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作者： 徐仁輝 ( 2007年1月18日 16:00)
關鍵字：總預算 財政赤字 未償債務餘額

離新年度僅剩一個多月，九十年度中央政府總預算才開始由立法院審議。依預算法規定預算審查的期間應於九月開始至十一月底完成，然而今年適逢閣揆換人，總預算退回行政院重編；再加上新政府上任，朝野諸多爭端，因此延宕至今日才審議，離法定完成日期僅剩半個月。在如此短促的時間內，我們不禁懷疑立法院如何能善盡為人民看緊荷包的職責，讓政府資金用在刀口上，特別是面對高達一兆六千餘億元的總預算。

九十年度中央政府總預算歲出成長率為6.3%，較過去六個年度平均成長率3%高出一倍，成長幅度可謂相當大；與世界主要工業國家，如經濟合作發展組織國家（OECD），大皆努力致力於抑制政府支出成長的世界潮流，顯然背道而馳。又九十年度中央政府歲入歲出差短，即赤字為1,497億元，佔歲出比率為9.3%，佔GNP比為1.4%，如加上地方政府預算赤字，佔GNP比將超過2%。預算赤字比例與OECD國家比較，明顯偏高；例如OECD所有國家2000年政府預算平均赤字佔GDP比為0.3%，其中僅13個國家有赤字。

我國財政的惡化與其他國家比較雖然發生的較晚，但是惡化的速度卻非常的快，過去十餘年，每年預算赤字的結果，所累積的未償債務餘額佔GNP比，已從民國七十七年度的4%，上升至目前的近30%。而照九十年度的預算編列以及可見未來政府支出的負擔情形預估，財政惡化問題仍將持續。因此，積極控制預算規模，避免赤字擴大，以及減少不經濟與無效率支出，應是政府行政部門在籌編預算階段需秉持的政策。同時在預算審議階段如何強化審議功能，刪除無效率支出計畫，確實發揮「看門狗」的角色，也是立法部門刻不容緩應進行的改革方向。

自七零年代起，OECD國家面臨預算赤字問題，即紛紛採取所謂的總體預算﹙Macro-budgeting﹚制度，加強由上而下的預算控制，每年編列預算時以各種財政規範，如支出上限、預算赤字額度、債務餘額、平衡預算目標等，來控制預算成長。這種由上而下的控制不僅適用於預算編製時，在立法審議時亦予以採用。例如美國1974年國會預算與截留控制法，強化國會對預算的整體控制，設置預算委員會，每年在審議預算時，事先考量各項總體財經因素與各委員會意見，作出第一次預算決議案，該決議案對於下一年度總預算授權數、總預算支出數、收入數、預算赤字與債務等皆事先做出規畫，作為預算審議的原則，指導各撥款委員進行分組審議預算，如此即可加強由上而下的總體預算審議之控制。而非如以往，由各撥款委員會漫無目標與方向的審議決定後，由下而上的彙總為總預算。

民國八十六年十月新修正的預算法第四十九條增列預算審議應著重歲出規模、預算餘絀、計畫績效、優先順序等因素，在財政惡化的今日，作這項增訂立意甚佳。然而，亦應有配合措施，否則容易流於形式。建議作法應是參考美國國會的制度，加強由少數財經專業立委組成的預算委員會之功能，在各委員會分組審查預算前，事先議訂審查預算的原則、總預算規模、赤字額度、以及施政優先順序等。這些原則將作為各委員會審議預算的參考準則，俾提昇各委員會審議功能，同時加強由上而下的預算控制。

此外，預算法第四十三條亦規定各機關應將其歲出概算，排列優先順序，供立法院審議之參考。目前行政部門並未遵照此條文規定提出，今後為讓立法院預算審議可以進行優先順序的取捨參考，這項條文應督促行政部門確實執行。又預算法規定，預算審議係採行「部分審議制」，即歲出只針對變更或擬設定部分為主。然而多年來立法院採取的卻是全盤逐項逐款的審議，在短促的審議時間內，自然出現草率行事，最後常見的是由黨政協商後作通盤刪減固定比例的作法，而不是針對計畫作比較取捨。未來為節省立法委員審議時間與精力，將之用於重要議題與計畫預算的討論上，應考慮依預算法規定採部份審議制。

總之，我立法院長期以來預算審議的功能不彰，未盡到為人們的荷包嚴格把關之職責。目前佔多數的在野黨陣營，如能參考本文建議，針對預算審議制度提出更具體可行的改革，提昇預算審議品質，讓預算的編列具效率，不僅對改善政府財政困境有所助益，更能贏得所有選民的喝采。

﹙本評論代表作者個人之意見﹚

• 徐仁輝

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