陳世圯一、前言
近年來，隨著經濟快速成長，亞洲「巨大型都市（Megacities）」也迅速成形與發展，運輸發展趨勢較以往亦產生變化，復因油價高漲、地球環境及高齡化議題，亞洲主要巨大型都市的地方政府均積極推動自行車發展公共運輸等節能減碳新政策，並對於人本交通之公共設施規劃及交通軸線配置等，也開始漸漸加以重視。故本文之目的為藉由對亞洲人口數500萬人~1,000萬人巨大型都市及1,000萬人以上超巨大型都市社經背景及運輸系統趨勢之瞭解，探討我國北臺都會區域之課題，並提出發展策略建議，以作為相關施政之參考。
本文蒐集與分析資料範圍為西元1990年~2010年亞洲22個巨大型都市社經發展與都市鐵公路系統。另因各都市差異較大及特性不同，故依據人均GDP與空間區隔分群方式，將都市分成四個群體：
1.已開發國家(人均GDP達15,000美元以上)都市：北臺都會區(範圍包含臺北、新北及桃園，以下簡稱北臺都)、南韓首爾、日本大阪、東京、香港、新加坡，共六個都市。
2.大陸都市：廣州、武漢、鄭州、天津、成都、北京、上海與重慶，共八個都市。
3.東南亞國家都市：泰國曼谷、越南河內與胡志明、菲律賓馬尼拉、印尼雅加達，共五個都市。
4.印度都市：新德里、孟買與加爾各答，共三個都市。
資料來源：交通部運輸研究所，「亞洲及大陸運輸發展趨勢(2/2)」，2012年。
圖1 依2010年全國人均GDP及空間區隔都市分群圖
本文分為四節，第一節為前言，說明本計畫之緣起、目的、規劃範圍、年期與研究對象，第二節為亞洲主要都市社經及運輸系統發展趨勢分析，藉由本文透過網路及相關文獻所蒐集運輸系統發展資料，就各都市過去與未來發展趨勢進行比較分析；第三節依據第二節研究發現，就北臺都會區域交通運輸發展相關課題進行探討並提出策略建議；第四節則提出本文之結論與建議。
二、都市社經及運輸系統發展趨勢分析
2.1社經及產業發展
1.人口總量與增加率
(1) 2010年22個都市中，以重慶人口總量3,304萬人最多，孟買1,841萬人次之，其中，人口數500萬人~1,000萬人巨大型都市為北臺都會區(臺北+新北+桃園)、大陸廣州、武漢、鄭州與天津、日本大阪、香港、新加坡、泰國曼谷、越南河內與胡志明、印尼雅加達；人口數1,000萬人以上超巨大型都市有大陸成都、北京、上海與重慶、南韓首爾、菲律賓馬尼拉、印度新德里、孟買與加爾各答、日本東京。
資料來源：交通部運輸研究所，「亞洲及大陸運輸發展趨勢(2/2)」，2012年。
圖2 依2010年人口總量都市分群圖
(2) 巨大型都市與超巨大型都市1990~2010年人口增加率除臺北、首爾負成長外，其餘城市均為增加趨勢，人口成長較快城市大多為大陸、東南亞國家及印度，其中，以河內成長率200%以上最高。
資料來源：交通部運輸研究所，「亞洲及大陸運輸發展趨勢(2/2)」，2012年。
圖3 亞洲重要都市1990~2010年人口增加率示意圖
2.人口密度
(1) 人口最稠密的城市大多為超巨大型都市，馬尼拉、新德里、孟買、加爾各答、首爾及雅加達每平方公里均高於1萬人，以馬尼拉每平方公里1.8萬人最高。
(2) 成都、北京、武漢、天津及重慶每平方公里均低於1千人(因大陸城市面積相較其他城市大，故人口密度較低)。
圖4 亞洲重要都市2010年人口密度示意圖
3. 老年人口
(1) 超巨大型都市與已開發國家之都市2010年老年人口比例均高於10%，為高齡化社會，尤其以日本城市之65歲老年人口佔總人口比例均高達17%以上，表示已步入高齡社會。
(2) 東南亞國家胡志明、雅加達因平均壽命較低，故其65歲老年人口占總人口比例低於7%。
資料來源：交通部運輸研究所，「亞洲及大陸運輸發展趨勢(2/2)」，2012年。
圖5 亞洲重要都市2010年65歲老年人口佔總人口百分比示意圖
4. 人均GDP
(1) 已開發國家都市如日本東京、大阪；韓國首爾；新加坡；香港與臺灣北臺都會區(因臺灣缺乏以都市為單位的人均GDP統計資料，故以全國人均GDP取代)人均GDP明顯居高。
(2) 大陸城市1990-2010年人均GDP成長快速，尤其是1990-2000年武漢、鄭州、成都、天津、北京及重慶成長率超過1,000%以上。
資料來源：交通部運輸研究所，「亞洲及大陸運輸發展趨勢(2/2)」，2012年。
圖6 亞洲重要都市1990-2010年人均GDP發展趨勢示意圖
2.2 都市鐵路系統發展趨勢分析
1. 都會鐵路路網長度概況
本文分析都市之路網規模差異極大，大致可分為三區塊，超過300公里的有大阪、首爾、北京、東京及上海五個都市，介於300～100公里的有新加坡、北臺都會區、廣州、天津、香港及新德里六個都市；100公里以下有曼谷、武漢、成都、馬尼拉、加爾各答及重慶六個城市；其餘無都會鐵路都市正積極建設中，如超巨大型都市孟買，巨大型都市河內、胡志明、鄭州、雅加達。
2. 都會鐵路車站數量
車站數量亦為描述路網規模之重要因子，本文整理亞洲各都市的都會鐵路車站總數，大致分為3區塊，整體而言，已開發國家超巨大都市鐵路可及性高，鐵路可及性較低的都市多屬東南亞國家之都市。其中，車站數超過200個有大阪、首爾、東京及香港四個都市，介於200～100個的有北京、新加坡、廣州、上海及新德里五個都市；100個以下有曼谷、北臺都會區、天津、武漢、成都、馬尼拉、加爾各答及重慶八個城市。
3. 是否銜接國際機場
本文分析22個都市中，香港有機場快線連結赤鱲角機場國際機場，從市中心至機場旅行時間為0.5hr，營運班距5~6班/hr，並提供免費預辦登機手續服務；東京有成田特快NEX連接成田國際機場，旅行時間約1hr，營運班距2班/hr，營運班次52班次/天；首爾有機場鐵路連結到仁川國際機場，旅行時間約0.75~0.9hr；新加坡有樟宜機場捷運連結到樟宜國際機場，旅行時間0.5hr；曼谷有機場快線輕軌、機場快軌連結到蘇凡納布國際機場，營運班距1班/hr、大阪有西日本旅客鐵道（JR西日本）與南海電鐵兩家公司提供班次密集的接駁服務連結到關西國際機場；臺北都會區有臺北捷運系統連接到松山國際機場，另銜接桃園國際機場方面，政府正積極興建「桃園國際機場聯外捷運系統」中，預計於104年完工通車，顯示香港、東京、首爾、新加坡、曼谷、大阪、臺北都會區七個都市在與國際連接方面具較高的交通運輸競爭力。
4. 未來鐵路發展計畫與政策方向
(1) 重視路網擴充：許多都市路網規模仍然不足，路網擴充為最重要的鐵路政策，超巨大型都市孟買，巨大型都市河內、胡志明、雅加達、鄭州。
(2) 強調跨運具整合：有效整合不同運具，推動無縫轉乘，提升鐵路運輸比例。
(3) 強化重要節點連結：藉由快鐵/捷運連結機場或高速鐵路，發揮機場/高速鐵路運輸效率，目前多數重要都市以鐵路連接國際機場，未來桃園、鄭州等都市，將陸續以快鐵或捷運建立國際機場的連結。目前已有高速鐵路通過的重要都市均有高鐵車站，未來香港、新加坡、曼谷、河內、胡志明、雅加達、等都市也將陸續連接高速鐵路。
(4) 推動場站TOD(Transit Oriented Development)：藉由場站TOD進行都市更新，導引都市發展，為鐵路帶來人潮與財務永續的機會。
(5) 提昇鐵路安全與效率：先進國家城市如東京，都會鐵路路網密度較高，未來著重於提昇既有鐵路之服務水準，訴求安全、可靠、舒適以提昇鐵路運量，透過資訊系統整合提昇鐵路運輸效能與競爭力，透過軟硬體的改善來提昇鐵路安全。
(6) 提昇鐵路服務品質：先進國家城市追求提昇鐵路服務品質，加強人員訓練，改善硬體，運用最新的通訊科技讓旅客掌握即時資訊，提高搭乘意願與滿意度。
表1 亞洲重要都市路網規模現況與後續發展
5. 鐵路建設推動方式
由於鐵路建設金額龐大，故各都市之鐵路建設資金來源與規劃機構幾乎由政府部門提供，建設機構大多由政府執行，營運單位絕大多數為政府部門/私人單位合營。
表2 鐵路建設推動方式比較
2.3公路運輸發展趨勢分析
茲綜整分析亞洲巨大型及超巨大型都市公路運輸發展趨勢如下：
1.城際運輸
本計畫以收費道路之通過數代表該都市城際運輸可及性之優劣。依據「亞洲及大陸運輸發展趨勢(2/2)」(交通部運輸研究所，2012年)蒐集分析亞洲35個都市平均收費道路通過數為3.72條，其中，以巨大型都市曼谷收費道路通過數量九條最多，超巨大型都市雅加達及北京通過數量八條次之。
臺灣北臺都會區通過數量為四條，與巨大型都市中平均通過數量4.07條相當，略低於超巨大型都市平均通過數量4.5條，顯示臺灣在城際運輸方面仍有相當之競爭力。
資料來源：交通部運輸研究所，「亞洲及大陸運輸發展趨勢(2/2)」，2012年。
圖7 亞洲巨大型及超巨大型都市收費道路通過數統計圖
2. 都市道路密度
依據「亞洲及大陸運輸發展趨勢(2/2)」(交通部運輸研究所，2012年)蒐集分析亞洲巨大型及超巨大型22個都市道路密度，整體而言，巨大型及超巨大型都市平均都市道路密度為3.47 km/km2，而超巨大型都市平均道路密度3.91 km/km2略高於巨大型都市平均道路密度3.16 km/km2。其中，以超巨大型都市首爾(13.13 km/km2)及東京(11.18 km/km2)最高，巨大型都市新加坡(11.03 km/km2)次之。且發現大陸都市因面積較大，故都市道路面積相對較低，僅廣州及上海0.7 km/km2左右，其餘均低於0.5 km/km2。而我國北臺都會區道路密度1.94 km/km2，相對新加坡、曼谷、胡志明、雅加達、首爾、東京為低。
另與人均GDP進行關聯性觀察，顯示高人均GDP之都市，道路密度相對較高，例如：首爾、東京及新加坡，屬於財政資源豐富且道路建設投入較多的城市。
資料來源：交通部運輸研究所，「亞洲及大陸運輸發展趨勢(2/2)」，2012年。
圖8 亞洲巨大型及超巨大型都市道路密度統計圖
2.4交通特性
1.2010年汽機車持有率
(1) 汽機車持有數均較低之都市：已開發國家新加坡(因實施私人運具持有及使用的管制措施)。
(2) 汽機車持有數均較高之都市：臺北都會區、東南亞國家曼谷。
(3) 機車持有數較低而汽車持有數較高之都市：已開發國家日本東京與大阪、香港、南韓首爾及大陸都市機車持有數均少於其他國家。汽車持有數方面，已開發國家除日本東京及大阪外，都市每千人約有200~300輛汽車，近十年來多呈現持平或緩慢成長；而大陸都市則快速成長。
資料來源：交通部運輸研究所，「亞洲及大陸運輸發展趨勢(2/2)」，2012年。
圖9 2010年巨大型及超巨大型都市汽機車持有數統計圖
2. 2010年公共運具使用率
(1) 公共運具使用比率高，人均GDP較高的都市，包括：東京、新加坡、大阪、首爾，主要因為都市公共運輸系統已建設完善，且各城市均推廣私人運具減量策略，因此公共運具使用比率高，例如：東京、新加坡、大阪、首爾、臺北市及新北市。
(2) 公共運具使用比率高，人均GDP較低的都市，包括：孟買、新德里，因人均GDP低、人民無法購買私人運具，且鐵路系統尚未完善，因此居民大多使用公共運具。而大陸廣州、北京、上海因政府管制汽機車使用，以及積極發展公共運輸，故其公共運具使用比率高。
(3) 公共運具使用比率低，人均GDP較高的都市為北臺都中的桃園，因都市內捷運系統與公車系統建設尚未完善，且城市面積小，氣候佳，居民大多使用汽機車為交通工具。
(4) 公共運具使用比率低，人均GDP較低的城市，均為東南亞發展中國家，因運輸系統不夠完善，因此大部分使用可及性高且價格低廉的機車作為交通工具。
資料來源：交通部運輸研究所，「亞洲及大陸運輸發展趨勢(2/2)」，2012年。
圖10 公共運輸使用率與人均GDP關聯分析圖
資料來源：整理自本計畫問卷調查、各都市全球資訊網、"Passenger Transport Mode Shares in World”。
圖11 2010年各都市汽機車持有數公共運具使用率統計圖
三、課題探討與發展策略建議
根據上述2001年至2010年間亞洲及大陸巨大型都市及超巨大型都市之社經及運輸系統趨勢，茲針對北臺都會區域運輸發展課題探討，並提出運輸發展策略建議如下：
3.1 課題探討
1. 整體都市運輸發展
(1) 公共運具使用率亟待提升：北臺都中除臺北與新北之公共運具使用率可與亞洲重要都市相比外，桃園仍待加強。
(2) 降低私人運具使用：亞洲重要都市交通管理方面以運輸需求管理(TDM)為主要目標，積極降低私人運具使用，以提升都市運輸系統效率。由於北臺都汽機車持有率偏高，因此，未來如何審慎規劃透過採取道路收費制度(Road Pricing)來抑制私人運具使用率，為生態課題之一。
(3) 加強人本交通：亞洲已開發國家之重要都市多實行運輸設計之通用化、無障礙化，以維護各不同需求者之權益，而北臺都亦相當重視此一課題。
(4) 落實永續運輸：亞洲已開發國家之重要都市多積極推廣自行車最後一哩的運輸概念。故推廣公共自行車租賃系統，以塑造永續運輸亦為北臺都發展課題之一。
2. 都市鐵路系統
(1) 北臺都會區/臺北都會區都會鐵路規模擴充課題：過去都會鐵路發展過於集中於臺北市，欲迎頭趕上大阪及新加坡等先進巨型都市，應有宏觀規劃與投資規則。
(2) 鐵路營運自給自足課題：鐵路建設不宜完全由私人單位投資，但營運可借重民間經營效率與活力，故鐵路系統如何財務永續、稱職擔任公共運輸主幹角色課題甚為重要。
(3) 都會鐵路系統選擇評估課題：視各都市工程條件、資源限制與運輸需求差異，各都市適宜採用的鐵路系統不一，興建或營運階段須考慮財務永續，北臺都會區鐵路建設須審慎評估最適系統。
3. 都市公路系統
(1) 改善公路公共運輸經營環境：公共運輸使用率較低的都市，如何重新規劃市區內公車路網，加開幹道班次縮短班距，並針對部分擁擠路段徵收道路擁擠費，以提升公共運輸使用率為重要課題之一。另外，多數城市內部大眾運輸業者皆有經營不善及缺乏財源的問題，而我國六都未來如何透過徵收私人運具能源稅收方式補貼大眾運輸的機制，使大眾運輸業者可永續經營亦為重要課題之一。而大陸積極建設公路路網，但在財源有限情形下，交由民間營運方式，可供我國六都參考。
(2) 都市區域內慢行交通：觀察亞洲已開發國家之都市多倡導市區慢行交通，並提昇最後一哩服務。而目前我國多數城市內的道路路權仍以機動車輛為主，甚至侵害到人行基本空間，這也造成行人和自行車在市區內道路通行上的不便，促使更多旅次轉而使用機動車輛作為出行工具。未來如何轉換之道路路權的概念為重要課題，「城際道路以機動車輛為主，都市內部的道路應以慢行交通為主」。
(3) 改善都市交通運輸之可及性與使用效率性課題：臺灣各大都市於交通主管部門之強力主導下，均以發展「軌道運輸為主軸，道路運輸為輔」作為都市運輸發展之主要趨勢。然因軌道運輸僅為站對站之傳輸，無法達成門對門之服務。因此，如何整合大眾運輸工具中之公共汽車、公共自行車等完成最後一哩之及門運輸服務，以達成各運具間真正之無縫銜接，亦為北臺都應為重視與推展之重要課題。
(4) 整合智慧型運輸系統課題：亞洲重要都市之多建置智慧型運輸系統，並廣泛運用於公路運輸，以達成無縫接軌運輸。北臺都身為臺灣高科技中心更應該將資訊融入北臺都地區民眾的生活中。交通是每個人每日必須接觸到的生活工具，如何讓市民可以透過各種管道取得即時且精準的交通資訊，是交通部門未來必須省思的課題。
(5) 樞紐轉運站TOD發展課題：亞洲重要都市之為使交通運輸財務永續，多以聯合開發商業模式設立城際大型轉運樞紐站。由於高鐵在西部走廊構成一日生活圈的路廊，造成多數國道客運業者需面臨經營不善，新闢路線的窘境。目前亞洲多數城市均在大型的城市設立城際客貨運轉運站，並透過聯合開發的商業手段，導入TOD設計理念，利用人潮帶來錢潮。未來國內的國道客運業者如何藉由聯合開發於市中心設立轉運中心，並且新闢連結臨近鄉鎮的直達路線，利用場站內部商業行為所帶來的錢潮，達到永續經營的目標為重要課題之一。
3.2 發展策略建議
1.鑑於環保議題之崛起，都市交通運輸中，私人運具為空氣污染之主因之一，再加上臺灣汽機車持有數偏高，尤以機車持有數為甚，故應對私人運具使用者訂定管制措施，規劃因應策略。
2.北臺都會區都市之公共運具使用比率除臺北、新北超過30%外，桃園縣之公共運具比率甚低，因此建議應設計無縫之公共運輸系統並積極提倡民眾搭乘公共運輸，以提昇公共運輸使用率。
3.依據本文比較各都市之大客車持有數，可發現大客車持有數多寡不能代表都市公共運輸系統的完善程度，故建議北臺都會區除提昇大客車持有數外，應以都會捷運系統為主、公車系統為輔之方式提供公共運輸服務。
4.由於日本為高齡化社會，故其都市之運輸政策均朝運輸設施與設備之無障礙、通用化設計為主。而臺灣之老年人口日漸眾多，本著公平原則，建議臺灣各都市應注重弱勢族群，以通用化設計、無障礙設施為運輸設施與設備規劃設計之原則。
5.近年來南韓、日本等先進國家朝向以人本為主之運輸政策趨勢，強調行人之路權，提供行人安心、放心之行走空間，建議臺灣各都市重視行人專用道、行人之號誌，除可使民眾備感重視外，還可推動綠色運輸之發展。
6.日本東京都的六本木、城中城、丸之內及臺北京站等為以大眾運輸導向發展(TOD)之成功案例，此方式除可改善地區生活品質、交通壅塞及增進公眾安全外，還可提高大眾運輸路網之效率，增加民眾搭乘大眾運輸之意願，此為臺灣各都市可效法之處，惟推動TOD之理念時，應注意推動地區是否合適。
7.綠色運輸為已開發國家之重要政策目標之一，日本、大陸都市設置公共自行車租賃系統為臺灣都市可效法之處，雖臺北、高雄已有此系統，但站點及自行車數量供不應求，且尚無完善之自行車專用道，建議北臺都各都市應持續推動公共租賃自行車之設置。
8.BRT、LRT許多巨大型都市規劃作為提供都會捷運系統最後一哩、接駁之服務，而我國2013年1月7日，經建會已審議原則同意，但未來應持續審慎規劃引進，並應修改相關法令，建立制度合理規範。
9.發展維持以鐵路運輸為主次要幹線的運輸系統
鐵路運輸系統在巨型及超巨大型都市均擔任運輸主次要幹線角色，為都市運轉的主動脈。由於節能減碳議題日益受到重視，而鐵路運輸系統具有大量、便捷、舒適、可靠的特性，已成為先進都市解決高耗能、高碳排放的重要方法。此外，都市國際化為未來必然的趨勢，面對競爭日益劇烈的環境，高效率的鐵路運輸系統是提升都市競爭力的重要關鍵之一，我國有必要發展以鐵路運輸為主次要幹線的運輸系統。對於鐵路運輸系統的城際運輸發展方向主要建議如下：
(1) 建構城際鐵路網：以城際鐵路為主次要幹線，政府加強鐵路投資，建構完整城際鐵路網。
(2) 提升服務品質：擴充瓶頸路段容量，增購/更新列車，提高運能、營運速度、準點率、舒適度、旅客滿意度等服務品質。
(3) 活化鐵路場站(TOD)：大眾運輸與土地使用整體規劃，強化複合機能，打造為都市發展核心區，引導新興發展區或都市更新區之都市開發走向。
10.建構完整都會鐵路網
北臺都會區/臺北都會區幅員廣大，過去都會鐵路集中於臺北市及其鄰近之新北市部分地區，有必要往都市核心之周圍地區發展，形成綿密的都市鐵路網，才能支撐巨大型或超巨大型都市衍生的龐大運輸需求。由於鐵路系統型式眾多，各都市適宜採用的鐵路系統，端視各都市工程條件、資源限制與運輸需求而定，建議發展評估機制以評選最適合該都市環境的鐵路系統，才能在合理的條件下逐步建立財務永續之經營環境與經營機制。
11.提升臺鐵系統服務水準
對於營運中的臺鐵等系統，服務品質長期為民眾所詬病，透過瓶頸路段容量擴充及列車增購/更新，提高運能以擔負更多的運輸責任，此外，提升營運速度、準點率與舒適度，有助於吸引更多人使用鐵路運輸系統，提升大眾運輸使用率。
四、結論與建議
根據上述比較分析，提出結論與建議如下：
1.亞洲國家巨大型及超巨大型主要都市的快速發展，往往伴隨機動車輛數的大幅成長，交通服務水準不符需求，因此衍生出道路壅塞、空氣污染嚴重，以及能源使用不經濟等問題。鑑於環保議題之崛起，都市交通運輸中，私人運具為空氣汙染之主因之一，再加上北臺都會區汽機車持有數仍偏高，故建議應對私人運具使用者訂定管制措施，規劃因應策略。
2.北臺都會區為國家首要門戶、經貿核心、創研與文化國際都會及產業帶，在機場與港口各為其功能定位及分工，未來將成為更開放且更具國際競爭力的關鍵節點。北臺都會區整體服務機能已漸趨完備，建議應積極進行都市運輸系統間之跨域合作，例如：捷運、輕軌、智慧型運輸系統等。
3.近年來南韓、日本、新加坡等先進國家巨大型及超巨大型都市交通運輸規劃朝向以人本為主，強調行人之路權，提供行人安心、放心之行走空間。建議北臺都會區各都市應持續重視行人專用道、行人號誌，除可使民眾備感重視外，還可推動綠色運輸之發展。
4.建議未來應落實以交通資料庫為基礎，結合APEC平臺，藉由與國際合作使北臺都會區在亞洲扮演重要的角色。
參考文獻
交通部運輸研究所，「亞洲及大陸運輸發展趨勢研究(1/2~2/2)」，2011~2012年。
交通部運輸研究所，「臺灣西部運輸系統發展策略-北部區域」，2010年。
〈本文僅供參考，不代表本會立場〉
王順民
劉新圓
