黎家維
一、主要國家法制之參考
參照各主要國家國會運作經驗，大都容許在常設委員會之外，視需要增設其他特別委員會，但此多為臨時性質，有明確之任務與運作期限，通常也處理比較複雜與長遠的問題，尤其是超出目前常設委員會管轄範圍之外者，方有設置必要。
而各國國會特別委員會的功能與職權並不完全相同，例如美國主要在於調查與資料蒐集，無立法權限；英、日、德則常會提出修法建議或草案；至於法國(ad-hoc committee)則特別用來處理政府與議員所提出之法案。在實際運作上，不同國家在設立特別委員會之熱衷程度也不一，例如美、德兩國較少設立，主要透過強大的常設委員會來處理；英國基於傳統，很長的時間都沒有固定的常設委員會，大部分委員會至今都仍可稱為特別委員會（select committee，或譯為專責委員會）；法國則因為憲政制度設計壓抑常設委員會，許多法案的審理反而必須依賴特別委員會來處理；而日本設立較多，參、眾兩院目前有17個常設委員會，但各有7個與9個特別委員會，但其中大部分是一直延續性設立的（如沖繩及北方問題委員會、北朝鮮問題委員會等等），僅有少數是根據當前特殊議題而設立（如東日本大震災復興特別委員會）。
這些國家國會委員會之外，也會在院會與委員會之下設立工作小組（前者如日本參議院會下設調查會，後者如美國委員會下會設立為數眾多的小組委員會subcommittees），以協助院會與委員會職權行使之需要。而特別委員會成員之組成多反映國會政治生態比例，但也會兼顧少數意見之參與。
二、我國之運作經驗
立法院實際行使立法職權上，在八個常設委員會之外，已設立五個特種委員會，以及一個監督小組（兩岸事務因應對策小組）。其中程序委員會、紀律委員會、修憲委員會是「立法院組織法」明訂之委員會，可謂廣義的特種委員會。而經費稽核委員會與公報指導委員會才是根據立法院組織法第10條第2項「嚴格定義」的增設「特種委員會」，而公報指導委員會（組織規程55年頒佈）目前已無運作。五個委員會均有制訂組織規程。
此外，三一九槍擊事件真相調查委員成立之依據雖為「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」，但被大法官585號解釋認定為立法院的調查委員會，性質上也屬於特種委員會。至於「兩岸事務因應對策小組」性質上則為立法院院會下設之工作小組。
三、目前法制上可能之問題
我國憲法（第67條第1項）與立法院組織法（第10條第2項）均有設置特種委員會之依據，但憲法第76條又規定：「立法院之組織，以法律定之」，而「立法院組織」第12條也規定：「立法院各委員會之組織，另以法律定之」。
程序委員會、紀律委員會、修憲委員會是「立法院組織法」明訂之委員會，合於法律規定。但是，經費稽核委員會可能與「立法院各委員會組織法」產生衝突。
因為根據「立法院組織」第12條，立法院又制訂了「立法院各委員會組織法」，所以只要是依據「立法院組織法」第10條第2項「嚴格定義」下的「特種委員會」，都必須優先依照「立法院各委員會組織法」之規範（因為法律位階高於規程）。
「立法院各委員會組織法」第3之1條第1項規定：「每委員以參加一委員會為限。」而該法適用之對象並未區分常設委員會或特種委員會。該條第2項規定：「各委員會於每年首次會期重新組成。」換言之，立法委員只能在八個常設委員會及特種委員會之間，擇一參與，不能參加兩個以上；且就算特種委員會順利通過設立，也必須於次年首會期後才能真正成立運作，實無法發揮立即監督的效果。
當然，限制立法委員只能參加一個委員會之原始目的，應該僅適用於常設委員會部分，但此立法上的疏漏，若不先行修法解決，將難免爭議。建議立法院仍應先行修改各委員會組織法之規定，再來討論是否有設立特種委員會之必要。
四、增設特種委員會之必要性
在法制問題之外，特種委員會之設立仍必須考量必要性。否則疊床架屋的結果將可能導致委員會間權責難以釐清與相互衝突的問題。
以核安問題來說，現在我國主管核安監督的機關是原能會，但根據立法院程序委員會組織規程（第5條第1項）之分工，卻是由「教育及文化」委員會負責。此與一般民眾認知差距不小，建議可改由「經濟委員會」或「衛生環境及勞工委員會」負責更為適當。而僅管核安問題跨越數個委員會，透過現行立法院聯席審查之方式，並非絕對不能處理。有關退休年金問題的處理也可採相同模式進行。
真正令人擔心的是，一旦立法院興起設立特種委員會之風氣，只要媒體關注的熱門議題，立委諸公為求表現，不管既有機制是否可以處理，也不管增設是否有必要，都紛紛要求設立特種委員會，並領銜主導其運作。果真如此，恐將使常設委員會角色更形弱化，反而更不利立法院正常運作。且少數黨甚至可以透過廣設特種委員會，形成不對稱的影響力，最後導致立法院多數民意受制於少數，讓責任政治的界線更為模糊。
總結言之，立法院當可以設立特種委員會，但除法制面的衝突必須先行克服外，我們更不該忽略設立的必要性，以及後續可能衍生的問題。在台灣特殊的政治文化下，輕啟設立之門，將可能引發無窮後患。
（本文刊登於中央網路報101年12月2日星期專論）
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