日本國會議長的選任 - 國家政策研究基金會

一、前言

我國與日本的憲政體制雖不相同，但地屬近鄰，政治發展的歷程頗多類似之處；以日本國會議長而言，在選任制度上所曾處理過的一些問題，現在正在我國引起廣泛討論。瞭解日本國會議長的選任，對我國而言，他山之石，或可攻玉。

二、議長的地位

日本的憲法採用議會內閣制，國會分成參眾兩院，兩院議員皆由選舉產生。國會兩院為合議制機關，行使職權以會議行之，主持會議者，即為議長。議長除於院會擔任主席外，對外代表議院，會內的一般行政也由議長指揮監督。

對外代表議院的議長，乃是三權分立體制下立法權的代表。日本政壇在公開場合的政治排序，除開天皇之外，依序為眾議院議長、參議院議長、內閣總理大臣、最高法院院長、眾議院副議長、參議院副議長，由此可見議長地位之崇高。以支領的薪水而言，議長的薪水等同首相、副議長同於國務大臣，亦是尊重議長的規定。只不過議長雖居最高地位，卻不代表能夠得到最高的敬意。人民對議長的評價是由議長的人格、見識、功績而來。

雖然在制度的地位規範上，除開天皇之外，日本國會議長是排名第一的政治人物，但是實際上議長的權威遠遜於總理大臣與內閣閣員。甚至被認為是有名無實的權威。

三、議長之選舉

議長由國會兩院之各該議員互選產生，因此無議員資格者，不得當選為議長。各議院設議長一人，由議員選舉。在國會召集當日沒有議長時，或者會期中議長出缺時，召集當日集會議員達全體法定人數三分之一後，會期中即立刻選舉議長。

議長選舉以無記名投票方式行之，採用無記名投票的理由在於議員投票除了聽從自己的良心外，不應有別的限制；期使選出的議長能順利執行職務。選舉議長及副議長時，以事務總長擔任議長及副議長選舉會的主席，與美國眾議院在新院集會選舉議長時，以前任秘書長擔任主席的辦法相同。議長選舉中，以獲得過半數票數者為當選。計算過半數之基礎的投票總數包括棄權票和無效票。如果沒有人超過半數，則就前兩名再次舉行投票，以獲得比較多數票者為當選。得票數相同時，以抽籤決定之。議長選舉採行絕對多數兩輪投票制的原因，乃是考量議長當選後，能夠穩定執行職務起見。

議長選舉中，在第一次投票領先，而在第二次投票落敗者，日本曾有先例。1950年日本第八回國會參議院副議長選舉，第一次投票時，自由黨的小林英三得到一一七票，社會黨的三木治朗得到一一六票，另有兩票棄權。由於棄權票計入投票人數中，因此無人過半數，舉行第二次投票，結果三木得到一一八票，小林得到一一五票，兩票棄權，三木逆轉而當選副議長。如果不計入棄權票的話，小林在第一次投票時就當選了。日本也曾發生候選者只有一人，得票未過半的情形。1983年參議院副議長選舉，候選人只有社會黨的阿具根登一人，第一次投票時，阿具根登得到一一一票，但棄權票卻有一三一張。由於得票不過半，必須進行第二次投票，也由於候選人只有一位，沒有其他對手，投票結果篤定當選，成為日本國會史上一個特殊案例。

議長選舉產生後，由事務總長向議院介紹新任議長，並引導新任議長發表就職演說，此時，議院中年長的資深議員會向新任議長致賀詞，新任議長則要向卸任議長致謝詞。慣例上，議長是由當選次數較多的長老議員中選出。然而依照內閣的情況及政局的變動，隨時可以更換議長。

三、任期與去職

議長的任期與議員的任期相同，惟因參議院議員的任期為六年，每三年改選一半，所以參議院議長在慣例上，定期改選後首次召集國會時，要經議院許可辭職。議長得以因私事及其他理由徵得議院許可辭職。閉會時要獲得副議長許可才能辭職。議長去職的原因包括議員任期屆滿、議會解散、去世、喪失議員身分、主動辭職等。而在種種去職原因中，主動辭職最值得探討。

正副議長辭職，在國會開會期間，要經過議會允許。究其因，乃在於日本並不強迫被選上議長的議員一定要就任，議員可依個人意願考慮是否接受議長職位。但若一旦接任議長，去留亦非個人所決定，而要經過議會議決。在國會休會期間，副議長若要辭職，必須得到議長的許可，議長想辭職，也要得到副議長的同意。

議長請辭的先例不少，多半是以健康上的理由為名提出辭呈，除了少數議長真的是身體不好必須辭職休養外（如眾議院保利茂、福永健司，參議院藤田正明），真正的理由可歸納如下：

1.因就任他職而辭職：如1952年眾議院議長林讓治因就任自民黨幹事長而辭職。1958年參議院副議長寺尾豐因就任郵政大臣而辭職。1967年眾議院副議長園田直因就任厚生大臣而辭職。

2.因失言及其他個人問題而辭職：如1966年眾議院議長山口喜久一郎因東京大證事件而辭職。1972年眾議院副議長荒?清十郎公開發言涉及毀謗而辭職。1973年眾議院議長中村梅吉因處理在野黨發言不當而辭職。

3.為了解決國會非常狀態而辭職：如1953年眾議院議長堤康次郎、副議長原彪為審議警察法案時延長會期強行表決負責而辭職。1958年眾議院議長星島二郎、副議長椎熊三郎為審議警職法案時強行表決負責而辭職。1960年眾議院議長加藤鐐五郎、副議長正木清為安保條約修訂過程中國會被侵入事件之處理負責而辭職。1965年眾議院議長船田中、副議長田中伊三次為審議日韓條約時強行表決負責而辭職。1969年眾議院議長石井光次郎、副議長小平久雄為審議健保特別條例時強行表決負責而辭職。1989年眾議院議長原健三郎、副議長多賀谷真稔為審議年度預算時自民黨強行表決負責而辭職。

比較特別的是，因健康情況不佳而辭職的眾議院議長福永健司，其辭職的導火線乃在於體力無法撐過整個國會的開會儀式。在國會開會儀式預演時，福永需要國會職員扶持才有辦法在天皇座位之前倒退步下階梯，被視為無法執行職務，導致福永辭職。這是聞所未聞的事，也被謔稱為議長的特別資格審查。

此外，2000年參議院議長齋藤十郎因選罷法修改問題，朝野對立，調停不成後提出辭呈，成為首位由於在國會審議調解不成而辭職的參議院議長。

四、不信任決議

當正副議長不願主動離職時，議會用決議的方式要求其辭職，此即不信任決議。議長是由議會選任，議會能否解除議長職務，相關法規卻未規定。不信任決議於是成為迫使正副議長提出辭呈的一個手段。

日本國會的不信任決議並無法律上的拘束力，只是議會的單純勸告，不能因議長不理而提出懲罰動議。雖說法規上並無強制力，然而實際上不信任決議還是對正副議長有政治上的影響，尚未有不信任決議通過後，議長不主動請辭的先例。

只不過，對正副議長提出不信任決議案，在日本國會已經成為一種議事抗爭手段，在重要議案審議過程中，為了爭取拉長戰線的空間，在野黨常常用與審議議案無關的理由提出不信任案，藉此拖延時間，延長審議過程。對正副議長提出不信任決議案常遭濫用，是日本議長權威無法提昇的主因之一。

五、議長與政黨的關係

由於議長是依附政黨關係才能當選，議長人選由執政黨決定，因此身兼執政黨總裁的內閣總理（尤其在自民黨執政時代）其權威當然高於議長。雖然在名義上的排序，議長在總理大臣之前，但在實際上的對待相處，絕大多數都是議長屈從於總理大臣。

日本的正副議長為了強調其嚴正、公平、中立，仿效英國的作法，當選後在慣例上要脫離政黨。眾議院與參議院皆在1977年起建立此慣例。但是在交卸議長職位後，前議長一般會回復原有黨籍。因此脫離黨籍並無法達到議長中立的實質效果。日本國會史上經常出現執政黨要求對於法案強行表決，在野黨為了拖延法案審議時間，就會相對提出議長的不信任決議案。在法案強行表決過後，為了讓議會運作順利，降低朝野衝突，執政黨會用棄車保帥的手段，明示或暗示議長離職，讓議長擔負起國會審議正常化的責任而下台。這類事件通常是由於朝野黨派在基本點上無法妥協，而雙方議席差距又較大所致；當然亦可能導因於議長欠缺中立性。換言之，議長既是因政黨支持而就任，也是因政黨緣故而去職。眾議院議長平均在位期間大約只有一年半左右，參議院議長平均在位期間大約是四年。

在日本，沒有黨派支持是不可能當選議長的。過去，當國會中執政黨過半數時，會囊括正副議長人選，若是在野黨過半數時，正副議長則由在野黨分配。近年來則傾向由第一大黨的議員出任議長，由第二大黨議員出任副議長。這個慣例在參議院中從1977年起就已確立，在眾議院中則有時會有例外。例如1993年日本的國會選舉，在眾議員方面，自民黨雖是第一大黨，卻未過半數，自民黨主張應依慣例由其黨員出任議長。然而第二大黨的社會黨則聯合其他黨派（共產黨除外），聲稱聯合黨派人數較多，應由其選任議長，推出議長人選與自民黨競爭，結果由社會黨的土井貴子當選眾議院議長，自民黨在該次選舉中只爭得副議長位置。

再者，日本參議院自1981年起兼採比例代表制，在參議院中有一百名參議員是以政黨比例代表制方式產生。1991年當選議長的長田裕二是不分區代表。長田裕二並在當選後依照慣例脫離黨籍。

七、結語

日本國會議長的選任，五十餘年來在日本國會中，已經形成了許多習慣與先例。這些都是在著眼於國會整體的和諧運作，日本各政黨在長期相處下所建立的共識。對於日本國會的議事運作，也有正面的效果，值得我國參考。

（本文刊登於立法院院聞九十年十月第二十九卷第九期）