負所得稅制的再思考：可行性分析觀點

壹、緒論

我國近十餘年來，家庭所得分配的不均程度益愈惡化，最高五分之一的家庭平均所得相對於最低五分之一的家庭，其倍數從70年代平均4.6倍，80年代平均增為5.37倍，復因景氣急速下滑，所得差距快速上升至2006年的六點零四倍左右，這個現象顯示台灣正出現M型社會所得兩極化的現象。

為解決貧富差距懸殊的不公，一種方法是利用所得稅制的累進課徵，來增加高所得者的稅負，另一方法則是利用社會救助的所得移轉手段，來彌補低所得者的不足。前者由於許多租稅優惠措施例如投資扣抵、免稅所得等，使所得稅累進課稅的主要成效，遭到嚴重破壞。後者近年來社會福利支出占政府預算規模的比率亦已上升至百分之十八左右，但卻因無整體規劃，以及照顧對象與標準未盡理想，使社會救濟低所得者的效益與效果，大打折扣。高所得者稅後所得不斷累積提高，低所得者卻無法享受移轉支付的福利保障。

有鑑於此，2008年新政府提出含有補償性質「負所得稅制度」作為競選政見，也就是對中低收入勞動家庭實施「勞動所得退稅補貼」新制，即「468」方案，讓有工作收入的低所得家庭，在報所得稅時，政府不但不課稅，反而發給補貼。人口愈多、工作所得愈低的家庭，得到的補貼愈多。而且為增進工作意願，家庭的工作所得從低水準開始增加時，補貼額度也等比例增加，要等所得達到比較高的水準以後，補貼額度才會減少。預計有約90萬中低收入的工作家庭，一共320萬人受惠。目前負所得稅制度僅有美國、新加坡、南韓等少數國家採行，除美國外，新加坡是自2007年引進「工資所得補償計畫」，對45歲以上且工資在1千元新幣以下者，每年按工資的10%至20%發放工資津貼；而韓國則在2008年開始採行，明年才會開始退稅。然此制度的相關施行問題與影響層面都相當廣泛，所牽涉的利害關係人頗眾，值得吾人作為重分配政策可行性分析的案例。公共政策可行性分析是政策研究者制定政策方案過程中的重要環節，它是決策者選擇滿意方案的依據，並關係到政策實施的成敗。

Patton and Sawicki(1993)認為政策評量的標準必須針對政策備選方案的接受性、適當性、回應性、合法性，以及公平性分別加以分析。

1.接受性

衡量政策方案的接受性取決於兩項指標，一為政治過程中參與者對於政策的接受情形。為了解政策關係人對於備選方案的接受程度，政策分析家必須分辨那些方案具有較多的利益？那些方案比較可能受到多數人的接納？在選擇方案時為顧及時效性，我們大多僅針對與政策有關的主要參與者，包括行政機關、立法部門、標的團體進行評估，以獲知他們對於政策的接受情形。另一項指標是指政策分析家的雇主和其他政策參與者，何時能夠接受新的方案推薦。政策分析家可從過去的經驗中，推論得知這些人在何時較能接納新方案，並掌握最適當的時機提出政策建言。

2.適當性

所謂的適當性是指衡量政策方案的目標是否與社會或社群的價值一致。政策分析家應注意政策方案的目標是否為社會共同追求的價值？在本質上，這是一個倫理的問題，因為政策的適當性隱含著公民個人的價值判斷、動機與信念等等內在因素。決策者所應考慮的已不是單純的技術問題，而是「應該如何做」的倫理問題或是規範面的問題。因此，衡量一個政策是否妥當，必須在政策分析過程中儘早加以認定。如果政策本身不切實際，則可能影響未來政策執行的成敗。

3.回應性

回應性是指政策方案是否能夠滿足標的團體的真實需求。政策是否具有回應性也與上述兩者有密切關係。一個政策雖然可以透過各種方法制定成為具有高度的效率與效能，則這樣的政策將無法呈現解決問題的能力，亦即無法滿足政策回應性的要求。

4.合法性

合法性的標準被涵蓋於政治標準的範圍之中，主要是因為法律可以透過政治行為加以修改或新增。在政策分析初期，政策分析家必須將現行法律、條例、規則當中與該政策方案有關的部分加以分類、整理。一旦發現自己所偏好的政策並未獲得現有法律支持時，政策分析家不能因此放棄。反而應該開始致力於法律的修正以及解決相關的政治問題。

5.公平性

創新政策的實施勢必造成社會上不同階層的衝擊，因此政策方案具備公平性的標準就顯得格外重要。創新政策的目標通常是針對既有政策的矛盾與偏差做修正，或是調整過去的政策造成某些團體與個人責任分擔不對稱的情形以及政策所產生的外部效果。因此政策分析家必須注意如何使政策效益與成本平均分配於相關的團體。

本文認為patton and Sawicki的評量標準可以做為負所得稅政策的分析架構，並以此架構進行個案分析。

貳、負所得稅的制度設計

美國經濟學家Milton Friedman於1962年在其著作「資本主義與自由」一書中所提出負所得稅(Negative Income Tax，NIT)概念，主要是因為Friedman看到政府救助支出的效率不彰，浪費與弊端層出不窮，為使社會補助有效率地分配到最需要的人身上，減少政府操弄和降低行政成本，提出這個概念。在經濟學者中引起了強烈共鳴。美國曾於尼克森（Richard Milhous Nixon）政府也曾提出一項家庭救濟計劃，採用了負所得稅概念，但終未實施。探討負所得稅的公平收入效應現還僅限於理論分析，且負所得稅計劃最終不一定改變低收入者的收入狀況，但提高低收入者的福利水平是肯定的。

一、負所得稅的概念

負所得稅即負值的所得稅，是一項對那些收入低於一定水平的人們提供自動支付的計劃，亦即根據低收入者的收入狀況來確定生活保障數值的大小。所得稅意思是由政府規劃一定的收入保障額數，根據個人實際收入，對不足者予以補助，收入越高，補助越少，直到收入達到所得稅的起徵點為止。也就是訂一個「貧窮線」，譬如說一年是三十萬元，只要一個家庭的收入一年低於三十萬，差多少政府就給予補貼，以維持其最基本的生活所需。由此可知，其與政府社會救助支出的意義與目的並無不同，惟一的差別只是將此功能併入一般「正」所得稅制中，統一作對稱性的規範而已。亦即負所得稅是從一個統一的方案代替現存各種社會福利方案（如幼兒券、老農年金等）的計劃。在這一計劃下，貧困家庭將得到一份收入補助，而隨著他們報酬的增加，其得到的補助會相應地減少。

負所得稅制中有關稅率高低、最低保障標準、以及基本所得門檻等的訂定，都會對原來的所得稅制產生衝擊，需要作完備的整體規劃。負所得稅實質上不是一種稅，它不是政府取得財政收入的來源。而是政府轉移支付的一種方式，政府通過負所得稅以解決貧困問題，提高低收入者的福利水平，從而實現財政分配的公平性原則。舉例來說,假如負所得稅率爲100%，貧困線是每人年收入1000元，若某成員稅前收入爲600元，則政府轉移支付款額爲400元。如果該成員稅前收入爲700元，則政府轉移支付款額爲300元，以此類推。如果成員的稅前收入超過1000元，則負所得稅(政府轉移支付額)爲零，他將成爲所得稅的納稅人。由此可以看出,居民個人收入越高，它所得到的轉移支付就越少。所以,負所得稅計劃,旨在對低收入者維持最低收入水平,以減少個人收入過份懸殊而形成的不公,具有公平分配效應。

二、負所得稅的收入效應

低收入個人在取得負所得稅補助時，他的總收入水平將有所提高，産生收入效應。在較高的總收入情況下，閒暇變得更爲昂貴，隨著收入的提高，人們會更多地消費閒暇，即他將額外收入的一部分用於購買閒暇。由於引入負所得稅計劃，個人的收入水平不僅提高了,而且其閒暇時間相應延長，他的福利水平可能大大提高。基於負所得稅移動了受益者的預算線，使受益者在政府的轉移支付以後達到了一個較高的無差異曲線,整體福利水平增加。

三、負所得稅的替代效應

負所得稅也可能表現爲替代效應，提高勞動的相對價格。在沒有負所得稅的情況下，低收入者每增加1元，其總收入就多1元;但在負所得稅情況下，他收入每增加1元，負所得稅補助減少ｔ元，即總收入增加了(1-ｔ)元，這將導致當事人以閒暇替代勞動，産生替代效應。儘管負所得稅使得受益者位於較高的無差異曲線上，福利水平提高了，但受益者的貨幣收入以及政府的轉移支付均有所下降。由於受益者處於較低的收入水平，其邊際替代率亦較低，即負所得稅的替代效應是不明顯的。整體而言，負所得稅提高了低收入者的福利水平，改善了整個社會的收入分配狀況。

一個完善的制度，其適用範圍應是全方位、多層次的，且針對的物件在客觀上是平等的。如果制度的本身具有很大的選擇性，那麽制度的實施結果必然出現不確定性，必將影響制度的公平性。而負所得稅制是收入愈低，政府補貼愈多，可能會導致低收人戶的工作意願不高，負面作用甚至比老人津貼及失業救濟還高。因為年老並非自己所能控制，但自己要選擇低收入卻並不困難，這樣難免淪為獎勵不工作或低度就業的政策。而這也是它一直未成為各國普遍採行之制度的主要原因。當然，也有經濟學者對負所得稅制度持正面的看法，他們認為，林林總總的福利措施確實不如直接補貼家庭所得，若是可以讓每個人的福利達到某個最低標準，不但可以省下各種福利和救濟措施的行政成本，也不會有分配不均或是富人也分到福利的情況。

負所得稅是政府對於低收入者，按照其實際收入與維持一定社會生活水平需要的差額，運用稅收形式，依率計算給予低收入者補助的一種方法。其計算公式是：

負所得稅＝收入保障數－（個人實際收入×負所得稅率）

個人可支配收入＝個人實際收入＋負所得稅

參、負所得稅制的可行性分析

近年來我國所得分配不均與貧富差距擴大益愈嚴重，中產階級逐漸萎縮，財富分配趨向M型化，社會出現了許多「新貧」與「近貧」人口，政府亟須早日正視此一問題。從所得重分配的功能言，政府擁有的工具不外乎租稅與社會福利措施二種。前者能發揮量能課稅的功效，達到「劫富」的目的；後者能照顧到真正需要幫助的人，產生「濟貧」的效果。台積電董事長張忠謀也在2008年新政府上台後，公開提出對台灣社會M型化問題的看法與解決方法，期許新政府能落實「富人增稅，窮人減稅」的稅改，並落實「促進產業升級條例」租稅減免徹底落日。

所得稅制度是從公平性原則出發以調節個人所得，但因其調節的非全面性而形成新的不公；社會福利制度使低收入者的基本生活有了一定的保障，但純粹的支付制度又造成「提前退休」、「自願失業」損失效率。因此，本文旨在通過負所得稅的研究，找到所得稅制度與社會保障制度的結合點，從而提高財政分配的公平與效率，並檢討與改善現行各種社會福利缺失，更重要的是能適時創建因應與符合社會新需求的措施。

本文擬以Patton 與 Sarwiki的可行性評量架構分析負所得稅政策。「負所得稅制度」是對中低收入勞動家庭實施「勞動所得退稅補貼」新制，讓有工作收入的低所得家庭，在報所得稅時，政府不但不課稅，反而發給補貼。人口愈多、工作所得愈低的家庭，得到的補貼愈多。而且為增進工作意願，家庭的工作所得從低水準開始增加時，補貼額度也等比例增加，要等所得達到比較高的水準以後，補貼額度才會減少。預計有約90萬中低收入的工作家庭，一共320萬人受惠。每年所需經費250億元，藉以鼓勵低所得家庭參與工作，助其脫離貧困。

(一)接受性

以一對夫婦加兩個小孩的四口之家為例，只要這四口之家的薪資少於36萬元，就可以得到13％的補助。如果以後薪水增加了，補助的比例會逐漸減少，一直到每年收入達到48萬元以上，才沒有補助。這些標準是照目前生活水準所訂的，以後如果物價上漲，還可以調整。美國對有小孩的家庭，在遞增補貼階段，提供40％的補貼率；而馬英九總統競選白皮書提出的「468」方案，補貼率13％是根據所得稅率第二級的13％，及人頭戶成本約13％計算而得出，誘因遠低於美國。這樣的誘因條件，是否符合Patton 與 Sarwiki可行性分析評量標準的接受性？值得商榷。

(二)公平性

推動負所得稅一定要設排富條款，否則將造成錦上添花、資源排擠的不公平現象。然而我國所得與財產歸戶資料並不完整，更因中小企業家數眾多、地下經濟猖狂、減免逃漏稅浮濫，凡此實難呈現家戶所得全貌，如何認定真正窮人與富人，將是一項不可能任務。若僅遷就財稅資料中心現有報稅資料，區分勞動所得與資本所得，並在資本所得超過一定門檻則予排除適用，仍因資料失真而毫無意義。由於稅基腐蝕嚴重，唯獨薪資所得涓滴不漏，約占所得總額的75%，貿然實施對低工作所得者的負所得稅制，也只是高薪資所得者補貼低薪資所得者而已；不但改善整體所得分配的功能有限，也嚴重打擊勤勞者的工作誘因，反而凸顯正常稅制改革必須優先於負所得稅制而推動。若能將證券與期貨交易所得、土地交易所得、海外來源所得等均納入課稅，健全正常稅制，推動負所得稅制方具較合理的滋長環境。否則若缺乏上述配套稅改，將難以符合Patton 與 Sarwiki可行性分析評量標準的公平性。

(三)合法性

稅改要整體規劃、見樹又見林，更要「利大於弊」；台灣所得稅制沒有課徵資本利得稅，導致高稅率者是薪資所得的現象，如果實施負所得稅制度，會變成由工作努力的人，去補貼工作不佳的人的現象，應先課徵資本利得稅，並定出排富條款，對改善貧富不均現象比較有效。且負所得稅是否有利於社會整體利益？是否能夠有效改善所得分配，又能增加工作意願、降低失業率？與我國稅制是否相容？還是徒增稅制複雜度？這又涉及到評量標準的合法性。因此，政策執行前應先做好相關法制之檢討與評估報告。此一制度理應交由學者與即將成立賦改會好好評估，決定是否值得推動，絕不能草率實施。

(四)適當性

此外，目前政策規劃的負所得稅補貼機制，呈現三角形態，有別於美國制的梯形：所得遞增階段的補貼率為13%，遞減階段的補貼降低率則高達39%，中間並無緩衝空間；亦即所得只要超過36萬元，每超過1塊錢，就減少0.39元的補助，相當於課徵綜所稅最高邊際稅率的重稅。就經濟學理言，遞增階段的補貼率應高，降低補貼之遞減率應低，整體配套較能發揮激勵工作效果。進入職場的誘因不足，達到補助上限又無緩衝階段就快速降低，有違誘因設計原則，無法發揮激勵工作效果。

依現行初步規劃，以四口之家為例，未考慮家庭狀況與規模大小之差異，包括單身或有偶、扶養子女人數、戶內工作及依賴人口數，以及物價指數的調整。按四口之家的情況比率調整，此種方法過於簡化，並不妥當，必須考量有效人口數及生活費需求等深入研擬之。

肆、結論與建議

由上述分析得知，負所得稅的實施務必克服兩大難題。首先是提升工作意願，否則，負所得稅制等於是變相休閒補貼。亦即，沒有補助，努力工作，年薪四十萬；有了負所得稅補助，可以偷懶怠工，年薪降低，加上補助，總收入還是相差不大。這將成為對勤勞工作者的懲罰性政策。其次，實施負所得稅，最基本前提，就是政府能經由所得資料，分辨出誰才是真窮人。然而，我國當前所得稅制度千瘡百孔，處處都是免稅租借地帶，財政部財稅資料中心所掌握的「所得稅歸戶」資料，主要還是薪資所得。

問題是，台灣地下經濟發達，小攤販林立，這些家庭所得，到底全年收入多少，政府毫無紀錄。於是乎，夜市天王也可以說自己是甲級貧民，堂而皇之地伸手拿負所得稅補貼。莫說小攤販，就連一般小店戶，其營業收入、銷售成本、雜項費用、最終純利，政府也是一無所知。此外，以農林漁牧為生者，其農林漁牧所得一概免稅，所以也沒有所得資料。如此一來，農林漁牧殷實戶也可以誆稱自己是低收入戶。又或者有人無薪資所得，但擁有土地，且享有租金所得，政府並無資料。更重要的是，現行所得稅法規定，炒股票、期貨、有價證券，利得一律免稅，雖然交易所有「交易資料」，但到底賺多少，賠多少的「所得資料」，財政部則付之闕如。所以，真要推動負所得稅制，鬧到後來，真會跑出股市天王領政府補貼的奇妙現象。因此一定要設立排富條款，但如何徹底落實「排富」，以台灣目前的條件，還是有相當的困難。

這項「勞動所得租稅補貼」政策，也必須與與其他社會補貼措施相結合(如老人津貼、國民年金、補貼近貧專案等)，不能重複浪費與扞格。內政部目前已推動「近貧補貼方案」擴大照顧弱勢，實施工作加給補貼，家庭年工作所得在30萬元以下者，最高每月補助6000元，為期一年，受惠的家庭約有45萬戶。近貧線的上限劃在家庭月收入2萬5千元，家庭月收入2萬5千元以下到1萬7千2百元（基本工資）以上，預算約270億元。這項近貧支出方案性質與功能上即可取代負所得稅制。

總之，在負所得稅制的政策案例中，由於技術可行性目前還難以克服，造成負所得稅制面臨「適當性」、「公平性」與「合法性」等挑戰，進而可能影響其政治可行性。因此，本文認為在租稅、所得、社會福利等相關統計資訊與配套措施完善之前，負所得稅制不宜貿然實施。

(本文僅代表作者個人意見) (本文刊載於2008年9月7日中央網路報星期論壇)