對於人民集會遊行的管制，得區分為特許、許可、事前報備而主管機關享有禁止權、事前報備而主管機關不享有禁止權、單純事後報備。國內法律用詞未必一致，但理念型上約為：特許指相關行為類型具高度社會有害性；特別例外下之許可；許可指相關行為類型不具高度社會有害性，於要件該當時主管機關便須許可，許可時所為之路線、地點、擴音器等諸多要求係單純基於集會遊行的必然衝擊之彌平，而非其他進一步之考量；事前報備而主管機關於例外要件下之禁止之性質同於許可制，但因案型特色更是幾乎都會獲得通過，而改採此名稱，主管機關於審查通過時甚且不須作成書面處置，而且主管機關必須限時審查完畢，否則視同同意；德國採之，國內譯為「報備而得禁止制」。反之，事前報備而主管機關於任何情形不享有禁止權者，則顧名思義當事人一定可以遊行。單純之於遊行開始之時才同時向警方備案，則警方事前一無所悉而不免難以照顧公共安全。
集會遊行權對基層或弱勢民意的表達與民主政治的發展，具有重要意義，司法院大法官第445號解釋乃評價為「實施民主政治最重要的基本人權」。凡此所保障的集會遊行，應以和平、非暴力方式為之。另一方面，遊行一般將引起交通、噪音與公共秩序上的危險。折衷之道，為主管機關能事前知悉，並妥為照料保護，並得課予主辦者採取必要的緩減危險措施。原則許可制與事前報備制的目的從而相同，旨在讓警方事前取得資訊，並有時間為必要之安排與要求，而不在於否決申請案。取名為「報備」，乃指主管機關之審查之更為原則性之必然同意。反之，事前報備而主管機關不具任何審查權以及單純之遊行部隊開動時之同時備案制，則難能發揮此等功用，在台灣都會區及現代化社會，難以適用。
我國集會遊行法第11條之駁回申請之要件主要為「有明顯事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益者」、「有明顯事實足認為有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞者」、「同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可者」。前二者被大法官以違反明確性為由而宣告自該解釋公布日起失效，而非無任何實質意義；此等管制不涉及言論監控，所以只要有重要公共利益需要—就此之要件應明確化，而且手段上具有實質關連性，非無不可。由於集會遊行的規模態樣很多、各自危險性不同、我國憲法採行違憲政黨禁止之「防衛性民主」價值，以及台灣都會區地狹人稠遊行有較高的外部性，報備制之主管機關享有類如德國法之例外情形下之禁止權，應有必要，例如對於申請蒙面遊行、對於號召群眾暴動之遊行、對於在大地震發生而餘震頻繁地區之大規模遊行、對於人性尊嚴之重大挑釁並在客觀上構成高度秩序危害之遊行（德國立法例為，於猶太人遭大屠殺之集中營紀念館區之極右派之遊行，且依具體可得確認之情況該遊行對於亡者之尊嚴很可能產生令人憂慮之影響）、對於被宣告違憲政黨所舉辦之遊行、對於大選投開票日前之明顯違法之遊行；此外也應有概括條款，例如「依作成禁止處置時之具體可得確認之情況，公共秩序與安全將因該遊行之舉行而直接受到危害」（德國集遊法第15條第1項；美國法所稱「明顯且即刻危險原則」）。
為善意回應積極主張修法者的意見，吾人也得區分案型，例如將（由遊行方估計）參加人數在五百人以下之案件，因為案件單純而且所引發的外部不利益性低，改採事前報備而主管機關沒有禁止權之制度。此外，現行申請人對於主管機關之駁回報備案向上級警察機關申復之制度，因為不免「官官相護」，得考慮改為直接向高等行政法院提起，而且應於24小時內審理完畢。
事前報備制的另一個要件，為路權問題，包括紅衫軍大遊行時與本次陳雲林來訪時之一度，各方爭先恐後搶著登記路權；如何分配路權，乃成為我國實務上准駁與否的關鍵。為保障遊行權，除了相關資訊必須透明及行政必須中立之外，吾人應於集遊法中明文規定遊行權之原則優越性，尤其愈是重大政經爭執所引發之巨型遊行案。於此等案件，若某一地點或路線已由另方申請登記在先，則警方也應溝通協商，積極協助提供其他同等級路線或地點，此即釋字第445號「國家為保障人民之集會自由，應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行」之精義。於場地條件允許時，尤其針對高度政治爭執議題，也非不得同時開放兩邊路權，而警方以強勢警力區隔雙方。
就正在遊行中的團體，現行集遊法第24條規定警方於要件該當下之得為警告、制止或命令解散。這是出於公共秩序維護的要求，但也應衡量遊行者的基本人權，而不得過當。於此應衡量具體個案之具體情形；一般而言，單純之未於事前依規定申請許可（未來改為報備），尚不足以直接構成命令解散之事由；反之，如果遊行群眾之作法已經達到路線封鎖或進逼被示威者人身與尊嚴之危險之階段，則原則上應該當第24條之要件。
於集會遊行法鬆綁為報備制之同時，得考慮一併建立如下和平與非暴力之機制：重大集會遊行之主辦人必須為該發動之政黨或團體之首腦（我國法第7條稍微寬鬆）；集會遊行必須採取和平非暴力原則；禁止蒙面遊行（蓋常導致暴力攻擊）；警方對可能持武器者或蒙面者之盤查權及合乎要件下之驅逐權；主辦單位得宣布排除特定人士或團體之參與集會遊行（但不包括媒體）；於有事實足認公共安全秩序有危害時，警方得全程或重點為錄影採證；警方應防範集會遊行主辦人之不受恐嚇威脅或騷擾；重大集會遊行案之主辦人與警方之溝通協商與建立互信的可能性作法之明文化；重大集會遊行案之糾察員應經一定講習或甚至結業。
就學生們所主張取消刑罰，改採行政罰，誠非無意義。但針對攜帶武器者、以暴力或威脅方式而不服從集會首腦或其所任命之秩序維護者之指揮者、外部以暴力或其他實際引發嚴重干擾行為而破壞合法集會遊行者，似仍得採行行政刑罰。
目前國內各方對集遊法的修改仍有根本性不同意見，但確保集會遊行權以及進行中之和平理性非暴力，應是主流價值與制度設計所在。
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國家政策研究基金會
隋杜卿
楊朝祥
王順民
劉新圓
