金融監理與金融法律 - 國家政策研究基金會

壹、前言

隨著全球化之發展，全球之金融機構逐漸走向自由化、國際化與大型化為90年代起不可阻擋之趨勢，世界先進國家如美、德、日本等國早已有類似金融控股公司的機制產生；我國之金融業者也積極推動內部改革和合縱連橫，期能在全球市場規模中搶占競爭優勢，為了強化金融機構之競爭實力，放寬國內市場管制，重新制定金融管理法規，以適應金融機構的整合發展為政府之要務。因此，我國自90年11月1日施行「金融控股公司法」後，財政部鑑於國內原金融集團跨行合併或與異業結盟者日漸增多，為避免保險、證券、金融等多元監理制度所可能產生疊床架屋的管理問題，爰函送「行政院金融監督管理委員會組織法」草案至立法院審議，期使金融監理制度由原來的多元化改變成垂直整合的一元化監理，以健全金融機構業務經營，維持金融穩定與促進金融市場發展，此法案經立法院三讀通過，經總統於92年7月23日公佈，嗣於93年7月1日新設「行政院金融監督管理委員會」(以下簡稱金管會)，以實踐金融監理一元化目標奠下第一塊基石。

根據行政院主計處統計，2007年台灣金融服務業名目生產毛額達新台幣1兆2644億元，占整體GDP比重達10.04%，是次於製造業及批發零售業的第三大產業。近來台灣的金融經營環境日益困難，不僅隱性逾放比居高不下，資產品質也急劇惡化，家數過多，更是造成銀行競爭力不足的主要因素。以台灣 2,300萬的人口，就有37家的本國銀行、32家的外國銀行、316家的基層金融，這些金融機構所開設的分行，在台灣共有4,514家的分支機構。家數過多，競爭激烈，未來政府是否該持續推動二次金改，台灣金融監理有無缺失、如何改進，這些課題都值得政府省思。

貳、金融海嘯之成因與台灣回應

美國次貸風暴席捲全球，一路蔓延造成全球經濟恐慌。2008年9月份，雷曼兄弟破產，AIG被美國政府緊急接管，美林證券被美國銀行併購、華盛頓互助銀行等一系列金融機構的破産或被政府接管，緊接著全球陷入金融海嘯，歐洲各大銀行也發生危機，冰島政府瀕臨破產，各國股市重挫，全球無一倖免，其廣度和深度前所未見。金融海嘯正襲擊各國經濟，此次金融危機的直接後果勢必導致全球經濟出現低迷甚至衰退狀態。國際貨幣基金組織（IMF）預期，受嚴峻金融危機衝擊，多數經濟體2009年經濟將爲零增長或爲負增長。全球經濟大蕭條成為揮之不去的陰霾。

一、金融海嘯之成因

分析海嘯成因，金融業打著「創新」與「擴張」的口號，股票、債券、石油期貨、房地産，都成爲了金融衍生品而被不斷地推高價格，當投資者信心喪失和後續資金難以維持時，最終必然導致崩潰的結果，而與之相關的經濟部門也隨著骨牌效應而倒塌。石油期貨、房地産等的炒作，本質上與實體經濟無關，但又影響到了實體經濟的價格、需求、利潤、資金等各種經濟信號，導致整個經濟系統的紊亂。還會由於金融資産高收益的誘導，引致實體經濟的資金流向金融投資部門，形成資金結構關係的傾斜和扭曲，深刻影響實體經濟的發展和整個經濟體系的穩定。金融創新及其金融衍生品的特性，可從以下方面來認識：

（1）金融衍生商品沒有實體的根基，隨時存在崩塌的危險。金融衍生商品自身不可能創造利潤，它的利潤來源就是它作爲標的物的實體經濟（企業股票紅利、債券利息、房地産的升值、期貨商品價格增長等）。

（2）金融體系不斷創造出新的金融衍生商品。此次金融危機的背景，也淋漓盡致地體現了這一特性。金融創新與經濟發展模式採低息和高杠杆刺激房地産業，次級貸款等應運而生，其高速發展和高度繁榮之後難逃崩潰的命運，結果引發了這場前所未有的全球性金融危機。

（3）金融創新及其金融衍生商品異化發展，在相當程度上顛覆了經濟學理論的一些基本認識。如，金融衍生品的高收益問題，從整體上來看，風險與收益問題應該成正相關，因此，金融衍生商品唯有提高資本流動效率，方能提高資本的收益率。但在實體經濟所需的資金充足的前提下，其效率和收益就不可能持續提高。再者，資産價格由市場決定問題。支撐金融衍生品的是資産評價的高價格，往往把這一價格評價看作是市場均衡的結果。事實上，金融衍生品的價格只是操作者對賭的賭局選擇。

除此之外，金融監理不當也是很重大之因素。一般認為本次金融危機肇事原因在於「五大寇」。罪魁禍首是葛林斯班，他在美國聯準會主席任期內做了28次的降息，放任美國銀行與非銀行機構在票券業務與房地產上毫無止境盡地投資，以至於造成房地產泡沫化，連帶地波及雷曼兄弟以房地產債權包裝的衍生性商品，無法扺抗不景氣之房地產，最後產生信貸危機而倒閉。

第二寇是美參議員葛萊姆(Lindsey Graham)，讓美國銀行可以透過控股公司做非銀行的業務，讓美金融體系可以毫無忌憚地轉嫁風險。第三寇是美國證管會主席考克斯(Christopher Cox)，在他擔任證監會委員時幾乎沒有盡到監管責任，相關金融衍生性產品透過過度的信用包裝，讓很多投資人都無法贖回、或者擔保品無法賠償投資人之損害。

美國政府在政策面、法律面、監理面完全失靈，使導致本次金融危機。這三個層面是健全銀行體系的必要條件，但以上3人卻讓美國政府角色在金融監理制度上無法發揮，因此創造出兩個令人憤慨的金融市場投機分子：一是AIG董事長格林伯格 (Maurice R. Greenberg)，他個人年收入高達2億8千萬美金，但他對於整個AIG金融產品業務監督不良，AIG集團在經營上漫無章法，二是雷曼銀行執行長福德 (Dick Fuld)在離職時，還可領到4意8千萬美金。由此二寇可以知道，美國理專人員的倫理道德在本次金融海嘯中扮演重要角色。美國證管會已開始調查在次貸風暴中50餘件的次貸問題，FBI也介入調查近14件的詐欺案件，期望公權力之介入能穩定投資人人對金融市場之信心。

二、台灣因應之道

各國政府為挽救瀕臨破產的信用危機，紛紛強力介入干預市場，提出多項拯救措施。干預手段之多，幾乎涵蓋所有可行的政策面向。以一般常見的貨幣政策為例，主要的干預手段包括降低存款準備率及降低基準利率。其他的金融抒困工具尚有調控貨幣數量為主的政策，包括直接挹注市場資金、提高存款保險金額、成立抒困基金及收歸國有化等。目前台灣政府的相關拯救措施，除中央銀行實施包括降低新台幣存款準備率、調降利率、及擴大附買回操作機制外，行政院亦宣布對所有金融機構存款採取全額保障措施。希望藉由此些措施，挹注資金提供市場流動性，並維持較寬鬆的低利資金環境，以穩定金融市場。其他措施，還有股市跌幅縮減至3.5%、還延長國安基金護盤及全面禁止放空期間、調降證券交易手續費、融資利率、及調降融資擔保維持率。

對照主要國家之救市行動，台灣政府所採行之策略殊無二致。就全世界現有的救市計畫而言，主要的金融救援方案皆是著重於穩定金融體系並提供充足的流動性。台灣當前的拯救措施方向亦是如此。

參、金融監理與金融法律之關係

一、金融監理之意義

金融監理係指金融主管機關依相關法律執行監督與管理金融機構之權，而執行此權力主要目的，乃在健全銀行業務之經營，保障存款人權益，適應產業發展之需，確保金融公平交易，以維持安定之金融秩序；詳言之，金融機構與其他營利事業法人並無二致，皆以從事商業交易，提供服務品質，追求利潤為主要目的，惟因金融機構係吸收社會大眾存款予以運用，其影響之層面比其他營利事業為廣，是故政府對金融機構之管理，就必須以更嚴密之方式，防止發生金融弊端，以維持安定之金融體係。

二、金融法律

行政管理

金融機構之監督與輔導，大都由相關法律授權中央或地方之主管機關來管理，其管理的內容大致可分為：

(1)依銀行法規定：包括銀行及其分支機構之設立、變更、合併、停業、復業及銀行營業執照之核發、最低資本之核定與盈餘之分配。

(2)依其他法律規定：如信用合作社法、農會信用部管理辦法、漁會信用部管理辦法、票券金融管理法、金融控股公司法。

金融機構設立之程序及營業中發生之合併、停業等事項，一方面固然有賴各項法令及管理辦法之規定加以管理，另一方面尚須經由主管機關行政命令，予以規範，而銀行法及各種管理辦法之頒布其用意在藉各項規定、管理與監督方法，以健全銀行之行政管理制度。

業務管理

業務管理機關除涉及行政管理部分，由主管機關全權負責外，其他大都依相關法律分別授權主管機關－財政部及中央銀行加以管理，其內容大致可分為：

(1)各項業務經營範圍之核定。

(2)外匯業務及經營特種業務之核准。

(3)訂定各項業務經營之法定比率。

(4)訂定資本適足性比率及各種準備率。

金融業務管理旨在規範其業務經營方向、業務操作方式及業務經營中之資金流動性限制，以引導金融業走向穩定成長之目標。

業務檢查

金融業務檢查，係金融監理機關派員實地檢查金融機構之業務及帳目，或要求於限期內造具報表查核，有關金融業務檢查之法令依據為：

(1)依據銀行法第45 條規定：中央主管機關得隨時派員，或委託適當機構，或令地方主管機關派員，檢查銀行或其他關係人之業務、財務及其他有關事項，或令銀行或其他關係人於限期內據實提報財務報告、財產目錄或其他有關資料及報告。

(2)依據中央銀行法第38 條規定：本行依本法賦與之職責，辦理全國金融機構業務之檢查。

前項檢查，得與財政部委託之檢查配合辦理。

信用合作社及農會信用部之檢查，本行得委託公營金融機構辦理。

(3)依據存款保險條例第21 條規定：中央存款保險公司 (以下簡稱存保公司) 必要時，得報請主管機關洽商中央銀行核准後，檢查要保機構之業務帳目，或通知要保機構於限期內造具資產負債表、財產目錄或其他報告。

存保公司，得依前項檢查結果或報告資料，對要保機構提出改進意見，限期改善；逾期不改善者，得報請主管機關處理。

(4)對於基層主管機關 (信用合作社、農漁會信用部) 之業務檢查，係依據財政部於88.6.29 以台財融第88728672 號令頒佈「財政部委託中央存款保險公司檢查基層金融機構業務辦法」，依據銀行法第139 條第1 項適用同法第45 條第1 項規定，委託存保公司對基層金融機構辦理業務檢查。



依據上述法令規章，可見目前我國金融檢查係由主管機關－財政部主持，而由財政部、中央銀行、存保公司及縣市政府共同執行。

肆、台灣金融監理問題之分析

「金融就是資源的平台，掌理平台流通的機制。」金融體系涉及大眾資金的管理、資源有效運用，是經濟健全發展的核心；而攸關國家資源有效運用以及經濟發展的金融監理具有高度的專業，在任何先進國家，都是專業掛帥，以維持金融市場的穩定與公平合理的秩序。

長久以來，台灣係由公營銀行主導市場。自1991年台灣開放新設民營銀行以來，過度市場競爭導致銀行獲利能力下降，又面臨本國企業金融需求的萎縮，房地產市場長期低迷，銀行資產品質惡化，加入WTO後，金融業又面臨全球化的衝擊，以及已經發酵的消費金融弊端，導致當前台灣金融出現不少嚴重問題，如不良資產有待清理、問題銀行必須觀察以及基層金融尚待整頓，因此，台灣金融產業的國際評比成績持續下滑。近年來，國內外金融犯罪事件亦不斷發生，不論是因金融機構放款、投資、或衍生性金融商品交易等，均造成社會大眾對金融機構喪失信心，強化金融監理已成為金融改革之共識。金融犯罪與道德風險之防範可降低金融危機的產生，同時也可穩定經濟。相對地，若無法有效防制，社會將會付出更大成本以解決其衍生之問題，同時也將影響銀行經營、打擊社會大眾信心。

根據世界經濟論壇(WEF)所發布的「2008─2009全球競爭力報告」，台灣排名從14名退步到17名，排名落居南韓、新加坡及中國香港之後，成為四小龍之末。

表一世界經濟論壇(WEF) 2008年「全球競爭力」國家總體排名

國家	2008年	2007年	名次升降	國家	2008年	2007年	名次升降
美國	1	1	0	法國	16	18	+2
瑞士	2	2	0	台灣	17	14	-3
丹麥	3	3	0	澳洲	18	19	+1
瑞典	4	4	0	比利時	19	20	+1
新加坡	5	7	+2	冰島	20	23	+3
芬蘭	6	6	0	馬來西亞	21	21	0
德國	7	5	-2	愛爾蘭	22	22	0
荷蘭	8	10	+2	以色列	23	17	-6
日本	9	8	-1	紐西蘭	24	24	0
加拿大	10	13	+3	盧森堡	25	25	0
香港	11	12	+1	卡達	26	31	+5
英國	12	9	-3	沙烏地阿拉伯	27	35	+8
韓國	13	11	-2	智利	28	26	-2
奧地利	14	15	+1	西班牙	29	29	0
挪威	15	16	+1	中國大陸	30	34	+4

資料來源：www.weforum.org

世界經濟論壇報告的評估，是依據政府公開數據和企業領導人問卷調查等兩部分組成。其評估項目可細分為三大類、12個支柱指標與110個細項指標。在三大類指數中，「基本條件」排名第20，比去年退步1名；「效能提升」排第18，也是滑落1名；但「創新與成熟度」則進步2名，提升為第8名。至於12個「支柱指標」中，台灣的創新排名第7表現最佳，但金融市場成熟度則為第58名，也是台灣競爭力中最弱的一環。詳見表二。細項指標中又已銀行健全度排名第117位，資金流動限制排第78位，成績最不理想。台灣的金融產業競爭力成為拉低整體競爭力的主要原因。

表二世界經濟論壇(WEF) 2008年我國「全球競爭力」各項排名

分類指標	2008年	2007年	名次升降
1.基本條件	20	19	-1
(1)體制	40	37	-3
(2)基礎建設	19	20	+1
(3)總體經濟	18	26	+8
(4)健康與初等教育	20	6	-14
2.效率提升	18	17	-1
(1)高等教育與訓練	13	4	-9
(2)市場效率	14	17	+3
(3)勞動市場效率	21	22	+1
(4)金融市場成熟度	58	58	0
(5)技術準備度	15	15	0
(6)市場規模	16	16	0
3.創新與成熟度	8	10	+2
(1)企業成熟度	12	14	+2
(2)創新	7	9	+2

資料來源：www.weforum.org

伍、台灣金融法律問題探討

金融監理機關整合各金融機構之財務及業務資料的主要目的是預防金融危機，根據國際清算銀行及Hope的研究發現近20年來銀行倒閉不斷增加的主要原因來自於：1.總體經濟的波動；2.高風險性活動的增加；3.更加激烈的競爭環境；4.管理不善。這些因素釀成銀行倒閉後，金融監理機關整如果未及時處理，最後將造成金融恐慌，危害實質經濟部門。於是，金融監理機關整合各種監理資訊，進行跨業監控，以預防金融危機。

但是，我國監理資訊共享平台仍有待加強的地方。包括監理資訊共享平台應公開化，讓投資人及學者能即時取得資訊。一則可降低因資訊不對稱對投資人所造成的損害；二則由於金融機構、監理機關及投資人三方的資訊充分，可形成相互監督，防止勾結情事的發生；三則可防止投資大眾因資訊不對稱對而形成不理性的預期導致對經濟的衝擊。除監理資訊共享平台應公開化之外，政府尚應注意監理資訊的可靠性，中興銀行和博達事件在出事前，財務資料一切正常。

完善的金融監管體系，是金融市場發展十分重要條件。完整的監理機制至少需涵蓋三個層次，(1)金融機構內部監理、(2)市場力量監理(3)政府主管機關監理，而內部監理係指銀行內部稽核體系、控制系統與風險管理等，即是企業公司治理。市場力量是指同業公會的自律規範與資訊的運用等。而政府主管機關監理部分則可分為兩方面，金融檢查與管理及相關法規之規範，藉由相關查核與法規規範等方式，增加金融機構透明度。其中金融監理與金融檢查之功能與目的，厥在於維護及輔導金融機構建立業務經營的安全性、流動性、與盈利性；除此之外，尚涵蓋保障存款戶權益及確保公平金融交易。伴隨金融環境動盪不安、金融體系飽受衝擊、以及金融機構遭遇嚴苛考驗之際，內線交易、金控兼併經營權的關說案等層出不窮，都與金融監理有關，欲確保金融機構良好之資產品質及永續經營，則健全的金融監理制度及紮實的金融檢查工作益為重要。

目前台灣高檢署下設有「金融犯罪查緝督導小組」、「查緝黑金行動中心」，台北地檢署下也設有「檢肅黑金專組」，專門偵辦重大金融犯罪，但「真正懂金融犯罪的檢察官實在太少了。」金融監理為我國最高之金融監督管理機關，業務既要維護金融秩序，也要興利服務金融產業及經濟發展，常有扞格之處。因此，如何強化防弊作為及內部控制功能，以發揮實質金融監理功效，為當前之重要課題。

2008年2月間就已傳出違約警訊的美國次級房貸市場，災情不斷擴大，橫掃全球金融市場，吞噬了全美第五大投資銀行貝爾斯登；同年7月負債高達五兆美元的美國前兩大房貸公司（房地美、房利美）接著被接管；同年9月全美第四大投資銀行雷曼兄弟宣告破產、美國國際集團(AIG)籌資遇挫。以往一般認為，美國的金融產業健全，技術先進，直接金融比例高，應該對金融危機具有免疫力。其實不然，金融危機是處處存在的，國際間須要有更周全的因應。握有外匯儲備絕非隔離金融風暴的萬靈丹，或許新的金融風暴正在醞釀，泰國、韓國、大陸又或者是台灣，誰會成爲新風暴的起源地?風暴再起，大陸與台灣是否已經體魄健全?在哪些方面還需提高警惕?

面對未來規模更大、監理更複雜的金控，政府必須積極建立簡易可測的財務指標，在銀行仍具有自利動機時點前，提出「立即糾正措施」(PCA)，以防範問題銀行發生。

陸、結論與建議

金融是一個無煙囪的產業，是一個高附加價值的經濟活動。放眼國際，我們可以效法荷蘭及瑞士，這兩個國家土地雖小，但卻能創造出高的經濟產值，其在金融產業方面的成就，更值得我們去效法。台灣面對世界工廠的大陸，又位居東亞的中心，加上有卓越的金融人才，是最具有條件發展亞洲金融營運中心的國家，我們當善加利用自己的競爭優勢，好好的改善經營環境，貫徹金融改革，讓經濟再度起飛。

台灣有理由期許未來四年，金融產業的產值占GDP的比率，可以更為提高，連帶金融從業人員人數亦復如此，讓整體的金融產業活絡起來。以全球化的格局，來經營金融事業，讓金融業不只管理國內的錢，更能賺管理國際的錢，充分發揮國人理財的聰明才智。須由政府大力推動改革，修改法令，讓金融走出去，帶給經濟的貢獻將會超越製造業，開創台灣經濟的另項奇蹟。

為加強金融監理與金融市場穩健度，我們提出幾點建議：

(1)成立金融教育及研訓機構，以永續經營的態度金融人才，改善台灣當前金融產業劃地自限與短視近利之困境。

(2) 海峽兩岸儘速簽訂金融監理合作備忘錄（MOU），及早開放台灣銀行業前往大陸設立分行，且希望大陸方面放寬設立銀行的資本額限制，讓台灣的銀行業能順利進入大陸，經營發展金融相關業務。或者，透過合資的方式與大陸的金融機構合作，就近提供台商服務，掌握貸款客戶的最新資訊，便利台商在大陸的發展，且改善台灣金融業過度競爭之困境。

(3)建立兩岸央行貨幣清算制度，人民幣得以在境外金融中心掛牌，並規劃五年內在台灣的本國銀行外匯指定銀行掛牌。而新台幣能在大陸特區掛牌，以因應兩岸之間愈來愈緊密的經貿關係，維持台灣企業的競爭力，並可為未來台灣對亞洲其他地區之貨幣合作與金融市場機制準備。

(4)相關部會應共同成立重大金融事件因應小組，建立協調處理機制，以因應緊急突發之金融事宜。

(5)建立財務異常公司資訊警示專區，落實資訊透明化。研修加強保護股東權益之相關法令，以強化公司之資訊揭露。

(6)對於未來創新金融產品的產生，金融監理面應扮演更關鍵的角色。

(7)金融從業人員的倫理教育應多加重視。

(8)會計師法應增訂相關規範，補強公司治理機制。

參考文獻

一、中文部份

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(發表於98/1/10中正大學「世界金融海嘯對政府決策思維之省思」研討會)