南投縣政府財政概況分析 - 國家政策研究基金會

壹、政經環境簡介

南投縣位處全省的心臟地帶，也是唯一不臨海之縣市[1]。本縣東接花蓮縣，西毗彰化縣、雲林縣、南與嘉義縣、高雄縣為界，北鄰臺中縣。本縣面積計4,106.4360平方公里，為全省僅次於花蓮縣之第二大縣。南投縣境內約有83%為山地，即使縣內主要產業以農業活動為主，但面對如此惡劣的地形，似乎不適合種植一般的農作物。因此，縣內主要都是種植一些經濟作物，如：檳榔樹、花卉等等，不過可用面積有限，能為縣內經濟帶來的助益也僅是杯水車薪。[2]

所幸，由於南投居中的位置、控制了東西部交通要道，再加上多元族群文化及獨特地理環境，上天為本縣開了另扇窗－觀光事業。南投縣從早年日月潭，到近年來積極發展的清靜農場，儼然已經躍居全省觀光業龍頭角色，清靜農場更享有「台灣小瑞士」之美譽。無奈，正當國內旅遊風氣正興之際，1999年的「九二一大地震」差點震垮了「台灣小瑞士」觀光事業，所幸南投縣境內觀光景點並未受到太大影響，但這場「百年大震」卻為南投帶來更多後遺症。由於早年土地開發並未重視水土保持，地震過後造成土質鬆動，以致日後只要一遇風災、豪雨，縣內便災情頻傳，除了對人民生命財產造成莫大威脅，對境內各項經濟活動更是影響甚鉅，經濟體質不好，連帶地，縣府的財政狀況也就深受其害。

地震至今已近七年，中央對於南投縣的災後補助，亦隨各項災後重建工程的完成而告一段落。之後，縣府仍得靠自主財源來籌措各項建設經費方為施政之根本。以下，我們試圖從近年來南投縣各項財政收支狀況，說明目前縣府財政狀況，以及日後改善之方向。

貳、財政概況分析

－非國民黨執政八年間（含無黨籍彭百顯及民進黨林宗男87-94年度）與國民黨執政時期財政狀況之比較。

一、整體面

南投縣之地方財政狀況可說是「先天不良、後天失調」，不僅先天經濟發展條件受限，而且百年震災「九二一地震」及接踵而來的風災更是重創南投縣。觀察近十年來其財政收支變化狀況，似乎找不到比「每況愈下」更貼切的形容詞，南投縣由86年底林源朗縣長卸任時留下近9億元的債務，至94年底李朝卿縣長上任承接了110億的債務餘額，十年間債務成長了12倍以上，債務累積速度非常驚人。是故，「減緩債務餘額擴張速度，改善地方財政體質」是李縣長任內亟需留意之事項。

二、收入面

就86-88年間（即「九二一地震」前）來看，整體實質收入金額波動不大，多介於140億～155億元之間，但值得注意的是自86年以降，一般稅收連續兩年呈現微幅減少之情況。88年下旬發生「九二一大地震」，不僅對人民生命財產造成重大傷害，亦震斷了南投縣內觀光業等經濟命脈。檢視這段時間南投縣府實質收入，撇開89年政府會計正式由七月制改為曆年制的制度性因素，民國90年以來，南投縣一般稅收由21億8千萬元增加至94年29億4千萬元，但實質收入卻呈現衰退的現象由91年212億元減少至94年149億元，降幅竟達30%（90年可能因震災重建，中央政府補助達290億元，故實質收入比往年高出許多，不列入收入面分析範圍）。針對此一弔詭現象，我們進一步分析，發現南投縣自有財源比重已從災後初期的7.73%提升至18.97%，而來自中央政府的補助已逐漸減少但仍高於震災前水準，這代表縣內經濟已逐漸復原。另外，從融資財源來看，融資比重在非國民黨執政時期的八年內一路攀升，尤其自90年起的3.46%飆高至94年24.32%，短短四年間融資比重成長速度之快，真是令人咋舌。未來，如何不靠舉借債務，來彌補中央補助減少後的收入缺口，值得新縣長多費心了！

三、支出面

在86-88年間，縣府整體支出係呈現緩慢下降狀態，由86年的160億元降至88年的149億元。再分別由經常門和資本門來看，經常門：人事費用變化不大，多維持在80億元上下，其他費用呈現下降狀態，由86年的51億元降至88年的33億元；資本門支出：僅由86年的29億元微幅上升至88年的34億元。因此，在「九二一大地震」前，縣府支出即已呈現僵化，資本門支出成長有限。88年下旬發生「九二一震災」造成89、90兩年度縣府財政支出大增，仔細分析此二年度造成費用大幅增加的原因，其實大有不同。就經常門來看，89年人事費用大幅增加65%是造成當年度經常門支出增加60億元的重點，主要係因政府會計由過去七月制改採曆年制，故該年度歲出實為以往一年半的規模。至於90年則是其他費用擴增至219億元，佔當年度所有經常門支出之70%。資本門方面，89年後為執行災後重建工作，資本門支出達111億元漲幅達224%。

自91年起，本縣已逐漸走出災後陰霾，財政支出較為平穩，卻也陷入震災前支出僵化的狀況。縣府歲出雖然持續下降，但人事費用也緩慢上升，同時這也意味資本門支出幅度大幅下降之趨勢。如何減少經常門中人事費用，轉化為有效的資本門支出，更是考驗著新執政者的改革魄力。

四、預決算比較

觀察本縣近十年來預決算比較分析，無論是由實質收入或是融資財源角度來看，每年的預算數均大於決算數，尤其在87-90年以前，預決算間缺口有逐漸擴大趨勢，表示有越來越多無法掌握之因素減少了實際收入，這樣的現象是否因天災或是其他不可抗力因素所致，抑或縣府本身預估能力即有問題，相信這都是目前執政者必須深入了解與解決的問題。

在歲出部分，近十年來均符合預算法規範在預算範圍內支用，表示預期支出均較實際支出多。正如存在於多數縣市之普遍現象，執政者在編列預算時，可能擔心編列過少，無法肆應日後支出，故而在編列預算時有超額編列之心態，以為將來支出預留空間。

五、長短期債務分析

觀察本縣近10年來長短期債務概況，自87年以來，未滿一年公共債務（短債）累計未償餘額占當年度總預（決）算歲出並不高，最高為88年11.75%，近三年來更是已經降至10%以下。可是，在一年以上公共債務（長債）累計未償餘額站當年度歲出總額卻呈現令人擔憂的成長趨勢。在經歷「九二一震災」，尤其是91年度以後，該比例有大幅擴增的現象發生，一路由當年度8.69%一路攀高至94年的35.53%。這對原先財政體質不佳的南投縣來說，似乎與健全財政的目標漸行漸遠。

一如個人消費借貸的觀點，舉債融資的成本隨著利息不斷累加而逐年加重。經歷震災重創，使得原先財政體質不良的南投縣雪上加霜，我們實在不願見到近年來持續擴張的長期債務餘額，是壓垮整個南投縣政建設的最後一根稻草。當前執政者應積極尋找其他替代財源，有效遏止縣府債務餘額不斷擴增，始能稍解當前南投縣財政吃緊的窘境。

參、結論

誠如前述，南投縣在泛綠主政的八年內，實質收入不斷減少，融資比重愈來愈高。接連不斷的天災固然是原因，但當時執政者的決策更是對現今財政困境影響甚鉅。自92年後，南投縣一年期以上公共債務（長債）即不斷增加，但反過頭來看，縣內的資本門支出僅在震災發生後兩、三年間有明顯成長，近三年來資本門的支出卻是不增反減。這正意味著借款並未用在縣政建設上，而是支用於消費性支出，例如：中央政府的福利政策、減稅方案以及不斷增加的人員雇用。將借款支用於這種不具自償性的支出上，對於將來縣政發展以及償債時可支用的財源，均為相當不利之作法。

南投縣民於94年底縣市長大選中，選擇了政黨輪替。我們期許新的執政者能仔細審視各項支出，有效改善支出結構外，還能積極尋找自有財源，以支應本身之支出需求，讓每筆稅收都能發揮最大功用。未來，預期兩岸正式直航後，開放觀光之願景來臨，昔日農業縣市勢必要往觀光產業發展，而南投本身已具相當基礎，相信再強化現有的觀光資源並做好相關規劃，「台灣小瑞士」將會浴火重生，未南投縣內經濟帶來另波高峰。如此一來，本著開源節流的原則，達到健全財政不會再是南投縣政府遙不可及的目標。

表一南投縣歷年政府收支概況單位：千元；﹪

科目年度	政府規模				彌補差短來源			債務還本 (7)	歲出及還本 (8)=(1)+(7)	債務依存度 (9)=(6)/(8)	歲計賸餘 (10) （註1）	債務餘額 (11)
科目年度	歲出 (1)	歲入 (2)	差短 (3)=(2)-(1)	赤字比重 (4)=(3)/(1)	小計	移用歲計賸餘 (5)	借款 (6)	債務還本 (7)	歲出及還本 (8)=(1)+(7)	債務依存度 (9)=(6)/(8)	歲計賸餘 (10) （註1）	債務餘額 (11)
85	13,472,952	13,057,567	-415,385	-3.08%	455,120	-	455,120	387,562	13,860,514	3.28%	-347,827	1,030,398
86	16,065,507	15,589,694	-475,813	-2.96%	249,436	-	249,436	374,921	16,440,428	1.52%	-601,298	873,263
87	15,178,862	13,634,357	-1,544,505	-10.18%	296,410	-	296,410	304,068	15,482,930	1.91%	-1,552,163	855,605
88	14,899,591	13,952,575	-947,016	-6.36%	413,240	-	413,240	287,459	15,187,050	2.72%	-821,235	960,996
89	28,325,228	24,618,965	-3,706,263	-13.08%	1,400,000	-	1,400,000	360,331	28,685,559	4.88%	-2,666,594	1,959,384
90	39,142,406	35,946,229	-3,196,177	-8.17%	1,288,720	-	1,288,720	618,939	39,761,345	3.24%	-2,526,396	2,773,820
91	22,758,022	21,280,019	-1,478,003	-6.49%	1,933,000	-	1,933,000	850,035	23,608,057	8.19%	-395,038	3,721,613
92	18,066,535	16,667,997	-1,398,538	-7.74%	3,000,000	-	3,000,000	1,023,355	19,089,890	15.72%	578,107	5,698,258
93	19,386,607	16,403,321	-2,983,286	-15.39%	4,500,000	-	4,500,000	1,588,756	20,975,363	21.45%	-72,042	8,574,994
94	17,352,158	14,939,334	-2,412,824	-13.91%	4,800,000	-	4,800,000	2,327,994	19,680,152	24.39%	59,182	11,047,000
95	19,430,014	18,160,514	-1,269,500	-6.53%	-	-	4,500,000	3,230,500	22,660,514	19.86%	0	12,316,500

資料來源及說明：

1、85年-93年南投縣總決算審核報告，94年南投縣總決算，95年南投縣總預算。

2、（註1）：歲計賸餘(10)=(3)+(5)+(6)-(7) 3、89年起我國政府會計改採曆年制，該年度為因應制度改變，實際上包含88年下半年及89年全年度之規模；以下各表亦同。

表二南投縣歷年財政收入結構分析單位：千元；﹪

科目年度	實質收入											融資財源				總計 (13)=(9)+ (10)
	稅課收入			協助及補助收入			其他收入 (7) （註1）	自有財源 (8)=(3)+(7)		實質收入 (9)=(1)+(4)+ (7)		小計(10) =(11)+(12)		移用歲計賸餘 (11)	債務舉借 (12)
	小計 (1)=(2)+(3)	統籌稅款 (2)	一般稅收 (3)	小計 (4)=(5)+(6)	總預算編列 (5)	中央各部會 (6)	其他收入 (7) （註1）	金額	比重（註2）	金額	比重（註3）	金額	比重（註4）	移用歲計賸餘 (11)	債務舉借 (12)
85	5,712,735	3,733,519	1,979,216	6,884,584	6,884,584	0	460,248	2,439,464	18.05%	13,057,567	96.63%	455,120	3.37%	-	455,120	13,512,687
86	6,755,001	4,726,486	2,028,515	8,407,457	8,407,457	0	427,236	2,455,751	15.50%	15,589,694	98.43%	249,436	1.57%	-	249,436	15,839,130
87	5,115,706	3,229,850	1,885,856	7,836,569	7,836,569	0	682,082	2,567,938	18.43%	13,634,357	97.87%	296,410	2.13%	-	296,410	13,930,767
88	6,326,177	4,522,542	1,803,635	7,170,980	7,170,980	0	455,418	2,259,053	15.73%	13,952,575	97.12%	413,240	2.88%	-	413,240	14,365,815
89	9,295,293	6,077,222	3,218,071	14,480,857	14,480,857	0	842,815	4,060,886	15.61%	24,618,965	94.62%	1,400,000	5.38%	-	1,400,000	26,018,965
90	5,716,706	3,532,701	2,184,005	29,535,935	29,535,935	0	693,588	2,877,593	7.73%	35,946,229	96.54%	1,288,720	3.46%	-	1,288,720	37,234,949
91	10,068,773	7,561,692	2,507,081	10,451,599	10,451,599	0	759,647	3,266,728	14.07%	21,280,019	91.67%	1,933,000	8.33%	-	1,933,000	23,213,019
92	5,527,730	2,878,446	2,649,284	10,389,498	10,389,498	0	750,769	3,400,053	17.29%	16,667,997	84.75%	3,000,000	15.25%	-	3,000,000	19,667,997
93	6,308,945	3,364,599	2,944,346	9,273,798	9,273,798	0	820,578	3,764,924	18.01%	16,403,321	78.47%	4,500,000	21.53%	-	4,500,000	20,903,321
94	6,245,421	3,299,087	2,946,334	7,896,232	7,896,232	0	797,681	3,744,015	18.97%	14,939,334	75.68%	4,800,000	24.32%	-	4,800,000	19,739,334
95	5,974,794	3,065,934	2,908,860	11,552,736	11,552,736	0	632,984	3,541,844	15.63%	18,160,514	80.14%	4,500,000	19.86%	-	4,500,000	22,660,514

資料來源及說明：

1.85年-93年南投縣總決算審核報告，94年南投縣總決算，95年南投縣總預算。

2.（註1）：其他收入=實質收入-稅課收入-協助及補助收入=(9)-(1)-(4)

3.（註2）：自有財源占（實質收入與融資財源合計數）之比重=(8)/(13)

4.（註3）：實質收入占（實質收入與融資財源合計數）之比重=(9)/(13)

5.（註4）：融資財源占（實質收入與融資財源合計數）之比重=(10)/(13)

表三南投縣歷年財政支出結構分析 單位：千元，％

年度	歲出 (1)	經常門						資本門
		人事費			其他費用 (5)	小計 (6)=(2)+(5)	占歲出％ (7)=(6)/(1)	金額 (8)	占歲出％ (9)=(8)/(1)
		金額 (2)	年增％ (3)	占歲出％ (4)=(2)/(1)	其他費用 (5)	小計 (6)=(2)+(5)	占歲出％ (7)=(6)/(1)	金額 (8)	占歲出％ (9)=(8)/(1)
85	13,472,952	7,171,635	-	53%	2,541,080	9,712,715	72%	3,760,237	28%
86	16,065,507	7,914,887	10%	49%	5,174,941	13,089,828	81%	2,975,679	19%
87	15,178,862	8,404,683	6%	55%	3,110,751	11,515,434	76%	3,663,428	24%
88	14,899,591	8,067,901	-4%	54%	3,385,683	11,453,584	77%	3,446,007	23%
89	28,325,228	13,337,449	65%	47%	3,814,243	17,151,692	61%	11,173,536	39%
90	39,142,406	9,305,095	-30%	24%	21,926,122	31,231,217	80%	7,911,189	20%
91	22,758,022	9,400,099	1%	41%	4,883,547	14,283,646	63%	8,474,376	37%
92	18,066,535	9,615,324	2%	53%	3,793,981	13,409,305	74%	4,657,230	26%
93	19,386,607	9,971,359	4%	51%	4,743,044	14,714,403	76%	4,672,204	24%
94	17,352,158	10,229,172	3%	59%	4,196,910	14,426,082	83%	2,926,076	17%
95	19,430,014	11,464,205	12%	59%	4,857,242	16,321,447	84%	3,108,567	16%
平均	20,493,808	9,534,710	-	47%	5,675,231	15,209,941	74%	5,283,867	26%

資料來源及說明：

1.85年-93年南投縣總決算審核報告、94年南投縣總決算、95年南投縣總預算。

表四南投縣歷年預決算比較分析 單位：千元

年度	實質收入			融資財源						歲出
	預算數 (1)	決算數 (2)	差額 (3)=(2)-(1)	預算數 (4)		決算數 (5)		差額 (6)=(5)-(4)		預算數 (7)	決算數 (8)	差額 (9)=(8)-(7)
	預算數 (1)	決算數 (2)	差額 (3)=(2)-(1)	債務	移用歲計賸餘	債務	移用歲計賸餘	債務	移用歲計賸餘	預算數 (7)	決算數 (8)	差額 (9)=(8)-(7)
85	14,235,044	13,057,567	-1,177,477	508,889	-	455,120	-	-53,769	-	14,743,934	13,472,952	-1,270,982
86	17,190,093	15,589,694	-1,600,399	288,200	-	249,436	-	-38,764	-	17,478,293	16,065,507	-1,412,786
87	16,362,868	13,634,357	-2,728,511	310,180	-	296,410	-	-13,770	-	16,673,048	15,178,862	-1,494,186
88	16,935,112	13,952,575	-2,982,537	413,640	-	413,240	-	-400	-	17,348,752	14,899,591	-2,449,161
89	29,326,901	24,618,965	-4,707,936	1,848,676	-	1,400,000	-	-448,676	-	30,796,123	28,325,228	-2,470,895
90	41,980,608	35,946,229	-6,034,379	1,600,000	-	1,288,720	-	-311,280	-	42,865,574	39,142,406	-3,723,168
91	25,598,072	21,280,019	-4,318,053	1,933,000	-	1,933,000	-	0	-	26,490,083	22,758,022	-3,732,061
92	18,128,013	16,667,997	-1,460,016	3,000,000	-	3,000,000	-	0	-	19,861,197	18,066,535	-1,794,662
93	18,361,892	16,403,321	-1,958,571	4,500,000	-	4,500,000	-	-34,508	-	21,260,230	19,386,607	-1,873,623
94	17,049,015	14,939,334	-2,109,681	4,800,000	-	4,800,000	-	0	-	19,504,395	17,352,158	-2,152,237
95	18,160,514			4,500,000						19,430,014

資料來源及說明：

1、85年-93年南投縣總決算審核報告，94年南投縣總決算，95年南投縣總預算；95年度尚在進行中，故無決算數可供比較。

2、歲出決算數不含債務還本。

3、表列實質收入不含債務之舉借。

表五南投縣歷年公庫存款及長短期債務概況 單位：千元；﹪

項目縣市別	公庫存款情形			公共債務舉借及累計負債情形						健保費補助款積欠情形
	縣市存款戶	其他專戶存款（註1）	透支金額	未滿一年公共債務累計未償餘額		一年以上公共債務				本年度積欠金額	累計積欠金額
				未滿一年公共債務累計未償餘額		當年舉借數(實際數)（註2）		累計債務未償餘額(實際數)
				金額	占當年度總預（決）算歲出％	金額	占當年度歲出總額％	金額	占歲出總額％（註3）
85	614,487	-	-	-	-	67,558	0.46%	1,030,398	5.33%	-	-
86	232,923	-	-	-	-	-125,485	0.00%	873,263	4.04%	-	-
87	-	-	1,272,767	1,272,767	7.63%	-7,658	0.00%	855,605	3.95%	-	-
88	-	-	2,038,350	2,038,350	11.75%	125,781	0.73%	960,996	4.33%	-	-
89	-	-	3,112,457	3,112,457	10.11%	1,039,668	3.38%	1,959,384	5.37%	470,198	470,198
90	-	-	1,985,817	1,985,817	4.63%	669,781	1.56%	2,773,820	4.94%	-	470,198
91	-	-	2,742,018	2,742,018	10.35%	1,082,965	4.09%	3,721,613	8.69%	-	470,198
92	-	-	1,610,333	1,610,333	8.11%	1,976,644	9.95%	5,698,258	16.42%	-	470,198
93	-	-	645,547	645,547	3.04%	2,911,244	13.69%	8,574,994	25.43%	-79,663	390,535
94	-	-	1,089,627	1,089,627	5.59%	2,472,006	12.67%	11,047,000	35.53%	-79,209	311,326
95	預算年度尚在進行中，還未產生決算數、審定數。

資料來源及說明：

1、.85年-93年南投縣總決算審核報告，94年南投縣總決算，95年南投縣總預算。
2.、（註1）公庫存款之「其他專戶存款」，係包括特種基金專戶及保管款戶之存款
3.、（註2）當年舉借實際數係指當年舉借數--當年度債務還本數。 4、（註3）累計債務未償餘額占歲出總額比率，歲出總額含以前年度歲出保留數。

(本文刊登於95年11月28日中央電子報)

[1] 參考自內政部民政司網頁，網址：http://www.moi.gov.tw/dca/regime02_c09.asp

[2] 有關南投縣環境介紹，請參考南投縣網站http://www.nantou.gov.tw/big5/index.asp