摘要
預算籌編是預算過程中最重要的階段，關係著整體預算過程的效能與品質。政府預算書即是以貨幣數字呈現的政策白皮書，反應行政部門施政的優先順序與輕重緩急。在我國目前預算之結構分類，依預算法之規定，我國政府預算依基金別區分為普通基金及特種基金；依收支性質區分為經常門預算及資本門預算；依科目層次區分為歲入來源別、歲出政事別、歲出機關別；依預算之種類區分為總預算、單位預算、單位預算之分預算、附屬單位預算及附屬單位預算之分預算。
預算政策的制定係籌編預算的第一步驟，旨在對政策的優先順序、計畫的取捨以及預算收支皆有明確的規範，並進而擬定預算收支方針，作為各機關編製概算之準則。各機關編製其單位概算時，則對達成計畫目標所需人員配置、資本設施及其他資源應予以估測，同時整合政策發展及立法規劃與預算過程、評估成本與支出趨勢，並考量外在研究與調查意見，提升行政效率與生產力。
政府總預算案的彙編係成千上萬大小政策決定的過程，其間具緊迫時間壓力與沈重工作負荷，在此過程中包括有七項預算決策：預算分析、支出估計、收入估計、經濟狀況假設之估測、計畫與管理分析、提出立法審查案及各級政府間財政關係之協調。
第一節 預算決策行為的實證面
個理性的人為了達到其效用的最大化，會對所擁有的資源，作有效率的選擇或配置。預算正是對資源配置的一種計畫書，因此在編製預算時，即已開始進行資源配置的決策。我們可以說，預算過程（budgetary process）就是一種決策過程（decision-making process），它的最終目的在於作資源的有效率配置。
預算籌編是預算過程中最重要的階段，一方面預算編製正是反應政策規劃的結果，呈現行政部門施政的優先順序；另一方面，預算編製時間較長，行政技術官僚較能在此階段實現「理性預算」的專業精神。不過，預算政治學者似乎不認為行政部門的預算決策行為是理性的。萬達夫斯基（Wildavsky）就是其中
代表。
Wildavsky是將政府預算視為一種「政治過程」的先驅，企圖以「漸進主義」作為政府預算的分析模型，並認為以「漸進主義」來描述政府預算的形成與發展是相當適合的。其主要理由為（Wildavsky, 1988: 1-2）：政府預算是漸進發展的，而且去年的預算撥款是決定今年預算內容及多寡的主要因素，政府預算之絕大部分可說是往年決策下之產物。
行政部門之預算編製過程中，通常是以去年的預算範圍作為基礎，很少注意或未曾積極重新考慮現有計畫方案之價值，而只是作有限度的增加或減少，而預算之審議也只是特別注意既定增加或減少的範圍。
行政部門欲建立本身之預算基礎，並試圖擴充，但行政機關是以「漸進」的方式逐步增加預算基礎。而立法部門預知行政部門將做出超額的預算要求，因此，立法部門亦會對行政部門所提之要求作「漸進」的削減。也就是說行政部門與立法部門各自運用策略行動以達成本身之預算目標。
整體而言，Wildavsky認為預算過程的模型應該考慮以下幾個因素：組織內的妥協、主要角色的權力分配、便於計算、政治策略，以及獲得預算款之預期結果等，研究預算的本身只是分析政府政策的一部分。也就是說Wildavsky試圖從政治的角度解釋美國聯邦政府預算的演進過程及其發展的結果。
李羅普（Leloup）針對漸進主義著重在個體預算過程而忽略總體預算因素提出批判，並提出一個繼漸進預算之後新預算理論的參考架構，對漸進主義做出修正，也使得漸進主義的歷史光環逐漸退去。然而，總體預算是否就解決了美國的財政赤字困境，事實證明卻未如預期樂觀。在立法部門，即使增加對預算過程的權力集中採取總體預算由上而下的方式，卻因國會中兩黨政府預算認知的差異與爭執，在政黨政策與意識型態的對抗之下影響了預算的決議與結果，聯邦政府不可控制的預算比例仍節節高升，預算赤字亦不斷擴大。自雷根入主白宮之後，行政部門採取總體預算模式展開預算革新，仍無法挽救預算赤字的擴張。即使美國國會在1985年通過GRH法案（Gramm-Rudman-Hollings Act），Leloup認為是代表國會試圖平衡總體預算與個體預算的廣泛性預算改革，然而預算赤字不但未有改善，更造成數度美國聯邦政府的預算僵局，即導因於總統與國會對平衡預算議題上的僵持不下，不禁令人質疑總體預算改革是否已經失靈。
而經濟學者尼斯坎南（Niskanen）則認為官僚的預算決策行為是傾向於「極大化機關預算」（budget maximizing）。Niskanen的基本論點是將經濟分析方法應用到官僚行為分析上，認為官僚一如競爭市場中的消費者，基於自利動機追求效用極大化；但在既定的預算制度規則下，官僚所欲追求的則是機關預算極大化，而且官僚通常都能如其所願。如此的論述是基於官僚機關與其出資者（sponsors，即國會裡的政客）之間的雙邊獨占（bilateral monopoly）之關係上：機關如同特定服務或產出的唯一供給者，他提供產出交換預算，而出資者如同獨買者。
Niskanen認為官僚在整個預算的過程中處於較有利的狀態，出資者處於被動的角色，其理由主要源於「代理人問題」（agency problem）。首先，在代議民主的政治體制下，官僚多半只需滿足政治上的出資者（political sponsors，如國會議員），而非最終的消費者（選民）。其次，出資者透過利益交換的方式，從增加的預算中獲得好處，如此使得出資者並無太大的誘因去刻意阻止官僚增加預算。而且官僚擁有服務或產品供給成本的充分資訊，而出資者卻缺乏這類資訊，使得官僚易於達成擴大預算規模的企圖。
筆者曾針對我國行政機關一級單位主管的預算決策行為進行全面性調查。調查結果發現，各機關在編列預算時，有56.9%的單位會參考上一年度所通過的預算作為本年度編列預算之斟酌標準的態度，即傾向以漸進預算方式編列機關預算。在爭取預算額度的態度上，76.5%的機關主管主觀上皆期望在可能的範圍內替單位爭取最大的預算額度，不過所謂「最大額度」並非漫無標準的額度。而是多少會參考該機關單位去年的預算編製。如此才能解釋為何單位主管會同時具有漸進預算傾向與極大化機關預算之傾向。
當詢及各主管是否通常都能如願爭取到該機關所欲之預算額度時，問卷的結果顯示，各部會在爭取該機關預算額度時，往往無法如其所願，最後預算結果充滿不確定性。也因此，計畫預算與施政計畫之間往往有一定程度的落差。各單位主管在編列預算時，55.6%會考慮到立法院的態度，此乃由於立法院其有刪除各單位預算之權力，且立法院對於行政部門所送交審查的預算案，或多或少都會刪減其編列之預算。但立法委員個人或者立法院次級團體對於各主管在編列預算時的決策則影響尚小，且許多主管也認為重要的選舉年度對於該機關預算的編列影響不大，表示各單位主管在為其編列預算決策時，尚且可以保持一定的中立。
各單位主管在編列機關中大型計畫預算時，仍有成本效益以及資源分配效率的觀念，因此，在編列中大型計審預算時，也能有較妥善的規畫。且大部分的主管（74.5%）也認為，重大計畫中長期預算制度之實施，對於該機關預算編列有一定程度的影響。此外，絕大多數的機關部門也贊成放寬預算法規及預算程序的限制，並且採納企業化預算的精神，以擁有更多自主的預算編列權，並且依照屬性不同，而擁有不同層次的預算編列。
換言之，該研究的重要發現之一是行政官僚的預算行為，既非純粹極大化機關預算模式，亦非漸進模式；而是一種混合模式──一方面行政機關主管在主觀上期望能夠在可能的範圍爭取最大的預算額度；但另一方面在現實環境的考量下（如立法院的態度），所謂「最大額度」並非是漫無標準，而是參考該機關去年的預算額度。此一有趣的發現提供政府預算研究者兩個觀察重點：角色理論必須考量環境限制因素；理性預算、極大化預算模型和漸進預算模型在解釋行政官員預算決策行為上，皆有部分解釋力，而非單一模型所能提供完整解釋。
第二節 規範面：政府預算政策的形成與編製原則
一、政府預算政策的形成
預算的形成或資源的配置出現於三個層面，最初是行政首長與中央幕僚機關──行政院主計處──訂出一系列該作與不該作事項，指導執行機關編製其預算需求，這些規定包括範圍非常廣，涉及既定的政策與作業程序，財政與經濟政策，支出上限與其他限制、計畫的優先順序與裁減情形，以及其他詳細的籌編預算規定等。
其次，由執行機關接手，遵從由上而下（top-down）的指導，籌編其預算需求，前於固定期限內函送預算主管機關（如我國行政院主計處）。該機關收
到成千上萬的預算需求後，該機關即開始分析這些需求，並作成修正建議送予最後有權決定之人；該機關亦須依財政部門所擬定財務計畫之收入預估數，將收支
預算數予以平衡。
上述三層面的過程並非是互相獨立的，在訂定預算收支方針時，預算主管機關會廣泛的徵詢各執行機關的意見，各執行機關並非收到預算收支方針時才編製預算，事實上許多機關更早即開始編製預算，俾有更多的時間可以作內部分析與討論。同樣的情形是，預算主管機關在收到各機關預算需求之前，即預期許多可能會發生之問題，因此事先就進行分析。
１、會計年度與預算週期
預算形成的過程重點須於會計年度（fiscal year）開始前完成，並立法通過預算，為此目的預算可以有自己的年度，並與一般從1月至12月的西曆不同。我國政府會計年度，依照預算法之新規定係採曆年制，於每年1月1日開始至同年12月30日終了。
世界各國的會計年度亦各有不同，美國聯邦政府係採10月制（即10月1日至次年9月30日止）；而大部分州政府（有46州）則採7月制。採1月制的國家如巴西、埃及、法國、印尼與俄羅斯等；採4月制的國家有日本與英國等；採7月制的國家有澳洲與肯亞等。
會計年度的選擇受到許多因素的影響，例如，立法機關每年之開議日期、選舉的週期、政府財政收支現金流量等。總之，一國的政治、立法與行政制度皆影響會計年度的選擇。預算自開始籌編至其支付義務清償，期間跨越數個會計年度，此即所謂預算週期（budget cycle）。
二、預算政策與方針
當行政部門認為需要對未來年度預算有所準備時，預算過程正式開始，此時可以透過一系列的政策方針與規定來影響預算籌編的每個階段，由中央主管預算機關所發出預算編製手冊或命令，其範圍可以包括計畫的優先順序，以及財政與經濟政策，或細微至有關差旅費、人事費與採購費之限制，這些由上而下的指令不外乎是強調預算編製之有效率與經濟。
1、預算政策之制定
為引導各機關的預算籌編，行政部門必須明確的先訂定其預算政策，此政策必須是可變動的，因為在預算形成過程中許多情況會改變，如政治的必要性、計畫的優先性，以及財經資料等。雖然事前訂定預算政策有其困難，但仍然有些共同的脈絡是可尋的，至少首先可以就有關的收入、支出與債務的最新資料分析目前財政狀況；對於基本經濟資料如經濟成長率、就業率、物價水準、貿易餘額以及其他等，亦可分析其對預算之影響；對於少數重要計畫的執行績效也可以用來探討行政能力。當政府有合理的現代化預算制度，預算主管機關可以定期獲得這些資訊，而這些資訊的分析可以提供行政首長兩項基本的估測；當年度預算的可能結果，以及基於目前政策與經濟趨勢對於下一年度所推估之粗略的預算收支。這些估測隨時被修正更新，而成為行政部門建立預算政策之基礎。
這是一個對下一年度總體的大藍圖，它勾勒出行政部門可能面臨的問題，它對特定政策之發展具影響力，這些政策包括支出限額、計畫的裁減或擴張、立法計畫以及收入結構的調整等。
美國聯邦政府的實際運算操作情形，大體而言，說明了這種遵循總體預算過程（macro-budgeting）與預算方針（budgetary guidelines）形成的方式，但是預算管理局（OMB）是經過密切與連續的與各執行機關協商才完成主要計畫方面之支出推估數，因此，明顯的由下而上的（bottom-up）參與是由上而下（top-down）指導所必須的。在收入方面，OMB係與財政部諮商；在經濟估測方面則與總統的經濟顧問委員會、勞工部與商業部溝通。同時OMB也有自己的估測單位。
在接下來的重要階段，OMB進行每年的「春季審查」而與各機關的首長與高級幹部會商，參與者對於支出計畫提出有效性評估、對於選定計畫的效率與績效予以分析，同時確認主要政策議題，以及考量對既有計畫之修改或提出替代方案。透過此一機制，OMB與白宮的幕僚溝通，提醒他們注意浮現的議題，並及早獲取總統的新優先順序指示，至此，OMB即已準備妥善，為總統訂出選擇方案，以及找出預算方針形成之方向。
2.影響預算方針之因素
預算方針的制定必須考慮到既定的政策、限制及面臨的問題，下列因素可能是特別重要：
A.行政首長的承諾：
在預算方針內，預算主管機關試圖將行政首長過去的承諾予以包括，這些係基於以往的決策、公告、內部備忘錄、立法計畫以及首長之競選諾言等。
B.對於機關預算決策之限制效果：
預算方針內設定太多的限制可能妨礙機關的創新，限制其預算決策之選擇，畢竟行政首長仍須尊重各機關之專業判斷，因此僵固的規定會造成反生產效果。然而，完全的放任自由，沒有任何限制也是不恰當的，因為機關可能提出過多的新計畫而無足夠財源支應。是故，預算主管機關在研訂預算方針時必須在這兩個極端間取得中庸之道。
C.無法控制的支出預算：
政府預算內經常有很大的部分是無法控制的，這些支出為應享權益計畫（entitlement programs）如社會保險及福利計畫，計畫成本非由固定金額決定，而係由符合條件之人數決定；其他還有法定的對下級政府預算補助以及固定的支付等，美國聯邦政府預算內此類支出，近年來約高達75%。當然立法與行政部門可以透過修法來改變這些支出，但每年度的預算方針訂定時，鮮少做此類大幅度之改變。
D.支出與收入的限制：
美國聯邦政府對於收支平衡較無法定的限制，對於州及地方政府則受限於憲法與其他法律規定，大部分皆須採取收支平衡預算，此種限制自應反應於預算方針內。我國中央政府及省與直轄市政府可採取赤字預算，由公債及借款支應，縣市政府則須採取平衡預算，預算不平衡部分由上級政府補貼。
E.支出進一步刪減之必要性：
近年來美國政府預算政策皆集中於限制支出成長與縮減計畫，州及地方政府更是首當其衝此改變，在發展預算政策時，他們面臨的是計畫的選擇困難以及組織與活動必須裁減，同時須考量裁減對公務員與顧客之影響。
F.每年度預算政策與多年度支出規劃之配合：
對於控制支出與赤字的明顯預算改變很少是短時間發生的，有關此敏感的政府議題，取得政治上一致意見需要花費很長的時間，基於此種理由，政府會訂定三至五年的預算規劃，而在此期間內每一年度設有支出、收入與赤字刪減的目標。在此種較長期的規劃下，試圖發展出每年度預算政策。
G.每年度預算政策與多年度社會與經濟發展計畫之配合：
除了美國與少數國家，幾乎大多數國家皆訂有多年度社會與經濟發展計畫，並以每年度的預算作為執行此計畫許多目標之工具，每年度預算方針應經常強調此類社會經濟發展目標。
H.基金結構：
政府基金除了普通基金外，還有其他各種名義的特種基金、眾多的基金限制了政府制定預算政策之靈活性，例如，美國威斯康辛州政府即有49%的可用基金係指定用途基金（earmarked fund），指定用途的特種基金金額愈大，政府作一般正式支出之普通基金金額即愈小，此種基金結構即降低了政府規劃預算之自主能力。
I.集中少數重要議題：
每年政府預算方針皆會偏重於一些大的優先與爭議性議題，如欲擴大其範圍，則會導致行政與立法之對立，以美國為例主要熱門議題有社會保險與福利、國防、農業補貼計畫、公債利息負擔，以及對州與地方政府補助等，每年預算即在這些議題中打轉。我國的主要預算議題近年來似乎亦集中上述問題。
J.順從立法意圖：
立法部門可以透過審查預算之附帶決議或報告，反應其對於預算政策之意圖，這些決議或報告可能對於行政支出有種種的限制，雖然它們並不具法律的約束力量，但是小心的行政官員會試圖於其預算政策內順從這些意圖，以避免其預算遭立法部門反對或刪減之命運。
三、預算方針之形式
1.支出限額（Expenditure Ceilings）
以美國聯邦政府為例，總統依OMB所作之預算審查報告、收支估測及經濟概況估計等資訊，決定下一年度一般預算與財政政策方針、施政方向以及支出限額，這些將成為各機關編製預算要求之指導。幾乎大部分政府皆會往各機關編製預算之前發布財務收支方針，但未必皆有支出限額的規定。例如，美國有些州係以預算目標替代之，機關仍可以提出高於目標之支出預算。無論是有或沒有特定支出限額之成本抑制作法，在世界各國皆是預算方針之重要內容。
2.發展基礎預算與替代預算水準
預算方針一般而言要求各機關能推估兩項數字──下一會計年度的基礎預算與此基礎預算之建議改變，基礎預算可能有不同名稱如「基礎線預算」（baseline budget）、「當前服務預算」和「定期預算」（recurrfent budget），此係基於當前政策維持不變，而僅因應物價水準、工作量與經濟情勢等作調整，所作之收入與支出推估數，這項推估數係預算分析的起點。美國加州政府更要求各機關對此基礎預算作詳細分析，否則不同意其計畫之擴張。在零基預算制度（ZBB）下，各機關必須提出至少三種替代預算水準：基礎預算、最低水準預算（基礎預算的75%至90%），以及提升水準預算（可能在110%以上），ZBB制度的一些規定目前仍在美國的不同層級政府中被使用。
3.因應物價水準改變而調整預算
是否各機關預算應配合通貨膨脹而提高，這是預算政策中主要議題之一，如未反應物價水準的改變而調整，各機關實質上等於面臨預算的刪減。對於應享權益計畫（如社會保險與福利支出），許多政府並沒有自由裁量權，而是被迫依法將此項支出按消費者物價指數（Consumer price index）調整，以美國為例，30%左右的政府支出預算必須依法按消費者物價指數調整，這些支出將因通貨膨脹而自動增加。至於可以裁量的計畫，中央預算主管機關則須思考應配合物價改變調整多少，大多數政府會於預算方針內說明調整的幅度，各機關須依此幅度調整其預算，經常各機關必須減少其實質支出，來吸收部分物價之上漲。
4.提供廣泛的政策方針
原始的政策方針包括所有計畫到個別計畫的指導，同時列有社會、經濟與財政趨勢、主要計畫與財政優先順序與目標、選定計畫的政策方針、一些計畫之刪減需要以及主要計畫之目標與績效測量等。
第三節我國政府預算之結構與分類
依基金別區分（預算法第四條）
1.普通基金：歲入之供一般用途者。
2.特種基金：歲入之供特殊用途者，其種類如下：
A.營業基金：供營業循環運用者。
B.債務基金：依法定約定之條件，籌措財源供償還債本之用者。
C.信託基金：為國內外機關、團體或私人之利益，依所定條件管理或為處分者。
D.作業基金：凡經付出仍可收回，而非用於營業者（又稱非營業循環基金）。
E.特別收入基金：有特定收入來源而供特殊用途者。
F.資本計畫基金：處理政府機關重大公共工程建議計畫者。
依收支性質區分（預算法第十條）
1.經常門預算：為各機關除資本門預算收支以外的一切收支。
2.資本門預算：就歲入而言，為各機關因增加價務、減少資產或收回投資所發生的一切收入。就歲出而言，因減少債務，增置或擴充改良資產以及增加投資所發生的一切支出。
依科目層次區分（預算法第三十七條）
1.歲入科目：分為來源別（例如，稅課收入）──來源別子目（例如，所得稅）──來源別細目（例如，綜合所得稅）。
2.歲出科目：分為政事別，例如，教育科學文化支出，機關單位（例如，☓☓大學）；計畫或業務別（例如，各院所教學）──工作計畫（例如，研究所教學或大學部教學）；用途別，例如，人事費、事務費、維護費、設備費、旅運費等。
李允傑