壹、楔子：核四風暴下的釋憲
司法院在民國90年1月15日公布釋字520號解釋，這個針對備受朝野爭議的行政院停止執行核四預算一事是否違憲所做的解釋，卻引來朝野黨派各說各話的結果。行政院認為，通篇解釋文文中，並未指出行政院停建核四為違法，大法官只是認為核四停建自屬國家重要政策之變更，行政院應該補行向立法院提出報告及接受立法院質詢之程序而已。因此屬於決策程序瑕疵，而不涉及違憲問題。立法院則認為大法官已肯定了行政院應對立法院負責之憲法意旨及立法院對重要政策之決策享有參與權，核四預算之停止執行既經大法官承認為國家重要政策，無異否認行政院當初片面做此決定的合憲性，行政院必須「補行」上述決議程序，顯見行政院停止執行核四預算並無合憲之基礎。
釋字520造成朝野立場各說各話，甚至司法院秘書長楊仁壽也在釋字公布後，接受新聞媒體公開表示本號解釋並未要求行政院應續建核四，一切由行政、立法兩院協商解決。由於本案雙方立場涇渭分明，一方停建，另一方堅持續建，才會引動此釋憲案，因此此號釋字一出所引起了行政院與立法院的各自表述，輿論媒體也群起撻伐，幾乎未見有任何一篇評論有讚揚此號解釋者。此情形比大法官做出有關副總統可否兼任行政院長的釋字第419號後所受的抨擊還來的劇烈。大法官的清譽此刻受到輿論一片倒的質疑，比諸十個月前毅然對抗國民大會修憲自肥案做出的釋字499號解釋（89.03.24），引起國人一致地讚譽，相差堪稱雲泥之別。
本文撰寫的目的不在具體的就本案是否為合憲與否做整體性的判斷[1]，而是就本案所涉及的預算案之法律性質以及大法官對於預算案的法律見解予以探究。這個問題應該是整個核四風暴案件中最具關鍵性的一環。蓋預算制度為憲法「財政憲法」（Finanzverfassung）中最重要的一部份。我國憲法學向來對於憲法的研究，多側重在人權憲法與政治憲法部分，對於其他諸如軍事憲法（國防憲法）[2]、財政憲法及文化憲法等都尚未成為公法研究著青睞的對象。核四停建案引起爭議主要在於到底立法院通過的預算案能否視同法律對於行政院有絕對的拘束力。這涉及了預算案的法律性質即其拘束力問題，本文將以公法理念，特別是德國法制來與探究，並一併檢討我國憲法的預算權法制與大法官對此制度的認知。
貳、國會的預算審議權
一、我國憲法關於立法院審議權的限制
我國憲法中對於預算制度除了規定其產生的程序、覆議、及提出時間（憲法57、58、59條）外，值得重視為第七十條：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」這是我國憲法對於預算案的制度所做的唯一規定。本條文自行憲後迄今並未受到太大的質疑，也未遭歷次的修憲所波及。
查考本條文的目的，無非在防止政府的浪費以減輕人民的負擔，同時也可避免立法委員專為選區利益著想，輕為增加支出之提議。此源於英國的制度，卻並非廣泛為各國所援用。最明顯的是美國聯邦與各邦立法經常出現的「肉桶立法」（Pork Barrel Legislation），亦即在預算案中增加若干公共福利與建設的條款來討好選民，以作為交換預算同意的條件。此正是憲法本條所欲防止的現象[3]。
憲法第70條的規定完全背離了立法院作為國會應享有的「預算高權」的原則。按所謂的「預算高權」（Haushaltshoheit）是指國會做為人民主權的代表，除了議決法律外亦得對於國家的財政政策享有形成權利，其中對於預算案的內容亦可為增刪的規定及如何執行預算加以置喙之餘地。然而，此預算高權並不妨礙國會無主動權（Initialrecht），預算案必須由行政權提出，國會僅有審議權，以符合權力分立及責任政治的原則[4]。這種國會對於預算應該享有積極的審議權限，而不僅僅只限於消極性的對行政院的預算權行使「刪減權」，且能進一步的要求及賦予行政機關行政權為更多支出的財源依據，毋寧是符合現代福利國家的原則，例如基於憲法平等原則，以及行政程序法第6條行政權力不得為差別對待的新立法要求，立法院發現預算案所列的社會給付違反此原則，遂認為糾正此行政權在未來會計年度的施政行為乃憲法課與立法者之義務，遂提議增加此部分之預算，難謂為違憲之法理。更何況如單以防止增加人民的財力負擔為理由，亦欠缺說服力。按立法者本可以對人民的權利義務加以「侵犯」，例如加重刑事或行政責任（徒刑或罰鍰金額的提高）、減低福利支出、及提高稅額…，何獨特別重視因增加預算支出所可能引起的「增稅」？同時憲法第70條只限制立法院對於預算只有不得為增加支出之權，但對於可能涉及政府財源短缺的「減少歲入」則不在限制之列，也可見憲法第70條對於貫徹責任政治並不周延。
二、立法院對預算案審議範圍的商榷
（一）、彈性解釋論
我國憲法第70條的規定，學界對之並不完全贊同，以代表傳統學界權威的林紀東教授曾仔細的分析日本由美濃部達吉教授以還學界的討論後，認為日本學界並不根本反對國會得為增加預算支出之權，只需加以適當的限制而已。因此對於本條文林紀東教授認為固無流弊，但無必要，因為立法院仍可以通過法律的方式來增加支出之提議，不必更動預算案。同時若行政院認為窒礙難行，亦可依憲法第57條移請覆議。所以本條不能為硬性解釋。據此立法院不能於政府原案之外，另加支出之科目，若就原預算已有之科目，挹彼注茲，數字上酌予移動增減，當為憲法所不禁[5]。
（二）、僵硬解釋論
林紀東教授所持的「彈性說」並未在大法官的釋憲實務受到重視。此在兩號釋憲中分別採取擴大解釋及嚴格解釋的方法來僵硬的限制了立法院的預算權。
首先在釋字264號解釋援引憲法第70條的文意，否認立法院能夠通過決議，要求行政院應追加預算，作為加發該年度（民國79年）半個月公教人員的年終獎金之用，以激勵士氣。但值得重視的乃大法官此號釋字所針對的標的乃立法院向行政院提出應由行政院追加預算決議，而非針對立法院所做的增加預算之行為，易言之，立法院並未在審議預算時增列半個月的年終獎金之支出，而是預先性質的要求行政院增列預算而已。這是因為立法院明知憲法第70條的禁令所為的迂迴行為。然而大法官在本號解釋中卻一視同仁的未將此兩種情形分開。大法官顯然擴張了憲法第70條所禁止立法院決議行使的時機，及於審理預算案以外院會的決議。本文以為如果立法院僅是決議要求行政院增列預算，則是否增列當由行政院自行判斷，大法官僅需申明行政院對於立法院決議如超越其憲法所課與的義務時，即無須遵守[6]。
其次在釋字391號解釋中，大法官不僅對憲法第70條的涵義，也對預算案的法律性質有極多的著墨，為歷次釋憲所僅見，顯示出大法官的「預算觀」。釋字391號解釋係由立法院提出聲請案而產生，基於立法院提出的釋憲理由，乃欲澄清：「對於行政院所提出之預算案，可否在不變動總預算金額之前提下，對於中央政府各機關所編列預算之數額，在款項目節間予以移動增減並追加或削減原預算之項目」的問題。立法院之所以提出此釋憲聲請案主要由兩份立委連署書：第一份為陳水扁領銜代表反對黨（民進黨與新黨）共23人提出的的聲請書（簡稱「陳版」）；以及由洪昭男等24名委員代表執政國民黨（簡稱「洪版」）。「洪版」的釋憲理由較為簡略，僅要求澄清釋字264號解釋的目的，既然在「防止政府預算膨脹，致增人民之負擔，」因此基於立法院對於預算案有實質的審查權，應該許可立法院在不變總額的情況下，調整預算的項目、數額。
相對於「洪版」的不質疑憲法第70條及釋字264號的合理性，「陳版」進一步的否認憲法第70條的合理性，在釋憲理由中提出五點看法：（一），認為立法院作為最高立法機關對於行政院的預算案，有最終且完全的權限，不僅可為金額的追加，且包括立法項目的追加或削減。在釋憲理由（二），認為立法院如能對預算數額在數字上酌為增減，將可機動的體察社會發展，照顧人民所需；釋憲理由（三）針對傳統將預算是為行政作用之一種，且由行政院獨攬預算提議權，與預算具有「政治性格」與國會乃代表國民參與政策決定理念不合，因此國會目前雖無預算提議權，但應承認某限度的預算增額修正權，來平衡行政院對做成預算的「潛在優越性」；解釋理由（四）則明顯引述林紀東教授的見解，認為憲法第70條的規定實無意義，且解釋不能過於嚴格[7]，因許可為部分預算的增減；釋憲理由（五）則引日本財政法第19條，規定國會對預算為增額修正時，應記明必要的財源。
由上述「陳版」釋憲聲請的五項理由，不難看出，提案人對於立法院預算的審查應有完全的權限，不僅可以增加支出，甚至立法院應擁有預算的提案權，以作為替人民決定國家參與政策的最高民意機構，並反對行政院對預算形成擁有的「潛在優位性」，只是為了屈就憲法第70條的成例，才退一步主張在不變預算總額下的「自由調整權」，顯見「陳版」認為立法院對預算案應有極為寬廣的審查及形成權力[8]。
本案大法官在84年12月8日做出釋字391號解釋。與林紀東所代表學術界的「彈性說」及朝野立法委員的見解迥異，大法官採取了嚴格且僵硬的限制論。本號解釋認為：「基於預算案與法律案性質不同，尚不得比照審議法律案之方式逐條逐句增刪修改，而對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目。蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，要難謂非上開憲法所指增加支出提議之一種」，在解釋理由中大法官認為如果立法院在預算案的款項目節間移動增減，將涉及施政內容的變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立。因此大法官乃基於「責任政治」而為不許彈性調節的立論。
由大法官264與391號解釋，可看出大法官對於預算案的功能，乃是配合行政權的施政及其計畫而言，立法機關只是扮演煞車者的角色，也無擔任國家政策方向的指導者（Planer）的角色，無怪乎在解釋理由中提出了：預算案實質上為行政行為之一的立論，這種獨惠行政權的見解一覽無遺。
三、外國立法例的啟示
（一）增加支出權的彈性規定
在上述「陳版」釋憲理由（五）中已提及日本財政法（記名財源出處）的立法例。我國憲法第70條規定既然源於不成文法的英國，因此，世界各國憲法中採此立法例者甚少，林紀東當時已指出此點。唯法國現行第五共和憲法第40條亦有類似的立法例：「國會議員提出之法案及修正案，若可減少國家收入，或新設或新增國家支出者，不得接受之。」但法國的預算也是只能由政府提出，國會議員並不能提出預算案，因此，上述條文並不足以適用在國會審議由政府提出的預算案之上。
就減少政府支出的壓力而言，法國第五共和憲法第40條的優點在於對政府財源的確保採「兩頭」控制：對於收入減少的「前頭控制」也在防止之列；不似我國憲法第70條只強調在禁止支出增加的「後頭控制」。
然而在我國憲法取法的威瑪憲法實已有類似之規定。威瑪憲法第85條第4項規定：「聯邦眾議院未獲聯邦參議院之許可，不得就預算為增加或新增項目的規定。」此項規定明顯的利用參議院作為限制眾議院增加支出的機構，另外同條文第5項規定：「參議院的許可得依憲法第74條的規定為之。」因此，一旦眾議院能獲得全體議員三分之二以上之絕對多數時，即可逕行為預算增加之決議，不再以獲得參議院同意為必要。
而德國國現行基本法第113條則採行更靈活的模式。第113條第1項規定：「眾議院如果通過對預算增加支出或是新增項目，以及通過會減少國家收入的法律，應獲得聯邦政府的同意。聯邦政府應於六週內答覆。」第二項且規定：「眾議院通過上述法律四周內，聯邦政府得請求議會變更之。」
德國基本法這種的規定，讓國會通過所謂的「實質支出法律」（ausgabenwirksame Gesetze），或是「實質財政法律」（finanzwirksame Gesetze），增加預算支出的決定，能夠讓國會與政府進行協商，且已預定一個最後期限，這種彈性模式，可以讓行政與立法取得一個協調的空間，應是最妥當的模式[9]。
另一個值得參考的例子為德國巴伐利亞邦憲法（1946.12.02）第78條5項規定：「邦議會如果決議增加預算之支出時，如應邦政府之請求，應從新再議。此項再議未經邦政府同意時，不得在十四天內舉行之。」巴伐利亞憲法的規定對於邦議會提高預算支出，是採「再議」原則。條文中雖然只使用「經邦政府之請求，應再議」之用語，但無異表明了邦議會增加預算支出應獲邦政府的許可，因此立法精神與基本法並無不同，只不過並未採納基本法的「限期表態」，但其所使用的「十四天間隔」的規定也是讓行政與立法有較充裕的協商的時間。
同樣的「協商條款」精神也見諸日本國會法（昭和二十二年制訂）第57條之三，依該條規定：「各議會或委員會對於與算之增額或修正，應予內閣申訴意見的機會。」同樣依國會法第56條1項，也許可議員（眾議院議員五十人以上、參議院議員二十人以上）能提出預算案。可見的日本議會能夠擁有預算提案與增加預算的決定。但也留下了應與內閣協商的空間。相形之下，日本在明治憲法時代，雖然憲法(第41條)未明白限制議會不得為增加預算之決議，但議員無預算提議權，因此在當時議會僅能如我國憲法所規定一樣，為預算之刪減，且不能更動預算項目一樣。我國憲法第70條的成例，顯然源自日本[10]。
德國基本法的規定目的乃在：一方面強調國會與政府負有相互監督的任務，因此基於「節省原則」（Sparsamkeit）必須由政府許可[11]；另一方面強調政府享有預算提議權，遂有此新制的產生[12]。
然而，如比較德國基本法第113條的立法目的與我國第70條的立法目的，則我國比德國多了一個防止國會討好選民的顧慮（肉桶立法），德國憲法是否亦有類似制度？此涉及了德國憲法對預算法有所謂的「打包禁止」原則。
（二）德國憲法的「打包禁止」原則
威瑪憲法第85條第3項規定：「預算支出的審議，原則上以每一年度為限，但在特殊情況得為多年度的審議。聯邦預算法不得超越該年度預算以及與聯邦歲入與支出，以及其行政無關之條文。」這個條文，在威瑪共和當時即被漢克爾教授（Heckel）稱為「打包禁止的原則」，而後成為德國憲法的「預算法原則」之一[13]，而被後來的基本法所承繼。德國基本法第110條第4項規定：「預算法僅能規定聯邦歲入與支出以及該預算法公布可適用時期的條文。」這個在學說上被稱為「打包禁止」（Bepackungsverbot ）原則，分成兩類的打包禁止：第一種為「事項的打包禁止」（sachliche Bepackungsverbot），這是指條文前段的：預算法只能規定聯邦歲入與支出的規定。第二種為「時間的打包禁止」(zeitliche Bepackungsverbot)即條文後段的規定，年度通過的預算法基本上只適用該預算年度，但是有特殊情形則可編列跨年度的預算除外，避免侵犯到後來立法者的預算權。
時間的打包禁止原則並不難理解，而事項的打包禁止原則可再討論。事項的打包禁止原則既然要求預算法只能夠規定有關歲入與支出的事項。易言之，與預算事項無關者，不能納入（打包）在預算法內。這個打包禁止原則的目的是否有防止「肉桶立法」的用意在焉？則不無疑問。按德國基本法之所以採納此條的規定，主要目的乃在於避免國會運用預算權作為要脅，來通過其他與預算無關的事項[14]。就此意義而言，與防止肉桶立法都是屬於防止國會濫用預算權的制度。但是德國打包禁止原則，卻無法防止國會意欲的肉桶立法，因為所謂的肉桶立法，例如典型的例子是在預算法明列某些預算應運用在討好特定選區的公共建設[15]，因為完全涉及預算及其執行，故其性質亦符合基本法第100條第4項的規定，所以事項的打包禁止原則，德國學術界普遍認為以其範圍的廣泛與抽象，幾乎無法防止國會的濫權[16]。
所以打包禁止原則的目的，便是只有在藉著預算法內容的「單純性」，避免節外生枝而使預算的審議程序加速。因此成為預算審議的程序規定而已，並沒有防止國會圖利選民的用意在焉。
四、小結
綜上所述，我國憲法第70條的規定用意雖無非議，但是顯然已忽視到了現代福利國家國會本應有監督政府施政是否周全，從而要求增加預算的必要性；加上現代法治國家的理念，憲法基本權利的規定（例如平等權）對立法者有實證拘束力，立法者亦有憲法義務來履行各種憲法委託，因此，不應完全否認國會能增加預算方式來履行此憲法義務。更何況，國會亦可利用制定所謂的「實質支出法律」—例如社會福利給付的法律，來規避憲法第70條的限制。我國在大法官做出264號解釋與391號解釋後，對國會的預算審議權做出如此僵硬的解釋，已極為落伍，形同三條「綑仙索」綁住國會，故今後當應朝為國會的預算審議權「鬆綁」努力。
如果比較德國基本法的例子，吾人可以得到幾個結論：
1.不要企圖阻止國會的討好選民的立法，以免徒勞無功；
2.應經修憲，明訂立法院對預算案為增加支出及減少歲入的決議，應經行政院同意。基本法的「限時表態」制度應可採用；
3.如果立法院的上述決議已獲絕對多數支持時，或可採用德國威瑪憲法的成例，無須再經行政院的同意。
參、預算案的法律性質
一、釋字391號解釋的見解
我國大法官對於預算案的法律性質，首先在釋字391號解釋有詳盡的闡釋；而後在釋字520號解釋亦有著墨，僅先就釋字391號解釋來予以討論：
（一）釋字391號解釋的內容
本號解釋為了澄清立法院能否在預算總額不變的前提下，就款項目節間移動增減預算的問題提出否認的看法，其理由乃認為預算案的特殊性質與法律案不同，除了程序（提案人及提案、審議時間）的差異外，兩者尚有本質上的區別。這種本質上的差別，總結大法官的見解略有：
1.外部規範力的有無：「法律係對不特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所做之抽象規定，並無可限制的反覆產生其規範效力；預算案係以具體的數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所需之經費。」大法官這個見解乃將預算案認為對人民的權利義務並無任何關係，故無所謂的「外部效力」（Aussenwirkung）
2.持續力不同：「（預算案）每一年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象及持續性完全不同，故預算案實質上為行政行為之一種，但基於民主憲政之原理，預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律（Massnahmegesetz）者，以有別於通常意義之法律。」大法官在此對預算案的法律性質作了明確的認識，第一：預算案乃為實質的行政行為之一；第二，預算案因係經立法院通過，故具有法律的形式，因此預算案應為所謂「形式意義」的法律。第三，預算案因為乃每年一度實施的法律，有別於持續反覆實施的法律，故可稱為「措施性法律」。此三點認知即是大法官對預算案屬性的定位[17]。
（二）釋字391號解釋的反對意見
釋字391號解釋計有：城仲模及蘇俊雄、劉鐵錚提出兩份部分不同意見書，都對於本號解釋的預算案定位有不同的看法。可分述如下：
1.城仲模大法官的見解：
城大法官並不反對本號解釋的結論，只是不贊成理由書長篇大論的討論預算案的性質，同時也反對解釋理由對預算案性質的認知。因此其部分不同意見書乃專為闡論法定預算的性質。
依城大法官的見解，預算案如依德國制度，屬於「形式意義的法律」（與條約同），但不對全體國民產生拘束力；反之，因為預算案國會確定後成為法定預算，已決定了來年國家重大政策方向，因此不能如釋字391號解釋的認為為「非實質意義」的法律。依城大法官之見，預算案應為實質意義的法，不能因其經立法院通過即成為「法律」（Gesetz）。[18]所以預算案應為實質意義，而非形式意義的法律，不能「乖違現實、抽象援引比附」外國憲法、法律制度及學理等。另外，城大法官也提出規範性法律（Normengesetz）或是處置性法律（Massnahmegesetz）的二分法，不論任何意義的法律，都可包含這兩種性質在內，前者常稱「法」，後者稱為「條例」，如：發展觀光條例、第一屆資深中央民意代表退職條例。這是以法律的名稱來作為界定是否為處置性法律的準據。
2.蘇俊雄與劉鐵錚大法官的見解：
此兩位大法官聯名公布的不同意見則認為，只要不損及「預算同一性」及不影響預算總額的前提下，為了實現財政民主原則與貫徹立法院與行政院相互間實現「責任政治」的理念，自應許可立法院為調整。
針對預算案的性質，此不同意見批評釋字391號認為預算案乃實質上行政行為之一種，且為形式意義的法律，立法院的預算議決相當於「批准」（承認說），是此過時的、戰前日本的「預算行政說」，我國大法官實不應採納此過時的理論。因此兩位大法官提出「預算法律說」，認為預算具有「法規範」效力，此觀諸憲法第63條之規定，立法院議決預算案及預算法第2條法定預算立法程序與效力之規定可知。因此預算案儘管與一般法律就審議程序、規範對象乃至效力持續性有所不同，但應視為「特殊法律」，而不涉及其規範力問題。
兩位大法官的反對意見很正確的提出了「財政憲法」的概念，也指出了「預算法律說」的學說，但並未就預算如何具有「法律」地位提出更進一步之說明。但預算具有規範力，可以拘束行政權，應是此兩位大法官不同意見書的見解。
綜上所述，釋字391號解釋既然是我國大法官對預算案的法律性質作最具體的闡述案例，也是後來的釋字520號的攻防兩方屢受援引的原因，其中涉及了對預算案的拘束力、預算案的定位為實質行政行為、預算法律說以及預算為措施性法律等問題，都應討論再檢討，但較清楚的是本號解釋對預算案具有拘束力的認知。
釋字391號解釋雖然嚴格限制了立法院對預算案的審議權，限縮了立法院參決國家重大政策的形成空間，但其對預算案的認知，尤其是指明其與一般法律案的不同，不能等同審議法律案般的擁有刪改自由權，是否足以成為否認預算案不具有法律案的規範力？釋字391號解釋並未明白表示。然而如果推敲此號釋字，不難看出大法官的立場應採否定說。具體的證據為大法官認為法律案與預算案差異之處為：兩者「拘束」對象，及（拘束）持續性完全不同。可見得預算案仍有對行政權的「拘束力」。至於兩份不同意見書，不論是城大法官的「預算實質法律說」或是蘇、劉大法官的「預算法律說」，都表明預算案具有規範力。
二、釋字520號解釋對法定預算性質認定
釋字520號解釋所牽涉的高度政治性遠超過釋字391號解釋，因此，有了釋字391號過於「教科書式」分析預算案學理概念，而遭批評的前車之鑑，釋字520號解釋便未在學理概念分析方面花下太多功夫。本號解釋是否能靠著這較「務實」的作法，來澄清釋字391號解釋所殘留下來的疑惑？恐倒未必。大體上釋字520號解釋對法定預算性質提出了兩個看法：
法定預算仍為形式及措施性法律：本號解釋認為預算案一旦經過立法院決議及公布手續，成為法定預算後，「其形式上與法律相當，本院釋字391號解釋曾引學術名詞措施性法律」。明顯的本號解釋雖然使用很含蓄的敘述手法，但並未推翻釋字391號解釋所認定的法定預算具有形式意義的法律及措施性法律之性質，只不過對於後者乃強調是學術名詞罷了。對於法定預算「本質上」是否屬於措施性法律，或是措施性法律只是學術性的名詞而已，大法官似乎只是一筆帶過而已，也不由人興起大法官似乎對釋字391號解釋有「難言之隱」的懷疑。
針對法定預算的拘束力問題：本號解釋最主要解決的問題，乃是法定預算對行政機關強制執行該預算有拘束力。大法官認為法定預算並不當然具有此拘束力，應分別視情況而定。法定預算應該可由行政機關本於義務的裁量決定是否要停止或縮減預算的執行，但應遵循（預算法）之法定程序；但是有下述的情形除外，這些屬於有強制拘束力的情形為「維持法定機關的正常運作與執行法定職務」，以避免影響機關程序者；以及「屬於重要政策的變更」等兩大項。如依此推論，本案停建核四工程，已被大法官認定為國家重大政策的變更，當可肯定核四的法定預算應予執行[19]。至於本號解釋文在後半提出的行政院應補行像立法院報告、接受質詢及表決結果的意見—這也是本號解釋引起雙方各說各話的理由部分—，毋寧是大法官提出解除上述行政機關未執行法定預算所造成違法狀態的方式而已，殊無影響解釋文前段對法定預算如何才有強制拘束力，及原先行為已構成違反該原則的認定。
然而，行政院一直堅持並未違憲的立場，無異認為釋字520號解釋並未確定法定預算有拘束行政機關權限。核四停建的爭議，後來因行政院履行赴立法院報告，立法院決議續建，行政院也復工興建核四而落幕[20]，但以研究憲法的立場而言，並不能因此爭議的結束而結束了對法定預算性質的討論。按依行政院之堅持，釋字520號解釋完全沒有為法定預算的拘束力表達意見，所以對於我國日後在發生類似的爭議沒有能提供任何積極的助益，本號解釋即成為一個「空轉」的釋憲遊戲！因此，吾人仍應再行探索。
三、法定預算的性質定位
（一）實質行政行為的商榷
在釋字391號解釋理由書中已提到預算案為實質行政行為之一，引起蘇俊雄與劉鐵錚共提出共同不同意見書，認為是援引舊日本公法學理論（預算行政說）的抨擊，已於前述。然而日本公法學理論無疑的也沿襲自德國，對於法定預算的性質認定，也不例外。
依德國在威瑪憲法實施以前，古典憲法學大師拉邦德（P.Laband,1838-1918）的理論，國會通過年度的預算法，不能視同「法」（Recht），而是一個形式意義的法律（formelles Gesetz）。預算法透過國會的三讀審議程序，取得了法律的外衣，但實質上卻是對政府所編列預算這個行政行為—拉邦德稱之為「一個實質的行政行為」（ein materiller Verwaltungsakt）—所為的「確認行為」（Feststellungsakt）。因此，預算法不能視同一般法律，只是國會的同意權表示而已。所以國會的通過預算案，表示國會許可政府可以執行任務，履行財務的支付義務以及支出預算，法定預算成為授權行政機關的法律[21]。拉邦德的見解無疑地為日本學界所採納[22]。惟拉邦德的觀念，「法」（Recht）並非廣義的法，而只限於有規範力，也就是能拘束國家與人民的法規範，也是所謂的實質意義的法律。至於只具有法律之名，並無規範力之「形式法律」—例如：氏所指的預算法—，則不能視同「法」。這種「法」與「實質的法律」（國會通過的一般法律）或「實質的法」（例如：法規命令、判例、地方自治規章）混同，而排除「形式意義法律」，從而形式意義法律並無「法」的拘束力，與現今一般法學概念之重視法規範的產生機關與程序，而作為區分法律與其他「法」二分法，已完全不同。易言之，凡列入「法」者，即有實質的規範力，形式意義的法律當然有規範力。而法律以立法機關通過為前提，因此形式意義的法律當然即為實質意義的法律，反之，除了有極少數的例外，例如：在有些國家中將條約視同具有法律效力，以及實施緊急命令可優先法律適用以及釋憲決定可具有法律效力時，則此三個法規可視同實質法律。因此法律區分為實質意義與形式意義若脫離了規範力的有無，即無任何實益可言，這是拉邦德二分法所遺留的弊病之一，下文將再討論。
在威瑪時代，如拉邦德所延續下來的見解，也未嘗改變。以著名的安序茲（G.Anschütz）教授的見解為例，安序茲認為預算法的概念並不是一個實質立法的、有規範力的，而是為了執行與行政而為的國家行為。預算法不能視為一個實質意義的法律，而只是規範聯邦機關之間（例如：聯邦財政部長與其他政府部會與機關；或是聯邦政府與聯邦議會）關係，而非規範聯邦與其所屬人民之間關係的法律。因此預算法不能創設第三人或利害關係人的請求權利[23]。安序茲同時也認為預算法雖然有一個形式法律的外表，但仍是一個「行政行為」，因此，國會在審查與確認預算案時，並無「立法的裁量自由」，而是必須遵守所有法治國家中，行政權本質上所應遵守的法律原則。易言之，必須在行使審查與確認權限時，應受到實證法律之規定，以及為了維持必要的法定機構，及履行聯邦法定義務所需的限制，不享有毫無限制的同意與拒絕預算案之權限[24]。
安序茲這種將預算法視同行政行為，從而將國會預算權審議的限制，比照行政機關在為行政行為所應受到法治國原則的拘束，可以獲得出國會必須在一些特定的前提下不能濫用預算的審議權限，以防止國會蓄意杯葛行政權，造成國家與人民的損害。這種學理上將國會審議預算權時的「機關屬性」，由立法機關轉換成行政機關的見解，雖然不能為現在的憲法學說所肯認，同時也欠缺憲法實證條文的基礎，但仍有值得我們重視之處有三：
第一，國會惡意杯葛政府預算的危險性不容忽視，因此德國基本法也增列了防止此種情況的規定，基本法第110條1項規定：「如果會計年度即將結束，而次年的預算法尚未通過時，聯邦政府獲得授權在該預算法生效前，能支出下列三款所需的費用：1.為維持法定機構及執行法定措施；2.為履行聯邦法定義務；3.為了執行前一年度所編列預算目的所需的繼續興建、提供及其他服務與協助等所需之費用」。德國基本法這種由憲法直接明定授權規定即可避免國會濫權使國家機器發生「當機」的危險，也使前一年度的預算執行不至於落空。
第二，安序茲提出預算審議權限制的三個要件（其他法律規定、維持必要的法定機構、及履行國家義務），除了依其他法律的規定，自不待言外，其他兩要件，已為基本法第110條所採納。
第三，無獨有偶，我國大法官在釋字520號解釋承認行政院對法定預算執行，不享有裁量權時，也是在「維持法定機關正常運作、執行法定職務」的情況下，也與安序茲的兩條件相彷彿。只不過兩種情況所防止濫權的對象正好相反：安序茲學說防止國會的濫權，而釋字520號解釋則防止行政權的濫權。然而兩者卻有同樣的「防衛法益」（Schutzgut）—維護國家法定機關的正常運作與國家法定責任的履行。
因此，將國會通過的預算案視同行政行為，已經混淆了國會是為立法機構而非行政機構，將預算視為實質行政行為的傳統理念，也無再為德國學界所採納。
