圖2-1我國近年政府財政收支

二、政府赤字比增加

各級政府自民國79年財政收支開始失衡，政府收支差距逐年擴大，預算赤字比重逐年增加。自80年度至今，除87年度因釋股收入增加而呈短暫盈餘外，其餘各年度皆呈收入不足以支應支出之赤字缺口，最近數年之收支短差平均高達3千多億元，90年至92年赤字比重約為16%，93年則略降至13.9%。若扣除非穩定性收入，例如釋股收入及土地售價收入等一次性收入，赤字比重將更形提高（圖2-2）。

圖2-2各級政府近年赤字比重(歲入歲出餘絀占歲出比例)

三、未償債務餘額不斷攀升

由於財政赤字，政府每年舉債數呈遞增趨勢，致債務未償餘額逐年累增，平均每年增加2至3千億元。80年度各級政府債務未償餘額為6,434億元，占GDP之14.2%，但至93年度止，債務未償餘額已達3兆9,934億元（圖2-3），占GDP之39.04%。

圖2-3我國各級政府長期債務累計未償餘額

四、租稅收入情形

近年來，政府雖致力於加強賦稅稽徵、查緝逃漏，以期確保租稅收入之徵起，但由於稅制結構問題，使得稅收仍無法隨經濟而同步成長。稅收占GDP之比重（租稅負擔率），則自79年20.6%，逐年下滑，91年度已降至歷年來之低點12.6%（圖2-4）。

圖2-4 我國近年租稅負擔率

貳、中央政府財政收支狀況

中央政府在民國八十年以前財政收支尚稱穩健，以量入為出的原則編列預算，舉借債務有限。民國八十年推動「國家建設六年計畫」，加速公共投資，並兼負刺激經濟景氣的目的。中央政府在八十一年度債務依存度(債/歲出)即高達30.9%，自此大部分年度皆超過15%(如圖2-5所示)，未償債務餘額佔GDP比亦逐年上升。

圖2-5中央政府債務依存度及未償債務佔GDP趨勢圖

中央政府自八十年度迄今，除八十、八十一年度中央政府歲出成長率皆控制在個位數，但歲入成長率經常是小於歲出成長率，赤字比重始終維持在二位數，赤字佔GDP在2%至3%之間(如表2-1所示)。

表2-1 中央政府近年度歲入、歲出概況分析表

單位：新台幣億元

說明：

1.1.93學年度以前為審定預算數，94年度為預算數。

2.本表包括總預(決)算、追加(減)預算及特別預(決)算，並扣除各級政府彼此間補助及協助等重複收支數。

3.特別預算─非決算年度按分配預算數計列，決算年度採權責數計列。

4.「統籌分配稅」88年度起不納入總預算編列，88年度「歲出」及「歲入」之成長率分別按87年度含及不含統籌分配稅之基礎。

5.依新修正後「預算法」第六條規定，「歲入」不含債務之舉借及以前年度歲計賸餘之移用，「歲出」不含債務償還。

6.90年度成長率係與88年下半年及89年度決算數折算為一年(89年度)決算數之相同基礎比較列計。

7.GDP資料由行政院主計處94年11月17日提供。

8.資料來源：92年度財政統計年度，93年度中央政府總決算審核報告書，94年度中央政府總預算書。

參、地方政府財政收支與問題檢討

一、地方財政收支概況

台灣地方財政困難的關鍵在於地方政府支出成長快速，自主財源不足，支應人事教育等經常性支出已不易(如2005年即有十七個縣自有財源不足以支應人事支出)，至於重大地方資本建設則須長期依賴上級政府補助，以致於地方自治一直無法落實。

首先，就台北與高雄兩直轄市而言，其政府收支狀況尚稱穩定，但於九十一年至九十四年間，其歲入成長的速度皆不如歲出成長速度。平均而言，台北市歲入的成長速度為6.9％，小於歲出的8.7％，高雄市歲入的成長速度為9.7％，亦小於歲出的11.7％。台灣省各縣市政府歲出規模亦快速擴張，歲出成長率比同期間歲入之平均年增率高2點餘個百分點。入不敷出的結果，使地方財政收支失衡日益嚴重。如表2-2所示差短占歲出比超過10%。

台灣各縣市近五年來自有財源占歲出比如表2-3所示，除台北市平均為86.2%、高雄市為68.6%較佳外，台省各縣市平均不及50%。

表2-2 地方政府歲入歲出差短占歲出比

單位：%

資料來源：整理自財政部網頁。

表2-3 地方政府自有財源占歲出比 單位：%

資料來源：整理自財政部網頁。(自有財源為歲入減去補助款)

二、地方財政問題

(一)財政困難原因

我地方財政問題，歸究其原因可簡單歸納為以下數項：稅源劃分不合理、營業稅分配不當、稅率僵固或偏低、稅基腐蝕與調整困難、財政集權化、政治制度未健全、與行政層級重疊等。

1.稅源劃分集中於中央政府

表2-4顯示，自民國八十八年財劃法修正以來，國稅占各級政府歲收比例高達80%，較修正前的平均約55%，更為擴增。換句話說，主要大宗具穩定性的租稅收入皆由中央政府所掌控。

2.稅率僵固或偏低

我地方稅率或稅額有些明訂於稅法條文或其附表內，如印花稅、地價稅、土地增值稅、契稅，這些稅率如要調整，就必須經過修法程序，實際上稅法不宜經常修正，而專為調整稅率修法更非易事，故這些稅率或稅額也都久未調整，此種稅收籌措的僵固性無法因應地方政府支出成長之需。

至於營業稅與房屋稅在稅法上雖定有稅率範圍，允許行政或立法機關在法定稅率範圍內調整，但目前兩稅的實徵稅率皆從低，營業稅的百分之五，較OECD國家的加值稅稅率12%至15%低甚多；而自用房屋稅稅率1.38%亦偏低，又兩稅的稅率皆由中央訂定，地方並無自主調整權。

3.稅基腐蝕與調整困難

地方稅法皆訂有減免條款，減免範圍廣泛，項目眾多，如營業稅免稅項目有三十一項，房屋稅有二十四項，造成稅基嚴重腐蝕，影響稅收與造成徵收不公平問題。

財產稅基評價偏低，且調整未具彈性。目前土地評價有公告地價與公告現值定期調整制度，但其評價偏低問題一直未見改善，且兩價分離，亦造成課稅的不公。至於房屋稅現值評價，除標準價格低於實際造價外，依物價總指數（躉受物價）累積三十%才重新評定的方式，使得民國七十年以來，迄今未曾調整過，時間落後太長，影響稅收成長。部分縣市更因「工程受益金條例」原有下限規範之刪除而停徵工程受益費，娛樂稅稅率亦多從下限，凡此均使地方原本已經有限的財源，更加枯竭。

4.財政集權化

現行財政收支劃分法規範下，中央以獨斷方式分配收入與支出，並保留大筆財源作為統籌分配之籌碼，地方政府缺乏財政自主權，凡所興革及財源籌措皆需仰承中央，因此地方政府首長並不擅長財政規畫管理，反而以競逐上級補助為能事（蔡吉源，民八十五年甲）。

地方政府財政赤字，受到中央政府政策影響甚大（劉淑惠，民八十五年），七十八年至八十年度執行中央既定專案徵收公共設施保留地計畫，八十一年度起配合行政院推動之六年國建計畫，以及多項重大交通建設，接著是各項社會福利及保險措施的興辦，每一項計畫皆導致地方政府的鉅額支出，亦是造成赤字的主因之一。

中央政府往往為刺激景氣或政策目的，而對各項租稅增訂減免稅捐條款，此對地方政府的課稅權造成了損傷。如近年來在營業稅法、房屋稅條例、土地稅法等所增修之稅捐減免規定，皆使地方政府稅收遭到合法侵蝕。因此，中央政府往後考量相關政策時，必須謹慎，避免以減免賦稅來作為主要刺激景氣手段，侵犯地方政府的課稅權。

5.選舉支票氾濫

在民主制度下，民意代表為贏得選舉，盡量承諾增加福利支出與降稅或免稅等，並透過選票互助方式(logrolling)，讓公共支出計畫容易通過。行政官僚為謀個人利益則以追求機關預算的最大化為目標(Niskanen, 1971)；利益團體的利益集中意見容易顯現(Olsen, 1965)。民意代表、政府官員與利益團體，合稱為鐵三角(iron-triangle)或政治企業家，從事競租活動(rent-seeking)，而一般公民無創制與複決權（即無公民投票法）制衡，政治企業家擁有公共決策權，掌握公共資源的分配，經常以提高預算方式圖利私人（蔡吉源，民八十五年，甲）。我地方政府首長與民代選舉常與地方派系利益及黑道掛勾，選上後為償還鉅額選債與贏得下次選舉，最普遍的作法就是浮編公共工程支出預算與圍標工程等方式，中飽私囊，這些弊端在在使得政府一切支出皆缺乏效率，與政府支出規模不斷膨脹。

6.地方政府行政職能重疊

依學者蔡吉源（民八十五年，乙）的分析，政府各項職能中：公園維修、消防安全、水利灌溉、污染管制、道路工程、教育文化與國防外交等六項，中央政府無所不能，地方政府（省市、縣市、鄉鎮市）則除了國防外交外也是無所不能。如此，各級政府都從事同一組織功能，在行政職權上易致權責不分，經濟效益上造成浪費。

又台灣地區的發展已形成台北、新竹、台中、台南與高雄五大都會區，都會區的發展往往超越法定行政區域界線，而都會區的各項公共建設問題，如交通運輸、下水道、環保、水源開發等，皆需各地方政府通力合作，然而經常各單位基於本位主義，而無法達成共識，坐視都會發展出現困境。因此，亦有必要擴大行政區域，調整政府層級，建構自治經濟的合理規模，強化公共政策的規畫與執行能力（趙永茂，民八十六年）。

表2-4 歷年各級政府稅收比例情形

資料來源：整理自財政部網頁。

(二)財政困難的影響

1.自有財源不足，高度依賴補助款

造成縣市政府長期必須依賴中央政府補助款，如表2-5所示，台省各縣市過去五年平均超過40%的歲出必須由補助款支應。台北市政府依賴中央補助款程度較低平均僅2.4%，高雄市則為23.1%。再以統籌分配稅款占各地方政府歲出比例來看，台北市政府過去五年平均31.4%的歲出依賴統籌分配稅款，高雄市政府為23.7%，台灣省各縣市平均僅13.1%，詳如表2-6所示。

表2-5 地方政府依賴補助款程度(補助收入/歲出) 單位：%

資料來源：整理自財政部網頁。

表2-6 地方政府統籌分配稅款占歲出比 單位：%

資料來源：整理自財政部網頁。

2.經濟發展支出比例不斷減少

地方政府歲出按政事別來區分，以教育科學支出、經濟發展支出以及社會安全支出為大宗。教育科學支出及社會安全支出占歲出的比例愈來愈重，而經濟發展支出則被排擠減縮。如表2-7所示，台北市教育科學支出九十四年度占歲出的比例為36.94%，社會安全支出占歲出的比例為15.16，經濟發展支出為17.15%，教育科學支出與社會安全支出相加超過50%的歲出，嚴重排擠了經濟發展。就經濟發展支出占歲出比近幾年資料顯示，由九十一年度的19.96%降至17.17%，呈逐漸下滑趨勢。高雄市的教育科學支出與社會安全支出占歲出比例亦接近40%，經濟發展支出因捷運興建稍微成長。

台灣省二十一縣市的問題，其教育科學支出以九十四年度為例占歲出比例為37.44%，其中約占80%以上幾乎皆為人事負擔。社會福利則為主政者競選時的重要支票，因此社會安全支出占歲出的比例日重。相對於社會安全支出的上升，經濟發展支出卻不斷得下降，民國八十二年尚有20.69%的支出用在經濟發展支出，至九十四年度僅剩13.15%，使各縣市的經濟成長受到限制。

3.人事支出超過自有財源

長久以來人事費用占我國預算支出相當大的比重。根據行政院主計處統計，近十年中央政府人事費占GDP比率平均達4.7%，相較於南韓的2.2%、美國的1.9%、以及日本的0.8%，人事費負擔偏重。此已形成政府財政的沉重負擔，甚至影響預算資源的分配。

以九十四年度而言，台灣省轄下二十一縣市政府人事費用占歲出比例為56.33%，而自有財源占歲出比僅48.95%(如表2-7所示)，自有財源不足以應付人事支出，更遑論經濟發展。由於縣市政府負責辦理國中小學義務教育，因此人事費中以教育人事為大宗(教育人事佔總人事費55.5%）。此外，自八十五年度起實施退輔提撥新制，各縣市政府相對負擔的退輔支出所佔比重亦逐年提升，使支出結構更形僵化，嚴重排擠其他政事可用之預算空間。又現職人數過高的結果，累計退休給付已高不可攀，絕大部份縣市無力編列退休經費。應付未付的結果，也為爾後財政埋下沉重壓力。

綜上分析，地方財政問題非僅修正「財政收支劃分法」可解決。政府為了選舉，不斷的開福利支票與減免產業稅捐。財政入不敷出的結果，地方要求中央補助，中央則不斷舉債形成惡性循環。

表2-7地方政府九十四度支出預算結構分析 單位：仟元

第三章 財政收支劃分劃分法的修正經過與問題檢討

本章分別就最近二次（民國七十年、八十八年）的「財政收支劃分法」修正、九十一年的「台北市政府版本」修正案予以探討。

壹、民國七十年修法的爭議

民國七十年的「財政收支劃分法」修正，主要是因應營業稅的改制為加值型營業稅，由於加值型營業稅採取總公司報繳制度，稅收集中至總公司所在的大都市，特別是台北市與高雄市。因此，立法明訂北高兩直轄市所收取的營業稅與印化稅，其中一半必須作為「中央統籌分配稅款」，由中央政府統籌分配。

表 3-1七十年修正財劃法中央及地方稅目及稅收分配比例 單位：%

註：1.「田賦」目前停徵。

2.「特別稅課」係指適應地方自治需求，經議會立法課徵之稅。但不得以已課徵貨物稅為課徵對象。

3.「中央統籌」由中央分配予直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）。

4.「縣統籌」由縣分配予鄉（鎮、市）。

在八十八年以前，超過九成的中央統籌分配稅款皆分配給台灣省政府，有關分配方式如圖3-1所示。至於台灣省各縣市所徵收營業稅與印花稅，其中一半為省庫收入，另一半加上各縣市的土地增值稅的20%，為「省統籌分配稅款」。省統籌分配給各縣市，係參考個別狀況訂定固定比例，各縣市共分得該款項的81%，其餘19%由省府保留為準備金作緊急補助支出之用。

一、與補助款混合

自七十一年度起中央政府總預算以「統籌分配稅款」收入科目列帳，支出科目則列為「省市平衡預算基金」，至於受分配的下級機關，又以統籌分配稅款列入收入，因此造成重複記帳問題。更由於統籌分配稅款直接進入「省市平衡預算基金」，與中央政府為補助地方財政赤字的一般補助款混合在一起，無法釐清何者為補助款？何者為統籌分配稅款？喪失統籌分配稅款作為地方自主財源的本質(徐仁輝，民國九十一年)。

因此正本清源的作法是在年度開始前，即作好預算分配，由受分配的下級政府直接編列歲入出預算，中央政府僅作稅款的統籌分配工作，而不需編列預算；並與對地方的補助款完全劃分。

圖3-170年財畫法修正後統籌分配稅款分配情形

二、所謂「省長私房錢」問題

省統籌分配稅款以固定比例分給各縣市的款項，屬各縣市稅課收入，係編列入各縣市年度正式預算的。至於省政府保留的部份，則既未在年度開始前編列入省府預算亦未編列於各縣市預算，就是俗稱的「省長私房錢」；其作法係於年度進行中，由省府視地方需要或重大天災補助，受補助的縣市再辦理追加預算。

省長私房錢造成爭議不斷，因為它並非如一般歲出預算，先有計畫再編列預算，送民意機關審議通過後執行；而是先預估有一筆向人民徵收的稅收，擺在省庫等著省長決定使用，違背計畫預算制度與民主監督行政的作法，自然容易出現弊端與引人詬病，如李前總統即批判宋前省長是有計畫的將這筆款項用於買票。該筆款項原設計係為了應付緊急天災與需辦事項支出，宋前省長任內全省走透透，到各鄉鎮體察地方需要，因此款項的主要用途則做為地方公共工程建設，如道路排水工程等。也許用途正當，但在選舉時刻卻容易淪為對手攻擊的把柄，質疑其用心。即使該款項皆用於地方建設，宋前省長的過度使用，作法上仍不可取。因為統籌分配稅款基本上為各縣市自有財源之一，省府保留部份應依原設計僅限於緊急支用，如未用完，則應全數交由縣市政府，由其決定最佳用途，這始符合地方自治精神。由省長自行決定對鄉鎮補助計畫，不僅否定了各縣市長的判斷能力，亦有省府「集錢又集權」之嫌。

貳、民國八十八年的修法

自八十六年各縣市長選舉以後，各縣市要求中央下放部分財源的聲浪即高漲；以及精省作業擬將財政收支劃分以中央與各縣市二級制為主，因此配合修正的財政收支劃分法。當時財政部在各方要求下，同意提出所得稅與貨物稅的10%，作為統籌分配稅款分配予地方。八十七年初財政部第一次提出修法案，除了所得稅與貨物稅外，並建議將營業稅改為國稅，惟仍沿襲往例全數作為地方政府收入。財政部原係假設台灣省政府仍存在，中央不需承擔省支出預算。然而，立法院審查精省條例，將台灣省徹底精簡，成為中央派駐機關；原台灣省支出幾乎全數需由中央承受。財政部乃重新修正版本，並於八十八年初立法通過，將營業稅的60%保留為中央政府收入，40％為中央統籌分配稅款。

我國各級政府財政關係，在精省前，中央政府歲出占各級政府歲出比例約為50%；精省後，中央政府承擔原省府大部分支出，比例升高為67%（以民國88年度下半年與89年度預算為例）。各縣市政府財政向來必須仰賴省與中央的補助，精省後，依民國88年新修正的財政收支劃分法實施結果，對於改善地方財政的效果並不顯著。有關新財政收支劃分法的修正內容分析如下。

一、修正主要內容

（一）修正重點

民國８８年新修正的財政收支劃分法，係因應精省而修政，其重點如下：

1.全國財政收支系統修正為「中央」、「直轄市」、「縣（市）」、「鄉（鎮、市）」（刪除「省」，增訂「鄉（鎮、市）」）。稅目劃分為「國稅」、「直轄市及縣（市）稅」（原「省及直轄市稅」、「縣（市）稅」，合併修正為「直轄市及縣（市）稅」）。

2.稅課收入劃分調整如下(詳表3-2)：

(1)所得稅、貨物稅維持提撥10%統籌分配地方。

(2)營業稅60%歸中央，其餘40%由中央統籌分配地方。

(3)增訂期貨交易稅及菸酒稅目，期貨交易稅入全歸中央；菸酒稅收入80%歸中央，18%按人口比例分配直轄市阪台灣省各縣（市），2%按人口比例分配福建省、金門及連光縣（菸酒稅收入之劃分方式為：60%歸中央，23%分給台灣省，2%分給福建省，15%按人員比例分配省及直轄市）。

(4)原省稅課收入中，屬國稅之遺產及贈與稅由省收入10%劃歸中央。

(5)原屬省稅之印花稅及使用牌照稅全部劃歸縣（市），在直轄市之印花稅改為全歸直轄市收入。

(6)屬縣（市）稅之土地增值稅原分給省之20%，改歸屬縣（市）；另原由省統籌之20%，改由中央統籌分配縣（市）。

(7)鄉（鎮、市）稅課收入，除維持「台灣省各縣市實施地方自治綱要」中有關規定之外，另增列中央統籌分配稅款應提撥一定比例統籌分配鄉（鎮、市）。

3.統籌稅款分配制度之規劃

(1)所得稅、貨物稅10%及營業稅40%，應以總額6%列為特別統籌分配稅款;另各以總額之一定比例，由中央統籌分配給直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)，其中分給縣(市)之款項另併同土地增值稅在縣(市)收入之20%統籌分配給各縣(市)。此外，財政部需洽商地方政府後，擬訂分配辦法，報請行政院核定。

(2)中央統籌分配稅款分配直轄市部分，應參酌受分配直轄市以前年度營利事業營業額、財政能力與其轄區內人口及土地面積等因素，研訂公式分配之。

(3)統籌稅款分配縣(市)部分，應以其總額85%，依近三年度受分配縣(市)之基準財政需要額減基準財政收入額之差額平均值，算定各縣(市)間應分配之比率分配之，其分配比率每三年檢討調整一次；另15%應依各縣(市)轄區內營利事營業額，算定各縣(市)間應分配之比率分配之(回饋金)。至於其中各項設算指標及設算方式如下:

①基準財政收入額係指不包含統籌分配稅款之各項稅課收入。

②基準財政需要包括下列三項:

A.正式編制人員人事費。

B.基本建設經費:為可供統籌分配稅款額度之20%，並按各縣市轄區人口數、土地面積、工業從業人口、農林漁牧從業人口、各類營利事業額、環境污染指標等設算分配。

C.法定社會福利支出。

(4)中央統籌分配鄉(鎮、市)之款項，應參酌鄉(鎮、市)正式編制人員人事費及基本建設需求情形，研擬公式分配。

(5)縣統籌分配鄉(鎮、市)之款項(地價稅、房屋稅及契稅收入之20%)，應本調劑鄉(鎮、市)財政盈虛原則，研擬訂分配辦法分配之，其中依公式分配部分，不得低於可供分配總額之90%，分配辦法則由縣政府擬定，經縣議會審議通過後，函送財政部備查。

二、有關統籌分配稅款之爭議

自此統籌分配稅款爭議正式浮出檯面，成為年年新聞話題與政治風暴的焦點。有關分配方式如圖3-2所示，主要議題分述如次：

(一)「餅不夠大」問題

營業稅向為地方稅收，中央政府從未分成；財政部基於需負擔原省府支出，而保留部分營業稅本無可厚非。然而，保留成數達六成，則有失改善地方財政狀況的誠意。因為原台灣省政府每年從中央統籌分得的北高兩市營業稅與台省各縣市所徵營業稅的一半（另一半為縣市收入），約佔全國營業稅收入的50%；亦即如中央以需承擔省政府支出為由，最多只能保留原省府分得的營業稅成數，即全國營業稅的五成，而非六成。餅不夠大，埋藏了無論如何分配皆難以令人滿意的問題根源。

(二)分配比例問題

在財政部提修法案時，北高兩市代表主張維持其原分得營業稅收不變的情況下，即不反對。因此在統籌分配稅款的分成辦法上，有關北高兩市的分配比例，係依原分得金額，換算回去，得到47%的比例。八十八下半及八十九年度預算即按此比例分配，台省各縣市分得35％，各鄉鎮分得12％，這些比例於新制定的「中央統籌分配稅款分配辦法」予以定明。分配辦法一公布，結果是各縣市以北高兩市財政狀況較佳，卻分得較高比例，聯合向行政院抗爭，當時行政院蕭院長，最後答應將特別統籌分配稅款，於財政收支劃分法明訂作為緊急需辦事項的款項，分配給各縣市，始暫平息紛爭。

至九十年度預算將編列時，統籌分配稅款分配比例再次引起爭議，民進黨政府最後做出決議，係將直轄市的分配比例降為43％，各縣市則增為39％，各鄉鎮仍維持12％，行政院的緊急需辦款項6％，亦得保留。結果是引起台北市馬英九市長的高分貝抗議，最後行政院張前院長同意以補助款完全補足北高兩市在統籌分配稅款的分配短少，始暫息不滿。

(三)所謂「院長私房錢」問題

八十八下半及八十九年度預算統籌分配稅中，即預計有143億元係由中央政府控制作為補助地方緊急需辦事項用，該筆款項稱為「特別統籌分配稅款」。該筆財源經行政院在年度進行中，核定補助計畫後，再由受補助縣市政府辦理追加預算。這項制度作法的緣起可以說來自當年為各界所詬病的「省長私房錢」。

統籌分配稅款屬於地方政府收入，依既定公式分配後，如何支用屬地方政府權責。中央政府控留部分比例，將支用權力交由行政院，係強奪地方政府的支用權。或謂如完全分配給地方，中央政府無法統籌調度支援特定地區急需；如有重大災害情事發生，中央政府可考量狀況後，站在上級政府補助立場，從本身預算的預備金支應，或補辦追加預算，這是預算制度的彈性。因此實無必要指定固定比例款項，由中央來決定支用。

(四)分配比例公式化問題

有關統籌分配稅款分配直轄市與各縣市這兩大部分比例，係於「中央統籌分配稅款分配辦法」第七條明訂比例，而非依循既定公式，原因即如前述係為遷就八十八年修法前兩直轄市分配金額不減而換算成比例；也成為修法後每年爭議的焦點。因此，行政院於九十年間指示財政部召集主計處與學者專家共組專案小組，研訂將分配予直轄市與各縣市的方式予以公式化，（如同該辦法第八條訂有北高兩市的分配公式、第九條各縣市分配公式、第十條各鄉鎮分配公式），一勞永逸，免於不斷爭議。

財政部於九十年十二間提出新公式，主要依「財政需求」、「財政努力」與「對本稅款之貢獻」三項目分別訂定50％、35％與15％的權重。其中財政需求以人口數設算，財政努力以「土地公告現值佔市價之比例」（25％）與「規費、罰款及工程受益費收入佔自有財源比例」（15％）兩項指標設算，對本稅款貢獻係以轄區內營利事業營業額設算。財政部所提直轄市與各縣市分配比例公式，理論上係以兩者為不同的層級政府，因此先將統籌分配稅款分成兩部分，再由北高按第八條分配，各縣市按第九條分配。依該分配公式計算，北高兩市共分配比例將降為36.22％，各縣市含鄉鎮共分配比例將提高至57.78％。該公式經公布討論，引起台北市極大的反彈，因而有台北市政府版本的財劃法修正案提出。

表3-2現行財劃法中央及地方稅目及稅收分配比例 單位：%

資料來源：財政部網頁。

圖3-288年以來中央統籌分配稅款分配架構

三、有關對地方補助款問題

根據「財政收支劃分法」第三十條：「中央為謀全國之經濟平衡發展，得酌予補助地方政府」規定。目前我國補助款制度分為「一般補助」與「計畫型補助」兩大類。前者列入補助地方政府預算項下，由行政院主計處按季或按月撥付。後者則編於中央各部會預算項下，依計畫需求與執行進度撥款。而中央政府在考量直轄市及縣（市）政府財政收支狀況下，對下列事項酌予補助：

（1）縣（市）基本財政收支差短及基本建設經費。

（2）計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目。

（3）跨越直轄市、縣（市）或二以上縣（市）之建設計畫。

（4）具有示範性作用之重大建設計畫。

（5）因應中央重大政策或建設，需由地方政府配合辦理之事項。

上述除第（1）項為「一般補助」外，其餘四項均屬「計畫型補助」，玆分述於次。

(一)一般補助制度

根據八十九年訂頒之「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」規定，「一般補助款」係對縣（市）基本財政收支差短予以優先補助。至於基本建設經費之補助，則將各受補助縣市之財政能力、人口、土地面積及道路面積等指標納入考量，妥予分配。並得視實際需要，限定其支用範圍或支出用途，由主計處訂定一套「一般補助款」之分配公式與標準來分配。受補助縣（市）政府如有違反限定之支用範圍或支出用途，中央得就其違反部分註銷收回或自當年度未撥及以後年度補助款中予以扣除。

另為防止地方政府刻意扭曲經費用途爭取上級補助，特於財劃法第三十七條之一明訂，地方政府應就其基準財政收入及其他經常性之收入，優先支應下列各項支出：（1）地方政府編制內員額與經上級政府核定有案之人事費及相關費用（2）一般經常性支出、以及公共設施管理維護及依法律規定必須負擔之經費（3）地方基本設施或小型建設經費（4）其他屬地方政府應行辦理之地方性事務經費。若其收入不足支應支出時，應由其所獲分配之統籌分配稅款予以優先挹注。

(二)計畫型補助制度

中央得予補助事項，除了上述縣（市）基本財政收支差短及基本建設經費外，僅就（1）計畫效益廣（2）跨越縣市（3）具示範性作用，以及（4）需由地方配合之中央重大建設等四種計畫補助。換言之，中央對地方的補助款主要屬「計畫性補助」之性質。根據補助辦法第十四條：「中央政府各主管機關對直轄市、縣（市）政府請求中央補助事項，應按計畫性質，訂定明確及客觀之審核標準，其審查過程並應透明、公開。」尚須「提經行政院年度計畫及預算審核會議決定或由行政院專案核定」。

參、台北市政府版本的爭議

民國九十一年一月十七日立法院三讀通過國民黨版財政收支劃分法修正案，該修正案第八條將營業稅的提撥比例由40％提高為50％，所得稅與貨物稅的提撥比例由10％，提高為30％。並於第十六條之一訂明，統籌分配稅款分配比例，落實所謂的「把餅作大、固定比例」（分配架構如圖3-3）。該法修正案一經三讀，立引起各界的熱烈激辯，行政院並擬積極提出覆議，而於二月間覆議成功。該修正法案引起的爭議主要有下列：

一、統籌分配稅款餅擴大問題

該修正案將使中央稅收一年短少一千五百餘億元，即統籌分配稅款這塊餅增加如此幅度，結果勢必導致原本財政困難的中央政府減少對地方的一般補助，而事實上台北市政府亦作如此建議。減少一般補助對台北市政府無任何影響，因該市本來即勿需靠該補助，但對其他縣市而言，則可能因改為統籌分配稅款，而造成有些施政計畫受到影響。因統籌分配稅款短收即需短支，補助款則中央有義務照預算撥付。如林全主計長（民91年）所言，一些按公式計算的補助計畫如國民教育與社會福利，如小班小校、學童營養午餐、中低收入老人及身心障礙者津貼將無法獲得有效補助。又統籌分配稅款的擴大，無疑的將補助款大幅縮減，將原本設計作為平衡區域發展的補助款制度予以廢除。

二、分配比例入法問題

該修正案將分配比例明訂於法條內，除6％的特別統籌分配稅外，餘94％的分配比例為，其中15.5％分配台北市，10％分配高雄市，61.5％分配縣市，7％分配鄉鎮。如此立法排除依公式分配的可能性，將無法因應未來地方財政需求、財政努力及國家整體經濟發展情勢等因素調整。同時，保障北高兩市的既得優勢，亦可能導致城鄉地區差異擴大，因此難獲得其他縣市的認同。

圖3-3台北市政府版財劃法修正案

肆、小結

綜上修法過程爭議檢討，有以下問題仍有待釐清：

一、一般補助款與統籌分配稅款的釐清

目前行政院主計處編列「一般補助」科目，其主要目的在於平衡地方基本財政的差短，與統籌分配稅款有功能重疊之嫌。又根據「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」第二條，基本財政收支差短的計算，乃是扣除地方所獲分配之「中央統籌分配稅款」後之餘額，故統籌分配稅透過稅收分成與統籌分配的結果，亦會影響「一般補助款」的多寡。因此，統籌分配稅款與一般補助款制度，均具有平衡各級政府間垂直財政差異、及同級政府間水平財政差異的功能，而其間之主要差異則在於財源的不同。因此，不論從法制或體制上來看，統籌分配稅與一般補助款制度同為中央對地方政府調劑盈虛的二大工具，又一般補助制度多定有指定用途，限定可用財源自主性，致使地方施政難以發揮其特色。因此，為改善資源使用效率與功能，應予整合運用並予以制度化與透明化，將「一般補助款」併入「統籌分配稅款」的系統中。

二、計畫型補助款與統籌分配稅款的釐清

「中央統籌分配稅款」與「計畫型補助款」不但財源不同，而且其功能與特性亦不相同。由於地方自主財源普遍不足，許多地方政府須依賴上級政府補助，方能支應基本的人事費用與法定支出需求，對於發展地方經濟之重大建設執行，無力推動。換言之，地方政府經常門支出已嚴重排擠資本門需求。就資本門支出所編列計劃內容而言，談不上有重大建設，更遑論對地方經濟發展之助益。雖現行「中央統籌分配稅款」的功能，在平衡地方基本收支差短之外，亦有對基本建設經費之補助，然為鼓勵地方政府提出優質的經建計劃，發展地方經濟，尚須藉由「計畫型補助」制度之設計，以彌補上述地方重大建設之不足。

三、特別統籌分配稅款功能的釐清

現行在分配統籌稅款予各級政府時，中央先保留6%的統籌款，稱之為「特別統籌分配稅款」，其功能為中央政府為支應地方政府緊急及其他重大事項使用。用意雖好，然近年來實際施行下來，並未達原本預期的功能，尤以此一「特別統籌分配稅款」是以專戶的方式管理，不夠透明化，不易受到監督。觀察近年來中央特別統籌分配稅款之用途除用再補助地方政府受到風災損失外，尚包括彌補地方政府統籌分配稅款短收差額。第四章 對行政院修正版本的檢討與改進

本章首先針對行政院所提財政收支劃分法的修正版本內容重點予以分析，其次就其可能產生問題加以剖析，最後提出改進意見與修正方案。

壹、行政院版本修正重點

行政院所提「財政收支劃分法修正草案」之修法原則為：（一）錢權同時下放（二）地方財源增加（三）公式入法。同時提出七項修正重點為：

1.劃一直轄市及縣（市）稅課收入分成之基礎

2.擴大中央統籌分配稅款規模

3.中央統籌分配稅款分配以公式入法

4.中央統籌分配稅款分配鄉（鎮、市）由縣訂定分配辦法

5.建構中央統籌分配稅款透明化之分配機制

6.強化補助制度規範並作法律層次之保障

7.提升地方財政紀律及開源節流績效。

一、錢權同時下放

(一) 有關統籌分配稅款

未來財政部將會同行政院主計處就「中央統籌分配稅款」相關設算與爭議事項等定期召開諮詢會議，邀請學者專家、中央相關機關及地方政府共同諮商。「地方財政調節款」方面亦將按季公布收支明細及結存情形，對於撥補災害復建經費之計算方式及相關程序，亦將明確規定。

現行辦法係中央直接分配統籌分配稅款之12%予鄉（鎮、市），未來為尊重縣及鄉（鎮、市）之自治權限，分配鄉（鎮、市）部分將明定由縣參酌鄉（鎮、市）基準財政收支差短、財政努力等因素研訂透明化、公式化之方式方配。同時強調「只增不減」原則，亦明定各縣應保障所轄各鄉（鎮、市）獲配金額，不低於九十一年度分配水準，並維持由中央按月平均直接撥付鄉（鎮、市）之配套規範。

(二) 有關補助款方面

1.一般補助款

未來將「一般補助款」之補助對象，由原先之縣（市）政府擴及直轄市與縣（市）政府，且保障「一般補助款」財源之下限，即不得少於當年度所得稅及貨物稅收入各10%，並按公式分配予各地方政府。而補助項目方面，取消原本對縣（市）基本財政收支差短之補助，以免與「中央統籌分配稅款」之運作與功能重疊。另將基本建設經費補助再予以細分為：（1）社會福利補助（2）教育補助（3）基本設施補助。此外，一般補助款將控留部分額度，依地方開源節流與補助款執行績效等之考核結果，予以增減分配。

除基本設施補助仍維持原分配指標（包括財政能力、人口、土地面積及道路面積等）外，社會福利補助與教育補助之分配指標，則按功能別予以細分。前者為財政能力、身心障礙者生活補助、輔助器具補助及教養費、低收入戶家庭及兒童生活補助、就學生活補助、以工代賑、老人、青少年、幼兒與婦女人數等。後者則為財政能力、人口數、中小學生人數與班級數等。另對教育補助與基本設施補助分別納入加計權數項目，與加計分配項目。

2.計畫型補助款

計畫型補助款預算編列方式將仍維持由各機關編列方式，中央政府各機關應於補助額度確定後，即先估列直轄市、縣（市）政府分配金額，並通知直轄市、縣（市）政府列入其地方預算。而「計畫型補助款」範圍亦仍以跨越直轄市、縣（市）或二以上縣（市）、具有示範性作用、因應中央重大政策或建設、以及效益涵蓋面廣，且具整體性之重大建設計畫為主。

又增加對原住民地區之照顧，將以專項條文明定對原住民地區之計畫型補助項目，並提高撥補比率。另為鼓勵地方政府配合中央辦理吸引廠商投資與促進民間參與公共建設等政策，將於計畫型補助款中建立相關獎勵機制。

(三) 提升地方開源節流績效

條文明定若直轄市、縣（市）政府致力於吸引廠商投資及促進民間參與公共建設時將予以獎勵，藉以提供地方政府提升地方財政紀律與開源節流之誘因，並針對直轄市、縣（市）政府開源節流與補助款執行績效予以考核，供作增減分配「一般補助款」之依據。同時若地方政府違反「一般補助款」限定用途及不負擔其應負擔經費時，中央政府得暫停撥付補助款及「中央統籌分配稅款」，或者以該年度或以後年度所獲分配之「中央統籌分配稅款」或補助款扣減抵充，必要時得扣減其補助款。

二、增加地方財源

(一) 直轄市及縣（市）稅課收入分成採一致

直轄市與縣（市）在遺產及贈與稅之分成基礎，將現制分別為50%與80%予以劃一，即均分得60%。而原本就屬地方稅性質之土地增值稅則全部回歸地方。至於菸酒稅部分，因考量菸酒專賣改制對金門及連江二縣財政所造成之衝擊較大，故在福建省金門及連江二縣徵起收入減除1%作為稽徵經費後之80%分配各該縣。

(二) 擴大中央統籌分配稅款規模

未來中央統籌分配稅款之財源主要來自於減除1.5%稽徵經費及依法提撥3%之統一發票給獎金後之全數營業稅，以及來自在直轄市及台灣省各縣（市）所徵收菸酒稅收入減除1%作為稽徵經費後之80%，與在福建省金門及連江二縣所徵收菸酒稅收入減除1%作為稽徵經費後之20%。在直轄市及台灣省各縣（市）所徵收菸酒稅收入減除1%作為稽徵經費後之19%，係按照人口比例分配直轄市及縣（市）政府，此與「中央統籌分配稅款」的觀念相當，只是指標不同而已。是故，在直轄市及台灣省各縣（市）所徵收菸酒稅收入減除1%作為稽徵經費後，等於全數以中央統籌之方式、依據不同的指標分配給地方。

三、公式入法

未來中央統籌分配稅款之分配係以公式入法，總額的90%按照一定指標及權數分配予各該直轄市及縣（市），6%按各直轄市及縣（市）因修法減少之收入數分配，4%列為「地方財政調節款」，由行政院核定分配。

直轄市及縣（市）之分配指標及權數，「財政狀況」占75%，係指基準財政需要減基準財政收入額之差額，「工商貢獻」占15%，係指營利事業營業額，「財政努力」則占10%，其中包括：（1）公告地價占一般正常交易價格比例（占4%）（2）公告現值占一般正常交易價格比例（占4%）（3）規費、罰鍰及工程受益費占自有財源比例（占2%）。

同一套公式適用直轄市與縣（市），使兩者之財政地位一致，對長久以來淪為「次等公民」的縣（市）而言，具有重大的意義。而財政努力指標的設計對於長久以來「公告地價」與「公告地值」偏低、地方政府未能致力規費、以及罰鍰及工程受益費等應收自有財源之開發等問題，予以一定的處罰，目的在激勵地方政府財政努力意願。

取消所謂為行政院私房錢的「特別統籌分配稅款」，另設「地方財政調節款」，除可支應災害所需復建經費外，且可列入彌補各直轄市及縣（市）因修法所減少之收入數之用，及作為短收之填補財源。

四、小結

綜上分析，行政院所提修法版本的可取之處如下：

(一) 擴大中央統籌分配稅款的規模：並保障地方政府不因修法而減少分配數，似符合中央所承諾「只增不減」的原則。

(二) 直轄市與縣（市）均以同樣的公式入法：適用同一套公式分配統籌分配說款，使直轄市與縣（市）之財政地位立於同一水平。

(三) 廢除「特別統籌分配稅款」：成立「地方財政調節款」，並按季公布收支明細及結存情形，一方面使因財劃法修正受到不利影響的縣市於短期內獲得調節，降低其所受到之衝擊，另一方面則可作為統籌分配稅款短收時之填補財源。

(四) 權力下放：為尊重縣之自治權限，授權縣市政府在分配鄉（鎮、市）部分之統籌分配稅款，明定由縣參酌鄉（鎮、市）基準財政收支差短、財政努力等因素研訂透明化、公式化之方式分配。

(五) 增加控管機制：地方縣市若未編列依法應負擔如健保費、人事費或教育費等，中央得暫停撥付補助款及「中央統籌分配稅款」，或以其本年度或是以後年度所獲分配的「中央統籌分配稅款」或補助款扣減抵充，以避免地方政府違反「一般補助款」限定用途，以及應負擔的經費不負擔。另對於地方政府執行績效良好，積極吸引民間投資或參與公共建設，中央政府也可酌予增加補助。

貳、行政院版本的問題剖析

行政院版本可能產生以下問題值得重視：

一、統籌分配稅款規模是否夠大

新版財政收支劃分如以九十五年度預算數設算，一年可增加統籌分配稅款五百五十億元，固然符合「地方實質財源增加」與「直轄市及縣市財源只增不減」之前提。但地方政府每年舉借債務高達千億元，如九十四年度舉借債務1,290億元，對於改善地方財政缺口，可能仍將讓地方政府期待有所落差。

二、混淆統籌分配稅款與補助款

行政院版將以營業稅全數與菸酒稅的80%作為「中央統籌分配稅款」財源，且以所得稅與貨物稅的10%作為「一般補助款」保障下限，惟「中央統籌分配稅款」與「一般補助款」性質不同，不宜混淆。又政府財政一向採「統收統支」原則，避免指定用途，造成預算分割。行政院版修正案列舉所得稅與貨物稅的10%，從原列入統籌分配稅款中改為列入一般補助，初步估算大約745億元。表面上可確保地方收入之穩定，但卻戕害體制，加深財政僵化現象。

三、營業稅收入全數劃歸地方有違共分稅原則

行政院版將營業稅的全數納為主要財源，雖擴大「中央統籌分配稅款」的財源規模，但其稅目的取捨，是否符合稅制特質，並達到財源穩定之目的，則有必要進一步評估。我國營業稅的特性與主體由民國七十五年四月一日改制為加值型營業稅後，並參仿各國體例定為國稅，為避免地方爭稅糾紛頻仍，民國八十八年政府修訂「財政收支劃分法」時排除萬難，將其從地方稅回歸為國稅。而今又將其稅收全數分配給地方，使中央與地方不但未能共分稅收，亦未能共分責任。又規範未來若調整營業稅稅率，超過現行5%稅率部分的稅收，再另行決定中央與地方分配的比率，違背「共分稅」應有的精神。

四、「中央統籌分配稅款諮詢會議」流於形式難發揮功能

行政院版修正案於第十條規定：「中央統籌分配直轄市及縣（市）之款項，其分配辦法，由財政部會同中央主計機關依『本法相關規定』並洽商學者專家、直轄市政府及縣（市）政府後擬定，報請行政院核定。」分配辦法係經各界討論後擬定，似頗為公允。然分配辦法須依該法相關規定定之，而此次修正案已經於條文中將分配公式、指標、權數均定妥，毫無更動之空間，中央統籌分配稅款諮詢會議之意見洽商僅為表象而已。

又修正案增訂第十七條，規定財政部應會同中央主計機關於會計年度六個月前，就「中央統籌分配稅款」之相關設算資料與爭議事項及其他重大事項，召開「中央統籌分配稅款諮詢會議」。然諮詢會議的結果對行政機關並不具法律拘束力，將流於形式。

五、公式入法的問題

統籌分配稅款的分配改以直轄市與縣市同一基礎，並以公式入法方式分配，值得鼓勵，但分配公式的訂定，包含基準財政需要、基準財政收入、與財政努力等的衡量項目，是否適當、公正、與具說服力仍易引起爭論。例如90 %按財政能力與財政努力來分配，其中表現財政能力之基準財政需要與收入之差額占 75 %，財政努力占 25 %。雖然條例中已明確條列基本財政需要及收入包括那些項目，但因基本財政需求及政府最適支出規模缺乏客觀的評量標準，可能導致地方政府刻意增加支出、減少收入以擴大基本財政需求的「道德危險」。而在標準化的衡量制度尚未建立之前，似乎有強調財政努力、加重權數以期開源節流的用意，卻可能影響統籌稅款基本目的之達成。

六、地方調節款的分配問題

以統籌分配稅款總額百分之四列為地方財政調節款，主要作為撥補地方災害復建，與作為填補統籌款短收財源，這筆款項的保留，如比照以往特別統籌分配稅款的黑箱作業分配方式，仍可能有所爭議。

七、鄉鎮分配款問題

中央統籌分配稅款分配鄉（鎮、市）由縣訂定分配辦法，並落實「只增不減」原則，也規定各縣應保障所轄各鄉（鎮、市）獲配金額，不低於九十一年度分配水準，並維持由中央按月平均支付撥付鄉（鎮、市）之配套規範。這項作法一經公布已引起一些鄉鎮的疑慮。又修法後規定分配鄉（鎮、市）之中央統籌分配稅款部分將由縣參酌鄉（鎮、市）基準財政收支差短、財政努力等因素以透明化、公式化之方式分配，並維持由中央按月平均直接撥付鄉（鎮、市）之配套機制。可見中央統籌分配稅款仍然跳過縣而分配給鄉鎮市，唯一不同的是由縣以透明化、公式化之方式決定分配結果後，從中央直接撥款給鄉鎮市，此顯示中央政府對地方政府的不信任。

八、有關財政紀律問題

行政院版修正案明列「控管條款」。若地方政府違反「一般補助款」限定用途或不負擔其應負擔之經費時，中央政府得暫時停撥或扣減補助款或統籌分配稅款，以強化地方政府自我負責精神。此舉雖有維持財政紀律之功能，但中央卻未同時反求諸己，非但未能遵守「預算法」、「財政收支劃分法」、「公共債務法」等相關規定，且中央政府往往為刺激景氣或政策目的，而對各項租稅增訂減免稅捐條款，例如近年來在營業稅法、房屋稅條例、土地稅法等所增修之稅捐減免規定，此對地方政府的課稅權造成了損傷。

參、建議改進方向

一、修正原則

針對上述問題，立法院於審議行政院版「財政收支劃分法修正草案」時應予以匡正，其原則如下：

(一)統籌分配稅款稅源應多樣化

行政院修正版本將中央統籌分配稅款從原先的所得稅(10%)、貨物稅(10%)、營業稅(40%)、土地增值稅(20%)簡化成營業稅(100%)與菸酒稅(80%)兩種，站在分散稅源與稅收穩定的立場，「中央統籌分配稅款」的來源應分散在多項不同稅收上，使其具有多元化與成長性的意義。

營業稅具加值型之特質，各國均列為國稅，全數劃歸地方違反「共分稅」之精神。此外菸酒稅與貨物稅性質相同，均屬特種銷售稅，且貨物稅係多年徵收的穩定財源。而所得稅在國外亦有地方分成或復徵的實例。

(二)取消一般補助款保障下限

行政院版修正案第二十八條列舉所得稅及貨物稅各10%，指定作為一般補助款之保障下限，此種規定違反財政「統收統支」之原則，及破壞預算資源有效分配的整體性。

(三)強化「中央統籌分配稅款諮詢會議」功能

為強化行政院版修正案第十七條之功效，應以長遠之眼光考量。制度的檢討通常需要三至五年的觀察期，建議於附則中明定，每三年檢討一次「中央統籌分配稅款」之分配方式，且將「中央統籌分配稅款諮詢會議」結果作為檢討之依據，以求制度運作更為順暢。

此外，應建立透明完整的地方財政資料庫，地方政府則可隨時檢視資料的合理性與正確性。既可掌握各地方政府之財政狀況，供作衡量、調劑財政差短之依據，有可作為「中央統籌分配稅款」與補助款分配之公式、權數、指標之參考。

(四)建立基本財政需求標準

為防範地方政府高估支出、低列收入之「道德危險」發生，應訂定出各地方政府最適支出規模，由公正、客觀的機構或委員會依此定期估算具標準化的基本財政需求，並給予完全的填補，以符合統籌稅款之目的，並酌予調整財政能力與財政努力所占權數。

(五)鄉鎮市統籌分配稅款列入縣統籌分配稅款

為求達成「錢權同時下放」，宜將鄉鎮市統籌分配稅款明定列入縣統籌分配稅款中，並且依據透明化、公式化的方式規定縣將其分配給鄉鎮市。如此可避免現行中央統籌分配稅款與縣統籌分配稅款同時分配給鄉鎮市，但卻循不同公式或方式分配的奇異現象。

(六)加強中央政府財政紀律

中央政府既增訂控管條文對地方政府要求財政紀律，為以身作則，亦應確實遵守財政收支劃分法與預算法相關規定，在增加支出同時，應妥籌相對財源。

二、統籌分配稅款的來源修正案

針對上述有關統籌分配稅款的稅源與提撥成數，提出甲乙兩建議案如次：

(一)甲案

營業稅50%、菸酒稅與貨物稅各80% (同韋端等，民國九十一年)。

預估一年統籌分配稅款規模為2,748億元。

理由：

基於我國營業稅為加值型營業稅，並採總繳制，營業行為遍及全國，既屬國稅，以共分稅原則不宜全數歸屬地方分配之統籌分配稅款。50%的分配比例係參酌當年台灣省政府分配營業稅比例約為全國的一半，精省後業務歸屬中央，中央政府亦可承受50%的營業稅作為支應支出需要。至於菸酒稅與貨物稅屬於特種營業稅，且地域性較強(如出廠地或消費地)，故以其80%歸屬統籌分配稅款，分配地方。

效益：較現行財劃法地方政府一年可以多分配將近800億元的統籌分配稅款，對於解決地方政府財政缺口有實益。

(二)乙案

營業稅50%、菸酒稅80%、貨物稅20%、所得稅20%。

預估一年統籌分配稅款規模為2,829億元

理由：

基於國外亦有所得稅分成地方或地方政府附加徵所得稅之實例，同時滿足地方政府對於所得稅擴大加成的要求，由現行10%提高為20%。貨物稅亦比照辦理；菸酒稅與營業稅的理由同甲案。

效益：較現行財劃法地方政府一年可以多分配將近900億元的統籌分配稅款，應可更澈底解決地方政府財政缺口。

表4-1 三種版本統籌分配稅款提撥比率及預估收入表

單位:億元

第五章 結論與建議

財政收支劃分法目的乃在於規範各級政府財政收支之劃分，以調劑地方財政盈虛與均衡區域發展，並降低各級政府間垂直與水平的財政差異。然而五十餘年來，我國財政常被詬病「患寡又患不均」，地方財政困難更是持續存在，探究其因包括：(一)稅源劃分集中於中央政府，(二)稅率將固或偏低，(三)稅基腐蝕與調政困難，(四)財政集權化，(五)選舉支票浮濫，(六)行政職能重疊等。對地方財政產生的影響是：(一)自有財源不足高度依賴補助款，(二)經濟發展支出比例不斷下滑，(三)人事支出超過自有財源。

行政院所提「財政收支劃分法」之修正案係為回應地方政府提高財政自主之要求，其規劃方向包括三原則及七重點。本次修法所擬新作法，包括：（一）擴大中央統籌分配稅款規模；(二)直轄市與縣（市）均以同樣的公式入法，即兩者適用同一套公式核配，如此直轄市與縣（市）之財政地位將立於同一水平；（三）廢除「特別統籌分配稅款」制度，改成立「地方財政調節款」；（四）鄉（鎮、市）統籌分配稅款，授權縣市政府參酌鄉（鎮、市）基準財政收支差短、財政努力等因素，以透明化、公式化之方式分配；（五）增列「控管條款」，建立「停撥或緩撥」機制。

然而行政院版「財政收支劃分法修正草案」經檢討仍有以下問題：（一）統籌分配稅款規模是否夠大？(二)將營業稅全數劃歸地方所有，有違「共分稅」原則；（三）列舉所得稅與貨物稅的10%，由原列入統籌分配稅款中改為列入一般補助，破壞財政「統收統支」原則，混淆補助款與統籌分配稅款；（四）「中央統籌分配稅款諮詢會議」易流於形式難以發揮功能；（五）公式入法但基本財政需求缺乏客觀的評量標準，導致地方政府可能出現刻意增加支出、減少收入以擴大基本財政需求的「道德危險」；（六）地方調節款的分配能否跳脫以往特別統籌分配稅黑廂作業問題；(七)鄉鎮分配款不宜由中央直接撥付問題，(七)要求地方遵守財政紀律中央卻不遵守問題。

針對上述問題，建議改進方向為：（一）擴大中央統籌分配稅款規模，同時讓其稅源多樣化；（二）取消列舉所得稅及貨物稅各10%，指定作為「一般補助款」之保障下限；（三）強化「中央統籌分配稅款諮詢會議」功能（四）訂定出地方政府基本財政需求標準；（五）將鄉鎮市統籌分配稅款明定列入縣統籌分配稅款中，並且依據透明化、公式化的方式規定，由縣將其如期撥付給鄉鎮市。(六)加強對中央政府財政紀律的要求。

本研究提出擴大中央統籌分配稅款的甲乙兩案如次：

甲案:

營業稅50%、菸酒稅與貨物稅各80%。

預估一年統籌分配稅款規模為2,748億元。

乙案：

營業稅50%、菸酒稅80%、貨物稅20%、所得稅20%。

預估一年統籌分配稅款規模為2,829億元。

參考資料

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