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中國大陸地方主義之政治影響評析

中國大陸地方主義之政治影響評析

國政評論 內政

作者: 陳華昇 ( 2010年11月18日 17:37)
關鍵字:地方主義 中共政治改革 中央與地方關係

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地方主義是中國政治歷來傳統之一,自春秋戰國時期,各地諸侯並起,弱化周天子權威之後,以地方意識、地方主義為基礎的政治勢力,即被視為是挑戰中央政權鞏固和政治穩定的一大威脅。秦朝以降,各朝代均建立郡縣制度,以中央派駐的地方最高長官統理各地;中央派任地方最高長官,其目的在使地方首長接受中央節制,服膺中央領導,惟派駐時日既久,地方長官又往往形成地方權力集團,而衝擊中央政權。如南北朝末年的關隴集團起兵建政、唐朝地方節度使形成藩鎮割據、清末地方督撫擁兵自重,民國時期的聯省自治、軍閥割據,皆為地方主義勢力坐大,以致逐漸動搖中央政權所造成的結果。

鑒於中國自清末以降一直存在嚴重的地方主義現象,中共向來重視地方主義問題。而中共建政前於全國各地設立許多地方根據地(即「邊區」),由於當時交通電訊未臻發達,加以地理障礙和國民黨軍的圍堵,影響中共地方根據地與中央之間的聯繫,復因中共內部派系傾軋,而致雙方之阻隔加深,經常出現意見相左或路線衝突之情事。在此情勢下,中共建政前的地方根據地,或必須在施政、策略方面因地制宜,採取有利自身發展的政策措施,而可能對中央政策路線陽奉陰違,或者囿於根據地生存發展需要,而不得不脫離中央節制、違背中央政策而行事。

但是就中共中央的觀點而言,地方主義代表著具強烈地方認同的地方勢力興起,其行事與決策以地方利益或地方勢力集團的利益為主要考量,往往不顧整個黨組織的需要和利益,而產生有違中央政策或全國利益的行動。故從中共建立後乃至其建政初期,中共中央一直致力打擊和消弭地方主義現象,不僅其重要領導人均曾發表談話拒斥地方主義,並曾在各地展開反制和遏止地方主義的行動;惟地方主義並未在中國大陸完全消失,只是以不同形式和性質在各地呈現之。

在實際政治運作中,由於地方主義因素的影響,使得地方菁英形成政治行動集團,能夠基於地方利益的考量而採取互動策略回應中央政策措施(形成「上有政策,下有對策」),更可以與中央領導或派系進行政治互動,以維護地方總體利益、尋求地方菁英個別利益。故在長期的中央集權制度中,基於地方主義的歷史文化因素,使地方保有相當程度的自主性和積極性,得以免於中央不當政策的傷害,因應中央反覆的經濟路線和不斷的政治運動,而能夠促進地方的經濟發展。

文革以後,中共中央再度重視地方積極性所能帶動的生產力。因此,改革開放後,中共中央將權力下放地方,促成市場取向經濟的發展,使得地方財政與經濟力量增強,至1990年代中期以前已形成「弱中央、強地方」之現象,並引發中國大陸各地區經濟性地方主義或地方保護主義的興起。當時中國大陸媒體與學界常將此種維護地方本位利益,而不顧國家全局利益的地方主義現象稱為「諸候經濟」;認為中共若未能有效遏制地方主義的發展,將造成中央財政收支能力持續降低,中央調控力量遭到削弱,各地區發展差距擴大等情勢。特別是地方主義力量過於強大時,地方政治集團可能以其財政、經濟力量為基礎,運用非正式政治的方式與中央特定派系形成聯盟, 而足以影響中央決策,甚至對抗中央統治集團,或抵制中央決定的政經路線。因此,地方主義勢力(如「廣東幫」、「北京幫」或「上海幫」)往往被視為可能對中國大陸未來政經發展構成嚴重挑戰,而衝擊中央政權、危及國家政治穩定,甚或造成共黨政權解體的關鍵因素之一。

也因此,1990年代以降,中共新領導人接班後,為鞏固執政權力和領導地位,都會著手壓抑甚至打擊地方主義勢力。如江澤民主政時,將廣東省長葉選平調離廣東,弱化葉氏家族及其侍從者在廣東的影響力;此外,江澤民、朱鎔基也以整治貪腐為手段,打擊盤據首都已久而自成勢力的北京市委書記陳希同,逼使市委常委、副市長王寶森自殺,而剷除了一再抵制中央政策的北京勢力。而胡錦濤、溫家寶主政後,也以打擊貪腐為手段,將公開反對中央調控政策的上海市委書記陳良宇罷黜投獄,震懾了掌握上海政經權力的上海幫。凡此皆為改革開放後,中共中央打擊地方主義勢力、樹立中央權威最為明顯的事例。

雖然如此,隨著中國大陸總體經濟實力的快速增長,各省、市、自治區的財政、經濟力量和經濟決策權力也大幅提昇,同時也更關注於地方利益的增長和維護,因而更有可能形成力抗中央的地方主義勢力。未來中國大陸各地方主義勢力或將群雄並起,勢將弱化中央政策的貫徹能力,影響中央政經社會決策方向,甚至可能左右中央高層人事佈局,促動地方勢力與中央派系的合作與聯盟,或形成跨省聯合力量,衝擊中央與地方關係,造成中共的政治轉型。凡此均為日後觀察、分析中共中央與地方關係以及中共政治改革、變遷和轉型時,必須密切關注的重要面向。

(本文僅供參考,不代表本會立場)

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