執行強拆的任務時，雖然有依法行政的壓力而不得不拆，但本次事件亦突顯出公權力、多數人的權益和維護私有財產三者之間的權衡關係。就台北市政府而言，依法行政固然正確，但是事後北市府許多意見（包括強拆任務回歸司法體系）則顯得不夠宏觀，其原因在於，不管是由誰執行強制拆除，民眾面對怪手、工程人員和現場維持秩序的警力時，抱怨的力道最後還是指向政府，因此市府的許多改善建議，不免給人一種「只想讓別人去拆」的印象，對於推動未來市政和維護政府整體形象，其實沒有太大的助益。

考慮到台灣都會區的住宅形式多為集合式住宅，不太可能實施部分拆除而保存部分建築，因此強制拆除的規定或相對多數決的機制，可以有效保障多數住戶合理的權益（例如，透過多數決、強制拆除的規定，而儘早將老舊集合住宅更新，最後的生活機能改善與建物防災能力的提升，會讓全體產權所有人受益）。

但另一方面，如果牽涉的屋主擁有土地與建物完整的產權，意即該房屋的結構不需與其他住戶共構，則較不會因為屋主的反對而影響大多數人的權益，在此情況下，則建議用更嚴謹的態度來進行都更審核，並且應該更謹慎地執行強制拆除的規定。（本次王家的案例中，最為獨特之處是，王家兩塊土地中間，有另一棟建築，與王家共用牆壁，此一情況，更有賴於地方政府都更單位的現場勘查，才容易完整瞭解實況）。

四、估價制度的公正性與獲利結算制度的落實

從事都更的流程中，與參與者的權益最相關的便是「權利變換」的計算。此一計算將決定每一位屋主、參與的建商、全民（如果有公共資源參與都更）能夠分配到多少都更後的新資源。在此階段中，非常依賴估價師的公正，舉例而言，如果估價師偏袒建商，則會刻意將都更後的新屋價值低估、或者刻意抬高建商的營建成本，意思就是，原住戶必須出讓出更多的「面積比例」，才能提供建商足夠的酬勞。最後，新房屋銷售時，建商便平白賺進大筆暴利，受害的不僅是原始住戶、新屋主，同時全民和子孫一同受害（寶貴的容積率獎勵已經被建商拿去銷售，未來將面臨更擁擠的環境、更分散的產權、更少的獎勵彈性）。

因此，建議在估價階段，能夠讓三方共同參與（建商、原住戶與公部門），避免一味由建商主導估價。此外，如果整體國家社會經濟發展，使新屋的銷售金額高於預期，則此一利潤亦不應全盤落入建商口袋，而應該由全體社會所共享（最起碼不應成為建商炒作房價的資源）。建議凡享有容積獎勵的都更案，必須公布改建後房屋最終銷售的估價金額（此一方面，有利於原住戶、未來的新屋主與社會整體），如果最後的銷售與估價差異過大，應就有「漲價歸公」的機制，如此可以確保建商不會惡意壓低新屋最終售價，並且讓政府可以累積資源推動都市永續發展的工作。

五、公共資源的角色

在從事都更的業務時，不僅會以容積率獎勵當作手段，使都更能夠更快完成、更整合、更具公益、更美觀、更具公共機能、更能保存歷史文化等目的。同時，目前都更條例亦規定劃定為都更計畫範圍內的公有土地及建物一律參與都更。其實上述做法，都會讓寶貴的公共資源消失、分散，使未來的規劃、應用難度提高，並將增加管理成本。更重要的是，如果此類資源一再釋出而無總體性的上位規劃，則當前的都市更新模式將會導致都市喪失永續發展的能力，因為公共資源不斷的減少，政府可以主導發展的機會將逐漸弱化，更明白的說，目前的都市更新大多只能做到零星的小範圍改善，但是對於都市整體的永續發展，並沒有全面的引導能力。更有甚者，政府提供容積獎勵之善意，已經被當成一種商業利益而進行交易，連帶造成土地與老舊建物價格的投機性上漲。另外，政府投入公共建設、進行都市機能的改善、提升生活品質，這些辛苦建設累積得來的「都市人口涵容能力」，被轉成容積獎勵而釋出給私有部門，並且沒有一套回饋機制，如此也是另一種不公平的現象。建議相關的都更應該要有更上位、更整體的都市計畫架構的指導，而非被利益所引導，如此才能獲得永續的都市發展機會。

六、推動都更的原始初衷應該要維繫

回顧都更立法的初衷，其中包含促進都市土地有計畫的開發利用、復甦都市機能、改善居住環境與增進公共利益。但綜觀目前台北市都更案例最密集的地方，多位於市區的核心精華地段，相反的，對於都市中比較老舊的區域，都更的案例相對乏善可陳，也因此，都市更新已變相成為建商房地產開發案的代名詞。也因此，如果都更的推動主要利基在於「容積獎勵」，且相關的繁文縟節造成居民無法自主規劃，必須委由建商來代行，則都更案的未來只會越來越向利字靠攏，越是老舊破敗的地區將越難得到市容及居住品質更新的機會。

關於都更最迫切的議題，在於檢討現行的做法是否可以達到都更原始的初衷、維持都市機能永續發展。都更目前相關的爭議環節並非在於法條不夠完備，而在於執行面是否細膩與透明，而房屋買賣動輒與民眾畢生的資產息息相關，且相關建築法令多如牛毛，不肖生意人容易利用民眾不熟悉營建專業的弱點，牟取不當的利益。為了保障民眾的重大利益，政府應該有充足的人力與制度，更積極的介入都更案的推動流程，使都更流程更為簡單、迅速、公正、透明，而非僅信賴市場機制，放任建商在民眾弄不清局勢的狀況下簽署文件、或用不公正的估價換取超額的變換利益。此外，對於地狹人稠的台灣，多數決的原則對於促進社會整體的發展、加速危樓重建與改善建築機能有著重要的推力，一旦放棄多數決的原則，則我國的都市建設將原地空轉，直到下一次天災或發展停滯造成傷害之後，才能引發民眾的反思和支持，但若如此，則代價反而更深重。

七、都更條例的修法建議

整體而言，都更過程的爭議多半可以透過更細膩的執行手法而加以化解，修法僅是為了讓一細膩的處理手法更加的法治化。以下將對於部分有助於順利推動都更的法條修改提出建議。

1.第6、第9條—針對老舊社區都更不易（或沒有利基）:建議對於都更條例第6條、第9條中，對於公辦都更之啟動與實施時機有更進一步的說明。

2.第10條—避免實施者不當劃定都更區域：建議修改都更條例第10條，規範都更實施者必須主動取得每一位（或至少九成以上）住戶之都更意向書（不論贊成或反對），而都更劃定範圍之決定，需能獲得範圍內住戶四分之三以上之同意。上述的新規範，將可以使都更實施者不敢貿然將「反對都更者」劃入更新範圍。

3.第16條—增加有關審定都更計畫前，需進行現場查勘之步驟：為了能充分聽取各方的聲音，避免建商僅呈現片面之詞，地方政府的都更業管單位，在進行相關的審議之前，必須進行現場的查勘。建議於都更條例第16條中，增加相關現場查勘之規範。

4.第22-1條—降低林苑爭議的再發生機率：都更條例第22-1條中，對於同一基地、但僅有部分建物欲實施都市更新之情境，有進行相關的規範（如：所有權人的比例計算、計算基礎等），建議能在此一條文中，新增更多的情境，藉此保障擁有獨立土地產權的住戶，如此應可降低士林文林苑爭議的發生機率。

5.第27條—維護公有財產的完整及都市永續發展：都更條例第27條規定更新市業計畫範圍內之公有土地及建物，應一律參加都更。惟此舉並未顧及都市整體發展的永續性，容易讓公有資產淪為利益掛帥下的犧牲者，且亦會增加未來公有資產管理上的難度。建議修改27條規定，對於公有地是否參與都更，應有一定的審議流程，或需有相關上位計畫的指導，才能參與都更。

6.第29、第32條—保障都更參與者的權益：為了避免都更實施者（如建商）利用不公正的權利變換計畫，牟取不當利益（例如建商刻意低估更新後的房價、高估營建成本，迫使原住戶需出讓更多的面積比例作為抵換）。建議在條例第29條中，新增有關權利變換計畫的估價，需經由實施者（建商）、公部門以及住戶各自推派代表參與。另在第32條中，新增權利變換計畫需新增一定比例的所有權人贊成方能實施（但此一比例不宜過高，以免引誘少數人故意反對，藉此牟取不當利益）。

7.新增「超額獲利之結算與處置機制」條款—維護社會公平正義及都市永續發展：由於容積率是公共資產，是整體社會共同努力之下所累積的人口涵容能力。如果被當成一種獎勵而歸給私有部門，其實不太符合公平正義的原則。加上政府釋出各項容積獎勵，已成為土地、房屋買賣的「炒作條件」，亦造成土地、中古屋等不動產交易價格的上揚，相關利益落入私人口袋。為了促進公平直正義，並維護都市發展的永續動能，建議享有容積獎勵的都更案例，必須公布最終的新屋售價，而新屋售價如果高於原訂之權利變換計畫之預期，其漲價部分應有結算機制，漲價歸公（至少不應落入建商口袋）。此舉有助於使都更實施者傾向於做出公平合理的估價與權利變換計畫。建議在都更條例中，新增有關「超額獲利之結算與處置機制」的條文，讓都更的果實，可以返還給社會大眾，如此才能促使都市的永續發展與符合公義。

參考文獻

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（本為為作者個人意見，不代表本會立場）