西方學者將地震性危機，視之為所謂「共受風險」（shared risk），而針對地震相關之各項政府反應策略，歸納為危機管理中之「地震性政策」（seimic policy）加以研究。本文主旨嘗試介紹西方學者在1999年代之地震性政策領域內之「共受風險」的理論系統、概念、及分析方法。透過「自主式程序」（self organizing process），動態環境（dynamic environment），及非線性社會系統（nonlinear social systems）等三個論述主軸，建立研究地震性政策的理論基礎及實務參考規範。
壹、共受風險---非線性政策問題
「共受風險」代表是在「風險傾向社會」內（risk-prone community），足以威脅全體居民的公共危機。因此，共受風險涉及特定社區，對於紓減危機威脅工作的「公共反應」（public response）。「共受風險之公共反應」，需要包括公部門、私部門及第三部門及非營利組織共同努力，而且「共受風險」所包括的系列政策問題，完全無法適用於傳統之政策分析及規劃觀點，其性質為互賴的、動態的及不可預測的（starling ，1988）的「集體問題解決行動」（collection action for resolution）。
古典公共選擇理論論者Mancur Olson（1965），在其名著中The Logic of Collection Action中，即明確指出：「……除非是團體中的成員數額極少，或是有強制性的特殊設計，否則理性及自利的個人均不會為公共利益而行動。」而風險傾向的社會中，個人會為本身利益而採取行動及關注去紓減個人可能的危機（居住之建築物品質，違建區之重劃），但對於整體社區（社會）的抗災能力改善，所必須的集體行動，卻未有任何增強的行動。因此，災後的重建結果，往往是個人利益獲得補償，而社會集體的防災行動，則仍然是脆弱而不堪一擊的。
由上述觀點分析，社會所承擔之「共受風險」有四項特性：（一）非線性（nonlinear）--初始的些微差距，經過在行動上的反覆，必須導致無法預期的結果，（二）動態性（dynamic）--受影響系統任一次級單位的績效變化，必將直接影響其最臨近之其他單位，並導致全系統的擴散效應，（三）控制策略之非順從性（not amenable to control strategy）--共受風險尤其對外來的強制控制，特別（排斥）並反應激烈。相對的，其所呈現的是一種內集體學習（collective learning）過程，尤其涉及不同層級的多元團體（multiple groups at different levels）的多樣化知識、權威及集體解決行動。（四）資訊豐富化環境之需求性（information-rich environment）--「資訊充沛化環境」一詞來自於Lawrence Mohr（1982）之概念，期主張藉用科技能力儲存及擴散資訊，以滿足多元使用者之同布需求，並且監測多元層級之不同績效表現。「資訊豐富化社會」與社區結合形成「社會科學系統」（sociotechnical system），此乃「共受風險」政策問題獲致解決之必要工具架構。
由「共受風險」之特性可以認定危機傾向式社區內的各式組織（第一部門、二部門及非營利組織）均是可總其稱為「非線性動態社會系統內自主式組織」型態（self-organization in nonlinear，dynamic social system）。此一概念來自於諾貝爾化學獎得主Ilya Prigogine（1987）之概念。Prigogine 之主要「複雜系統」（complexty）概念，在挑戰古典線性及次序性行政系統，所建構的「因果律假設」（assumptions of causality）治理觀念。Prigigine認為「因果律假設」的行政組織，根本不足以應付危機情境下之集體行動治理之需。
所謂「古典因果律假設」的政策分析模式特點為（1）政策問題範圍足以界定（means of bounding the problem），（2）組織目標明晰且易控制達成，（3）理性決擇的集體行動（4）資訊質與量的豐富性及無限性。然而「共受風險」的產生的危機特性，卻完全無法吻合古典因果律假設的政策問題特性。首先，「共受風險」所產生的公共危機，迫使行政体系的公共經理人必須持續性的去（1）發掘不同團體的要求相關於公共安全及福利的公共利益，（2）並且必須不斷的整合不同觀點及（3）釐清功共議題以達到公共瞭（諒）解（public under- standing）。因此，「共受風險」所需要的是一種社區（會）內的持續性集體學習，（a continuing process of collective learning）以支持集体行動，而不是強制性的社會控制式的危機管理模式。是故，其呈現的政策問題範圍並不易有一明確之界限，而「共受風險」之組織目標亦不如古典因果律之組織清晰。其次，Mancur Olson（1965）有關「理性人」（rational man），以自我理性及其可獲得充分資訊為基礎，以獨立抉擇（an independent decision）參與或退出集體行動的理性模型，已受到包括Hebert Simon（1981）及G.Miller（1967）等早期決策理論者之質疑。由於理性決策者在集體行動中無法取得即時而且正確的資訊，因此其決策並無法如Olson所預期的出現理性抉擇。除非社區（會）能夠發展出一套「系統能力資訊模式」（a model of the system’s capacity information）。建構此一模式，需要全社區（會）投入的模式設計。否則危機決策必定是無法預測。Simon及Miller的質疑，更加的符合「共受風險」的情境。最後，當危機出現時，社區（會）整體的紓減及反應能力，實是包括組織、文化及科技等次系統互動的整體社區（會）力（commumity’s capacity）展現。而個人在「共受風險」情境下，其最佳利益就是與社區（會）整體利益結合。在危機中，已不再存在有如Olson所言之個人決策者。而相替代者為社區（會）中，依行動涉及互依性決策（interdependent decisions）之多元行動者。而當多元決策者特性出現在集體行動中，則決策者的「推論程序」（reasoning process）必定由線性轉變為非線性（Coveney & Highfield，1995）。因此古典因果律的基本特性不復存在，此乃「共受風險」情境下，危機社區（會）會出現行為衝突及議題爭議的主要原因，因為非線性社區（會）系統內之決策模式具有極高之不可預測性，遙遠偏離了因果律的必然性。
貳、非線性及動態社會系統之自立式組織
由上節所述論，「共受風險」呈現出的是一種非線性及動態社會特性，而此種社會能夠（必須）產生一種「自主式組織程序」（self—organizing process ），其才足以重配資源及行動，使危機情境獲得紓減，以致能穩定運作。而在討論自主式組織前，首先可以歸納兩項概念，以描繪非線性及動態社區（會）輪廓：
一．危機中脆弱的社區呈現出一種對於初始情況的敏感性依賴（Pnigogine and Stengers ，1984；Kauffman 1993）。也就是說，社區因應危機的能力，直接取決於社區成員，在危機發生之前，已存在的風險意識程度，技術水準，資源的擁有度，及對風險行動的承諾。而在危機過程中，社區所能反應的接續行動，都只是根據初始選擇（initial choices），以及社區協調對抗危機威脅能力。這些接續行動會影響社區在危機過程中，集體行動的實質變化。
二．隨機意外事件將影響社區系統的反應能力。按物理學家Murry Gell-Mann（1994）所言，推測性（stochasticity）是針對動態複雜系統的一種確定特性（a defining characteristic）而隨機事件，是不具備此種推測學的特色。
三．隨機事件的產生之影響，在系統中是互不相關。此為「非線性」特徵之第三項特色。社區對未計畫性事件，維持有一種集體性的「回憶」（a collective memory），此種「回憶」將影響社區成員及組織的後續選擇。Prigogine and Stengers（1984）將此「不可逆轉性」（irreversility）之「時間之箭」（arrow of time）。例如1993年美國加州長灣（Long Beach）大地震，影響了加州居民，專家及研究地震學者，長達60年，並有效改變了全加州地震區的建築法令，以致於房屋結構。
四．反覆的溝通及協調（回饋圈，feedback loops），促使社區中成員傳遞資訊及能量（力），形成一種相互適調（mutual adjustment）以因應變遷情況的能力。此種回饋圈可提供社區各角落情況改變的發展，以及可預期行動的方向。回饋圈也是一種學習、控制及調適的機制，對於動態系統運作有關鍵重要性。
五．社區中之多元行動表（multi-actors）會創造一種行動的限制，並且產生相互之間及與少數資源之依賴關係。按S.Kauffman（1993）所言，此種「限制」會產生社區能力及行動的緊急性（the emerqence），並且改變社區中溝通及協調的規則模式。S.Kauffman將此種「限制」稱之為「怪異的吸引因子」（stange attractors）將持續的影響社區的認知危機風險之績效。
六．「自我式組織」（self-organization）代表組織在接受到能量的新資源及認知到其他互動對象或注意力之需要求（acknowledge other audiences or demand for attention），而在主控方向、溝通協調及行動模式之轉移。因此，在複雜系統情境下之危機社區，可能突然移轉到另外一種狀況，會作出移轉性之不同抉擇。
七．多元行動表根據選擇的內在規則模式，會產生不同及動態彈性的行動方向。這也就是危機社區經常產生社會行動之不預期結果的主因。賡續性決擇，結合著重覆性回饋程序，產生危機社區中累積性的變移，此種變移績效（alteration in performace）即是產生不可預期結果之主因。
八．溝通及協調的回覆模式，使非線性系統，再產行為的「自似式模式」（self-similar patterns）。此種組織性資源及行動的重覆模式，承擔著重製類似行為工具功能，以便危機社區成員，在不同系統下，是以完成相同目標。這種被組織學者稱之為「分部式組織」（fractal organizations）或績效的「自我類同式模式」（self-similar patterns）足以跨越組織、區域、原則、時空的界限，並且會再製組織內在目標（internal goal），創造危機社區及其環境的重要聯結。
地震性危機社區呈現出上述的人項動態、非線性複雜系統的不同程度。同時危機社區所展現的自我組織性過程，包含了兩種集體行動之內容：就個體言，社區行動包括家庭及組織，而就總體言包括地方、全國及國際層級。而高資訊科技則是以促進自我是組織（系統）內個人、組織、區域的集體學習。並且所謂「社科性系統」的建構亦是基植於進步之資訊科技，其足以討論多層級問題及支援組織學及行動。當然，就危機社區言，此種多層級問題就是最主要的共受風險議題。
參、共受風險的政策問題解決特性及原則
「共受風險」代表一組政策問題解決過程，而其需要增進資訊交換及系統成員能力及承諾差異認知的理論及方法。共受風險的政策問題的解決，有五項基本特性：
一．「共受風險」成員是在不同的時間構念（different constructs of time）下進行問題解決之運作。所謂時間構念反應的是成員自主性、依賴性、壓力強度及能力及相互衝突的互動關係。時間的不同概念影響集體學習的潛在能力。
二．「共同風險」的分析過程需要「正向」及「負向」回饋系統。正向回饋與負向回饋共同運作，方能促使風險解決者，重新集中注意全系統的目標，而且會迫使成員針對變遷之環境，重新界定問題解決的目標。
三．「共同風險」問題解決關鍵在於社區內各次團體的資訊交換及建構蒐集能力，同時，參與風險解決人員及外在環境的資訊互動亦是關鍵因素。這也意味著共同風險中的社區「資訊基處建設」（information infrastructure）之重要性。此種「資訊基礎建設」不只是常識性的依賴人類「認知能力」即以足夠，而更需要能因應外系統環境的「技術能力」。
四．成功的「共受風險」問題解決需要地方事件的全球性問題解決。此種特性顛覆了傳統政策科學及執行的邏輯推演方向，而且在政策分析中，設計及評估的新問題。
五．「共同風險」需要集體學習過程的設計，其需兼顧長程解決及短程與立即需求的特性。如何能夠同時考量短程犧牲與長程利益（例如問題解決過程中，不同團體的不同比例的資源分配），是全社區所必須共同學習接受的目標。「公平設計」的概念涉及需求及資源，不同團體的學習、貢獻、評估等均是建立在不同的比例分配上，這也可能是人類管理知識所難以承擔設計，而必須借助於資訓科技所提供的潛在支援。
綜合言之，「共受風險」的研究討論，應該有下列六項前程原則：
一．共受風險代表的是一種非線性、動態、及互依式的系絡。在此系絡中，逆境及威脅快速影響全社區的安危福祉。
二．線性及控制式的危機管理模型，在共受風險的動態環境中，重覆的失敗。
三．共享風險可藉組織及跨組織探究的設計與集體行動的學習加以降低其威脅。
四．動態環境中之學習及行動的跨組織過程，全賴即時而有效的資訊過程。此一資訊過程包括在多元參與者間的同時蒐集、表達呈現、交換分析、回饋程序。
五．資訊科技提供技術性的工具以支持動態環境下，個人及組織之學習。
六．共同風險的紓減學習模式（a learning model to mitigate shared risk）涉及在社會科技系統內，技術及組成成份的即時整合,以支援即時而有資訊基礎的集體行動。
肆、地震性政策的古典轉移模型（Model of Transition）
按生物學者Stuart Kauffman(1993)指出，回應系統的緊急性代表者由災難的混沌（亂）(The chaos of disaster)，轉移到恢復秩序。S. Kauffman的概念被地震性政策危機研究者採用，認為所有的系統會在「混沌」和「秩序」兩端的連續體(continuum)上趨中移動。在混沌情境，系統會朝穩定秩序一端移動，而在秩序情境下，系統會朝混沌一端移動。而在連續體中央有一個kauffman稱之為「混沌之緣(edge of chaos)」的狹窄區域，在此一區域內，有充份架構足以獲得與交換資訊，而且有足夠的彈性去適應變遷的環境，而也就是在「混沌之緣」，組織或系統最足以發展出環境的創造性反應。
所謂地震性危機反應系統，首先需要資源有效動員的結構的集體學習。其包括（1）危機處理人員必須清楚知道其本身之使命，(2)出勤之地點何在？(3)以及物資裝備之配合性，(4)來自於不同組織的參與者之不同救援流程觀點為何？
其次，有效之反應系統展現出行為中之調適性之彈性。此一系統足以設計一項流程，以矯正因非預期外在事件，所導致的績效調整。倘使危機反應系統可以在既有結構與彈性間取得一項平衡，則可助於設計出足以減低風險之各種方案。
第三，危機處理之移轉可藉由社區反應系統之參與者之共同知識基礎達成。專業救難者之共同知識基礎達成。專業救難者之共同知識來自於訓練與經驗。因此，在地震性政策之預防工作中，建立一套社區居民共有之紓減，反應及回復機制之知識，則顯現出相當重要。
第四，集體行動的危機反應系統，必須要認知系統中之次級系統(subsets)均有不同的「顧客」、誘因及回饋系統其間之整合以達成共同之目標。
上述有效的危機反應系統，所必須依賴的集體行動學習，並足以減低風險，有下列四種模型（各有優缺點）足以發展出可以克服風險之學習過程：
一、械式系統模型（mechanistic models）
是由物理學及工程領域而來。其基本假設是所欲解決問題是良好界定的，且系統足以從事近距離之外在干預及防止。只要系統一經精心設計及運作，系統主要目標即在發揮錯誤及行為之控制功能。例如軍事訓練之「命令及控制」即在清晰的界定「次級單位」間之權威關係，以增加組織之績效。機械式系統模型藉由詳密周延的計劃及訓練，以減低不確定性(Perrow,1972)。
機械式系統模型的優勢是適用於優良建構及制式化的情境，但在不確定及動態情況中，卻是表現最弱勢。因為機械式系統模型會被「鎖死」(lock out)在相關必要資訊情報外(Cohen and Levinthal,1990)。在地震危機中，無論是警察、消防、醫療救難組織通常都是機械式系統模型。前線指揮官瞭解到機械式系統組織的弱點。因此，均會發展出輔助性的設計，以補充原本結構性(structure)組織之不足，使之更具彈性(flexibility)功能。例如美國森林救難防護服務團(US Forest Service)即發展「意外事件命令體系」增加多元單位間之協調行動。
二、政府式系統模型(anarchic models)
主張在不確定及模糊(ambiguity)情境下，組織決策並不能透過仔細計畫，反而是受到組織成員的意志能力、時間、及外在環境環境改變的影響所限制。因此，在問題性的偏好、不明確技術、及流動性參與的動態環境下，社區的目標是無法達成一致性。是故，在此情境下，「權威的認知」形成與組織決策毫不相關，反而是問題、解決、機會、及參與者的「適當配合」(appropriate fit)(Cohen,March,and Olsen,1972)。在不良建構情境下，機械式命令系統無法發揮作用，而命令、法規產生無效用時，社區成員往往會形成衝突、麻痺及無視危險之存在(九二一地震中，無視現場控制，災民持續往倒下的大樓，搶救自己之財物)、喪失保護自己之能力。無政府式系統模型在控制的鬆綁下，鼓勵理性人，認知到機會以產生自我有利的建設性行動，並建構可能解決方案(Kauffman,1993)。這也就是所謂危機情境下之組織性無政府模式。如此之「彈性」(flexibility)可以促使危機社區之成真發揮創意解決問題的空間，此種優勢正是機械式系統模型所缺乏的。H.D. Train(1986)在其研究 “Decision Making and Managing Ambiguity in Politico-Military Crisis”中，發現災難管理者有如軍事戰役中之指揮官的負荷及時間限制，然而卻沒有軍事指揮官的共同技術。Crecine (1986)稱機械式系統為「緊密聯結系統」（tightly conpled systems），而無政府式系統為「鬆散型聯結系統」(loosely conpled system)。兩種系統模式在不確定情境下，均無法完全達到組織的一致有效績效，但差別是兩種模式，對組織學習有不同之假設。
三、重覆式系統模型(redundancy models)
目的是藉工程系統的概念－重覆式設計原則(The principal of redundancy) (Simon, 1981)，使組織設計更能克服突發性變動。組織設計包含「預備」或「替代式」部門(a back-up component or replacement part)。此一原則可以在若干「危機處理中心」有重覆之設計，以防其中任一摧毀，而有後備之支援配套設施(Rossi,Wright,and Burden,1982)當然採用重覆式系統設計，最主要的困難是成本負擔。
四、探究式系統模型(inquiry models)
主要是依賴研究及迴饋過程(Search and feedback processes)。探究式系統模型又可區分為下列三種子類型：
(1)試誤型(Trial and error) (Holland,1975; Axelrod,1984)
試誤型的學習是由生物學家 John Holland對於生物有機體的觀察而來。也就是生物會評估其行動立即的結果，而決定後續行為決策的方向。對於組織言，組織針對經驗及外在環境的資訊，加以儲存，並用於未來類似情境的解決過程中,(Newell and Simon,1972;Argyris 1982,Piaget 1980)。而另一類型的組織學習是組織本身生產因應新情境之知識(Simon,1983)。事實上，災難管理者相當需要此類型的知識，但在組織內部(危機情境，又難以達成)。
(2)專業式社會探究(Professional social inquiry)
探討不確定情境下，持續性學習的重要性。透過系統設計及再設計的過程，達到資訊交換、評估、蒐集及探究的目的，使社區成員完成行動的承諾(commitment to action) (Churchman,1971；Weiss,1998; Lindblom and Cohen,1979;Meltsner and Bellavita 1983)。專業型學習模型認知到資訊是組織行動的基本驅策力。因此，藉由資訊組織及溝通過程可為特殊的團體解決問題。尤其是在災難發生情境下社區系統需要在總體及個體層級上作蒐集、轉換資訊的工作。危機管理者需要細部的資訊以規劃特殊行動，以完成系統救難目標。而在總體部份要整合整體組織的政策相關資訊。而危機管理者的個體及總體資訊探究是持續進行。
(3)意義化社會探究(Sense Making Model)
認為社區成員會產生認知過程以整合環境中的新資訊，此種整合藉由現存知識及文化規範，以生產一致性的詮釋外在立即的情境。意義化社會探究模型類似於Luhmann (1989)所認定之「創新性自我表達」模型(Creative self-expression)，其類引至危機組織及社區則同樣說明組織及社區之自我詮釋是資訊創新、更新及再製的主要來源。
上述三種探究模型—試誤型、專業式、及意義化模型均是危機過程中，組織及個人可能因應突發環境的類型。
總體言之，(1)控制型(2)無政府型(3)重覆型(4)探究型的主要目的均在藉由減少衝突、建構共同目標、及分享共同承受目標，以降低災難發生後的不確定性。
伍、危機反應系統的移轉要素及基本模型
基於前節之討論，有五項條件是危機社區產生移轉性集體行動(transition of collective action)的要素：
一、 共同威脅的發現(March,1988; Argyris, 1982)
二、 危機影響社區內各個團體有關於所面對問題及行動目標之相互瞭解(Simon, 1981)
三、 災難救援及社區參與者，針對支援學習所需要的資訊交換及回饋機制(Argyris 1990; Schon1983; Weick and Roberts, 1993)
四、 災難反應系統內之運作關鍵點，所建立的即時資訊行動基礎，所需的整合資訊及知識的工具(Hayes, Waterman, and Roth 1983; Comfort,1991)
五、 災難處理過程的接續決策所需資訊的評估及整合工具(Deming,1986)
首先「學習」與「行動」間的移轉，將造成組織績效的變革。而回饋圈(feedback loops)在災難反應系統內的次級單位建構完成，是支持集體學習行動的第二種機制。回饋圈的形成對於再次發生的事件，可以整合新資訊；產生下一個循環危機減緩及風險降低的行動。當集體學習的現象出現，則對於風險減緩的組織績效，有明顯的提昇。最大的組織表現變革在於(威權的重心將由集權而層級式的結構，轉移成扁平且更具互動性的結構。而者後使災難參與者更能肩負起多元組織間的災難紓減責任。(2)政策及實務焦點由例行結構性規則的評量，轉移到組織完成救災目標過程的監測。(3)藉由資訊科技增強人類認知能力，以強化多元參與者及不同認知觀點的整合管理。
一個動態危機反應系統(a dynamic disaster response system)其主要特徵應包含下列諸項：
一、 組織—公部門、私部門第三部門之非營利組織，分別具有不同之權威、技術、知識、資源、及能力，相互因應災難當地情勢而產生相互間互動；
二、 災難反應系統包含有一組協調地方、中央、及國際的關係，以滿足災區的需求；
三、 精密設計的溝通及資訊系統，使災區涉入的各級組織可以按其責任及能力參與救災反應任務；
四、 災難反應系統的溝通過程有效性，取決於經手參與者對資訊即時、正確及效度的掌握；
五、 以建構資訊和溝通過程為基礎的災難救援行動，將分別有創立和維持災難反應系統之功能；
六、 溝通和資訊的互動過程將產生個人及組織持續性學習及行動的過程。這種學習及行動足以支援或管理災難反應行動(Luhmann,1989)。
前文所討論之「機械式系統模型」、「無政府模型」、「重覆性模型」及「探究模型」對於災難救援工作有短程的效益，但就長程而言，卻有高度經濟、社會成本投入的缺點。因此一項結合(1)溝通及資訊(2)學習理論(3)集體行動理論的動態災難反應系的建構則有其必要。而此項系統模型包括危機管理的紓緩政策及準備政策內容，但重要的是集中效用在反應及重建政策上。
