美國印太戰略之檢視：薄富爾行動戰略的觀點

前言

美國印太戰略的推動，被國際間認為是為了防杜與拒阻，中國一帶一路戰略的擴張及坐大威脅到美國的國家利益與霸權地位。美國自2017年10月起迄今，不斷在印太戰略上積極布局與規劃，其與中國一帶一路抗衡與較勁的態勢愈發明顯而清晰。

本文先界定薄富爾的行動戰略之定義及說明其概念；其次，論述美國印太戰略的政策規劃；第三，以行動戰略對美國印太戰略進行檢視，最後以行動戰略論析美國印太戰略與中國一帶一路戰略的對抗與較勁。期待藉由本文的分析，對此議題有粗淺的觀察與論析，提供做為研究或觀察此議題之參考，這是作者寫就本文的目的。

壹、薄富爾行動戰略的定義及其概念解說

一、行動戰略的定義
薄富爾在《行動戰略（Strategy of Action）》書中指出：「透過與嚇阻進行比較，並檢視行動的時候，簡單地界定行動的定義。行動與嚇阻相對，前者積極，後者消極。」行動意指：「在單個或多個對手的競爭中，積極地完成政治目標。」薄富爾的定義不但簡潔，且清楚界定行動的成份。^{^[1]}

二、行動戰略的概念解說
薄富爾的行動戰略與總體戰略、間接戰略三者三位一體，形成戰略三重奏。^{^[2]}在薄富爾的概念中，總體戰略下轄嚇阻戰略與行動戰略兩部分，以行動戰略為主。而行動戰略又可分為直接與間接戰略兩者，以間接戰略為主。直接戰略與間接戰略差別在於軍事權力是否為主要使用工具，若以軍事權力為主要行動則為直接戰略，若以非軍事權力為主要行動則為間接戰略。^{^[3]}

（一）、總體戰略
薄富爾指出戰略就是總體戰略。總體戰略應包括政治、經濟、軍事、心理等方向。彼此雖形式不同，但皆受總體戰略的指導，如此才能互相協調、依賴，並指向同一個目標。^{^[4]}

薄富爾以金字塔來表明此一概念。在金字塔的最高點為總體戰略，由政府直接控制，並指導總體戰爭，進而決定分類戰略之目標與協調各個分類戰略。在總體戰略指導下，政治、經濟、軍事、心理各有其全面戰略（overall strategy），以分配、協調所轄特定領域內之各種工作。最後，各全面戰略領域中，有作戰戰略（operational strategy）透過行動將上層的觀念付諸實行，並根據所遇到限制調整原有的想定。^{^[5]}

（二）、間接戰略
間接戰略乃是以非軍事行動為主之方式，達成政策目標。換言之，間接戰略中的軍事力量僅為輔助角色，而非主要行動選項，所運用的軍事權力極少，甚至不用，卻能為產生決定性的勝利。特別是當前國際體系存在高度複合依賴之現象，軍事行動日趨受限，更凸顯出間接戰略的重要性。^{^[6]}
（三）、行動戰略
戰略是兩個意志進行辯證法式的競爭。換言之，行動戰略即為兩對立意志競爭行動自由，尋求確保我方行動自由，並剝奪對手的行動自由。行動戰略可分成直接戰略與間接戰略。在直接戰略中，軍事力量居於優勢地位；在間接戰略中，軍事力量是次要的，甚至是輔助角色。所動用之軍事資源雖少，卻可產生重要與決定性勝利。^{^[7]}

三、行動計畫
行動計畫以政治診斷與戰略診斷為內容。
（一）政治診斷
評估當前各個事件的走向，藉此使我們得以知悉哪些力量可以利用或者必須抗拒的，就是所謂的「政治診斷」。^{^[8]}「診斷」一詞在戰略研究的領域是薄富爾首創的，鈕先鍾認為這個名詞用得很貼切，他舉中國古諺「不為良相則為良醫」來做例證，說明醫道和治道的相同之處，都是必須先分析而後綜合。^{^[9]}關於政治診斷，薄富爾認為顯示戰略家們所需要的政治診斷最簡單的方法，應該將下列四個重要問題納入政治診斷中來尋求解答﹕
1、廿世紀歐洲為何以及如何傾覆﹖
2、現今的情勢有何特徵﹖
3、要如何防範未來的危險﹖
4、我們期望追求的是什麼樣的未來﹖

（二）戰略診斷
經由政治診斷作為基礎，行動可以往下區分為數個戰略目標。每個個別的戰略目標都是分析的主題，而此一特殊的分析可以導引出程序的選擇。這種分析由兩種不同但卻相互依賴的推論順序組成：

1、第一個推論程序是列出敵國與其盟國的弱點（the Vulnerable Points）以及可以攻擊這些弱點的方法。此時須進行三種作為：將敵方的弱點與我方所能使用的資源加以比較、將我方的弱點與敵方所得使用的資源加以比較、以及將可能引發第三國公開或潛在涉入衝突的弱點列出。從這三種作為中可以演繹出下列最初的行動配置：
（1）攻擊敵方弱點，並掩護我方弱點的直接對抗行動。
（2）針對第三國弱點誘使其對抗我方敵國並避免第三國對抗我國的間接對抗行動。

2、第二個推論程序由戰略診斷組成。其目標是檢視各種時點狀況下不同行動層級所具備的內涵。戰略診斷會對各種行動類型的進行效力評估，並引導我們選出行動最合適走向的方法。^{^[10]}這兩種分析可以建立行動的明確計畫。此一行動計畫是由各種在不同行動領域所採取的各式行動和演繹結果，以及各類行動之間效力的劃分所組成。

貳、美國印太戰略的政策規劃
美國前代理國防部長夏納翰（Patrick M. Shanahan）在2019 新加坡「香格里拉對話」會議發言時稱，《印太戰略報告》不只是戰略構想而已，它是具體的行動方案。夏納翰所稱的方案，就是「印太戰略」三柱：「整備」（preparedness）、「夥伴關係」（partnerships）和「推動網絡化區域」（promotion of a networked region），藉以達成落實「自由與開放的印太地區」的戰略願景。「印太戰略」三柱源自於《2018年國防戰略》的規畫：「增加致命性」（increase lethality）、「強化盟邦」（strengthen alliance）、「擴展競爭空間」（expand the competitive space）。^{^[11]}

美國國防部《印太戰略報告》與國務院《自由開放印太：促進共同願景》兩份資料顯示，美國政府在印太區域軟硬兼施的雙軌策略，漸趨明朗，蓄勢待發。在《印太戰略報告》上，華府一方面採取現實主義，在以美國為中心的思維下，強調競爭概念，表示將持續促進與運用美國在軍事與經濟上所擁有的優勢力量，因應印太區域內的諸多威脅，以達成其所設定的美國國家利益。^{^[12]}並藉印太戰略四國（美、日、澳、印）的力量展開對中國一帶一路的抗衡，削弱中國在陸上絲路與海上絲路的海陸並進力道，遏制中國深入世界要域的延伸力量，阻止中國稱霸天下的勢頭。

另方面在《自由開放印太：促進共同願景》，則是以區域利益為考量，強調的是合作概念，不認為競爭即是衝突，採取自由主義，在民主善治與公平貿易大纛下，透過此價值同盟方式，不排除任何國家加盟，以減輕現實主義「美國優先」下單邊主義的負面影響，同時擴大與正當化美國於印太區域影響力。^{^[13]}

美國政府所提「自由與開放的印太地區」的核心價值，即是將印太戰略的現實主義與印太共同願景的自由主義，雙軌並進的競合策略的具體主張。而美國政府透過公共外交（public diplomacy）方式，積極宣傳推展「自由與開放的印太地區」理念，強化與擴張美國「不對稱戰略優勢」的盟邦與夥伴關係，以因應美國於印太區域所面臨中國的競爭與挑戰。^{^[14]}

美國在2017年12月18日公布《美國國家安全戰略報告書》（National Security Strategy, NSS）也揭示印太戰略的三項優先行動：其一，在政治上並不會排除任何國家，強化既有聯盟與夥伴關係的承諾，並且促進與新興夥伴在尊重主權、公平與互惠貿易、以及法治方面的合作。其二，在經濟上將鼓勵多元區域合作以確保自由與開放的航道、促進透明的基礎建設資金供給、活絡商業、與促進爭端和平解決。其三，在軍事與安全方面，美國也將強化軍事上的嚇阻與擊潰能力，並且深化與印太盟友與夥伴的合作，其中包含日本、韓國、臺灣、印度、菲律賓、泰國、新加坡、越南、印尼與馬來西亞等。^{^[15]}前述政治、經濟、軍事安全等力量，是美國印太戰略的行動可恃力量，美國夾此三大優勢力量，結合日、澳、印等國的配合與協力，對中國的一帶一路將形成強大的對峙力量，美中在印太戰略與帶路戰略的抗衡與競爭，將是未來觀察兩國戰略角逐與核心利益較勁的重要之處，殊值觀察探究。

參、以行動戰略檢視印太戰略的意圖
薄富爾的行動戰略與總體戰略、間接戰略三者三位一體，形成「戰略三重奏」。^{^[16]}在薄富爾的概念中，總體戰略下轄嚇阻戰略與行動戰略兩部分，以行動戰略為主。而行動戰略又可分為直接與間接戰略兩者，以間接戰略為主。^{^[17]}本段依據薄富爾的「戰略三重奏」，說明、分析美國印太戰略的意圖。

（一）、總體戰略
「總體戰略應包括政治、經濟、軍事、心理等方向。彼此雖形式不同，但皆受總體戰略的指導，如此才能互相協調、依賴，並指向同一個目標。」從美國印太戰略的行動方案雛型所指：此戰略是一方面串接地緣政治與地緣經濟的運作迴路，同時在廣博的地緣空間裡鑲嵌主要大國的利害關係與利益競合情勢。^{^[18]}其間之共同與共通之處，與總體戰略若合符節，而美國印太戰略的國家總體戰略意圖與目標，即是植基於其國家總體戰略的構想而來。
（二）、間接戰略
「間接戰略乃是以非軍事行動為主之方式，達成政策目標。」美國印太戰略是一種區域經濟交流與貿易合作網絡的多方向延伸，打造出具體的「市場的鏈結」，諸如東南亞與南亞新興經濟體的崛起，包括東協經濟共同體（ASEAN Economic Community, AEC）的建成、印度市場的興起等，均使得亞洲經濟整合的過程日益複雜，開放且多元。^{^[19]}這種合作機制，就當前世界經濟融合加速發展，積極利用現有雙多邊合作機制，推動印太戰略沿線國家的建設，促進區域合作蓬勃發展。印太戰略的推動進路就是以非軍事行動為主的戰略方式，他所能發揮的外交、安全、國際影響力等即是間接戰略的行動原則。
從薄富爾的行動戰略來看美國的印太戰略路徑，就不難理解印太戰略的間接戰略意圖了。尤其在當前國際體系存在高度複合依賴之現象，軍事行動日趨受限，更凸顯出間接戰略的重要性，^{^[20]}美國印太戰略的推動即是最好的說明。
（三）、行動戰略
「戰略是兩個意志進行辯證法式的競爭。換言之，行動戰略即為兩對立意志競爭行動自由，尋求確保我方行動自由，並剝奪對手的行動自由。行動戰略可分成直接戰略與間接戰略。在直接戰略中，軍事力量居於優勢地位；在間接戰略中，軍事力量是次要的，甚至是輔助角色。所動用之軍事資源雖少，卻可產生重要與決定性勝利。」^{^[21]}

睽諸美國印太戰略的倡議緣起、政策規劃、合作機制等面向，我們得以發現，薄富爾的「戰略三重奏」，在美國推動印太戰略的行動戰略思路上，總體戰略的精髓表露無遺，其地緣上、經貿上、戰略上的行動戰略構想，薄富爾的行動戰略概念痕跡鑿鑿。

美、日、印、澳連結而起的菱形安全合作架構，是印太戰略的軍事、地緣、經濟的競合與對抗衝突的概念，強調競爭共榮，訴諸合作抗中，從衝突中找到競合的可能，這是印太戰略的巧思布局，能否阻拒中國的帶路擴張，菱形安全合作架構的複合多元能量之綜合與個別發揮，是此架構的目的所在。

而這個架構從行動戰略來看，所含蓋的雙向牽引力道日漸強大且聚焦在印度洋與太平洋的串連，進而彰顯印太區域在當前國際政治格局中的關鍵角色；而菱形合作架構的四股力量牽涉的利害關係方，更在彼此國家利益的拉鋸與角力過程中，間接提升了印太戰略在各國對外政策的重要性與優先性。^{^[22]}

肆、結論：以行動戰略析論美國印太戰略與中國一帶一路戰略的對抗與較勁
美國印太戰略走的是以印度為戰略支點，並以美、日、澳、印四國聯盟組成戰略夥伴，形成以美國為主導的「菱形安全合作」架構，這種路線是一邊走間接戰略的非軍事力量的組合，若發生戰爭時即可轉換為直接戰略的軍事包圍出擊作為。而一帶一路與印太戰略的行動戰略對弈，已不難窺見美中兩國的國家戰略意圖。從中也顯露美中兩個大國的無役不與，無事不爭，這是當前國際情勢變化多端，國際秩序紊亂不穩，國際社會道義敗壞的原由。
然而，在美國印太戰略報告出爐之後，美國對中國的指控與頤指氣使，使得貿易戰爭鬥不休的美中，又添嫌隙，導火線再增。就行動戰略的政治診斷而言，中國的一帶一路戰略採取間接戰略的非軍事行動，透過以RCEP的海路為軸線，以上合組織的陸路為路徑，迄今為止優缺點皆具，其成功公算已臻預期戰略目標。然在2020年初新冠肺炎疫情發生後，中國國際形象受挫，對其一帶一路的推進，已受到一定程度的影響，有些原先就猶豫不定是否加入帶路行列的國家，更是裹足不前，有些國家則聲稱退出陣營，例如斯里蘭卡。這是中國當前陸續推動帶路戰略的困境與障礙，亦是給美國印太戰略趁隙而入的機會。

就行動戰略的戰略診斷而言，美國的印太戰略初期採取間接戰略，以印度為戰略支點，並以美、日、澳、印四國聯盟組成戰略夥伴，形成以美國為主導的菱形安全合作架構，初步用以反制中國一帶一路的勢力擴張，目前看來，確使中國一帶一路出現阻礙與困境。但推判美國印太戰略的後期目標，有可能將菱形安全合作架構，轉換成軍事架構先圍堵中國，若不成再圍攻中國，這是堵、攻兼用之戰略構想。美國這種間接直接並用的行動戰略，在美國國防部公布的印度太平洋戰略報告（Indo-Pacific Strategy Report）不難發現行跡。

拜登就任總統之後，持續推動的印太戰略，更顯像躍躍欲試之態，美中的爭鬥益形激烈，平靜與安定的美中態勢，將會是一種奢侈的期待。

（本文發表於110年9月15日「台北論壇Taipei Forum」）

[1]翁明賢主編，《戰略安全理論建構與政策研析》，施正權，〈行動戰略概念架構之研究：古典與現代的可能整合〉，（台北：淡江大學出版中心，2013年11月。）頁117。

[2]Beaufre,An Introduction to Strategy,chapter1.

[3]鈕先鍾，〈附錄：薄富爾的戰略思想〉，頁188-189。

[4]Beaufre,An Introduction to Strategy,p.30.

[5]Beaufre,An Introduction to Strategy,p.30-32.

[6]Beaufre,An Introduction to Strategy,p.109.

[7]Beaufre,Strategy of Action,p.103.

[8]André Beaufre, Strategy of Action,pp.35-36.

[9]鈕先鍾，《大戰略漫談》﹙台北﹕華欣文化事業中心，1977年5月﹚，頁124-125。

[10]André Beaufre, Strategy of Action , pp. 88-91.

[11]李哲全、王尊彥，〈2019評估報告印太區域安全情勢〉，《國防安全研究院》，2019年12月，頁7。

[12]李哲全、王尊彥，〈2019評估報告印太區域安全情勢〉，《國防安全研究院》，2019年12月，頁7。