一、背景說明
二○○九的上半年，旺旺中時集團與國家通訊傳播委員會（NCC）的大鬥法，掀起了台灣傳播學界的驚濤駭浪。起因是旺旺中時集團投資中國時報、中視、中天新聞台，是台灣第一個同時跨足平面報紙、無線電視、衛星電視三大領域的企業，因此也涉及異業跨業投資媒體問題。對此，NCC對此變更案開出七項附款條件及四項改善事項，希望確保言論市場及節目內容的多元化。
但旺旺中時集團認為此七項條件適法性不足，是有針對性的「旺旺條款」，故而挾既有之媒體資源，連日刊登大量報導及廣告，表達對公部門裁決的不滿，甚至寄發存證信函給曾批評該集團的學者及記者。接二連三的衝撞行為，讓許多傳播學者大為不滿，「連署要求旺旺中時集團懸崖勒馬，不要殘害言論自由與新聞專業」，號稱是台灣傳播學界歷來最大規模的連署活動，參與連署的學者共達149人。
對於社會各界的與論反應，NCC決定重新檢視裁決，並在數日後將部份附款修正，管制強度減弱。而對於法源引用的爭議部分，NCC也承諾將在今（98）年底前完成「跨媒體法」的制定，屆時所有的申請案將一體適用。
筆者將不逐一討論七大附款之內容與爭議，僅就整體案件的裁處及引用法源妥適性進行討論。
二、輿論觀點與報導
整起爭議中，正反雙方的僵持原因略同。支持NCC裁決的意見認為，「本案並非形式外觀上之負責人變更案，而是涉及跨媒體股權移轉，及其從而衍生之市場競爭秩序、媒體專業自主及言論集中化等相關重大之新聞傳播議題。[1]」至於外界質疑NCC行政處分附款是否妥適，NCC發言人李大嵩表示，「中視/中天的行政處分，係援引行政程序法規定。委員會認定，所有「附款」與本案處分目的，即維護言論市場之多元化之間，具有正當合理之關聯，且符合比例原則之一般行政法規範。」但是，卻也承認「法律見解見仁見智」，但委員會認為這有正當合理連結，行政程序法第九十四條[2]本來就給予主管機關有裁量空間。[3]
而美商會卻認為「NCC邊審查編訂規則的做法，製造了法令不明確感，使外資認為台灣的投資環境不臻理想。」[4]台灣其他平面報紙也認為，「NCC以高標準通過變更案，雖然立意良善且理想性十足，但適法性不足。…雖然大原則上符合通傳法的理想，但在董監事與公司治理設限上，確實缺乏明確法源依據。」[5]
三、評析與結語
NCC仍未做出決議前，旺旺中時集團就透過集團之媒體資源表達強烈抗議，筆者認為，這樣的做法的確太過粗暴，也多少反映出NCC的隱憂，但NCC的裁決缺乏直接且明顯的法源支持，也是不可否認的事實。
雖然通傳法之地位等同於憲法，且行政程序法也賦予主管機關裁量空間，但根據NCC所提出的變更案說明書中，NCC認為歐美國家「去管制化」的政策推動失敗，因此希望以「私有化媒體實現公共利益」，進而推動問責機制與公共參與的管理，作為台灣媒體產業的發展方向，也是NCC處理跨媒體所有權集中的政策目標，這也是本案為何設立如此高標準的主因。
一直以來，NCC對於跨業經營所應使用的法律規範，往往都是套用現有的法律規範，例如：過去的中華電信MOD，提出以電信業跨業經營有線電視事業的申請，是否能引用《有線電視廣播法》予以管制？是否適用於黨政軍退出媒體的規定？儘管這樣的跨業經營方式讓NCC相當苦惱，但最後還是決定對MOD採取低度管制的方式，允許進入市場。但處理雙中變更案，NCC卻以高標準進行裁量，可見所有權的集中才是NCC真正感到擔心的原因，而非跨業經營。
從處理方式看來，NCC寧願在缺乏完整法源基礎的背景下，做出這樣危險的決定。在上面筆者曾經提到，NCC所秉持的理由，是因為看到歐美國家去管制化之後，媒體集團對於言論內容的高度掌控，致使部份輿論單一化，因而無法保障消費者權益，而NCC所提出的處理說明書當中，也曾提到這點[6]。
但若仔細審視NCC所提出的歐美範例，多為2000年初期的失敗案例。時至今日，消費者的選擇更多，除了一般的有線電視以外，還有網路電視及隨選視訊等，再加上網路社群的興盛，更分散了消費者接觸媒體的時間。筆者認為，諸如電視和報紙這樣的傳統媒體，很難跟過去一樣，容易完全主宰消費者的想法。因此，NCC對雙中案的裁決，或許是低估了消費者的判斷能力，也略嫌保守。
讓我們來看看其他亞洲國家的做法。今年7月22日，南韓國會通過「傳媒三法」，其政府為了消除跨業經營的壁壘，建立融合多個產業的平台，因而決定透過相關法律的修法與立法，執政的大國民黨也以堅決的態度，力推「傳媒三法」的過關。[7]相較於南韓國會不惜引爆衝突，都要讓傳媒三法通過的決心，台灣主管機關則是保守許多。當然，南韓制定法規時，社會輿論難免擔心財團可能控制媒體，並損及媒體應有的多樣性與監督功能，但最後還是決定，爲了面對數位技術變革所帶來的匯流與創新，南韓政府決定藉由傳媒三法的推動，提出明確的政策，期望發展出全球格局的新市場競爭力。
筆者認為，跨業經營是未來難以避免的趨勢，傳媒產業將以垂直化及水平化並進的方式持續發展。隨著各類業者為了在全球傳媒市場上取得領先地位，勢必將逐漸透過併購的方式來擴張集團勢力，增加集團資源及資本，屆時，複雜的資金流動與負責人等結構問題，勢必將成為NCC裁決的重點，但若只是為了避免所有權集中所帶來的風險，而阻礙產業發展的未來性，將可能使得台灣數位匯流產業的全球競爭力嚴重落後。
由此，筆者認為，這是NCC加強法源基礎的最好時機，不要再套用舊時代廣電三法的思維，來決定新媒體集團事業的全球競爭發展，而是要徹底瞭解全球媒體產業發展趨勢，並在保護消費者權益的前提之下，提出新版的廣電三法，並且儘速提出「跨媒體法」，才是避免業者與主管機關再次引發爭端的方法。更重要的是，NCC除了負責市場秩序的維護與管制之外，還要以進入數位匯流時代為目標，提出完整的傳媒產業輔導發展政策，而非只是一昧的過度管制，才是符合世界潮流的新政府思維。
[1] NCC，「中國電視事業股份有限公司申請董事長、常務董事、董事、監察人及總經理變更案」暨「中天電視事業股份有限公司申請董事長、董事及監察人變更案說明書」。
[2]《行政程序法》第九十四條：前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。
[3] 「彭芸：別人沒經營米果生意」，中國時報，A4版。2009年6月3日。
[4] 「美商會嚴批NCC編審編訂規則」，中國時報，A4版。2009年6月3日。
[5] 「理想十足，適法性存疑」，聯合報，A8版。2009年5月28日。
[6] 「中國電視事業股份有限公司申請董事長、常務董事、董事、監察人及總經理變更案」暨「中天電視事業股份有限公司申請董事長、董事及監察人變更案說明書」，頁12，NCC。
[7] 「南韓積極因應數位匯流，台灣呢？」工商時報社論，A2版。2009年7月27日。
王瀚興
(
2020年4月6日 10:44
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王順民
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12月6日 16:38
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徐明珠
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2007年8月3日 15:19
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