何展旭
日前立法院舉辦「景觀法立法公聽會」，朝野;立委均表示支持推動景觀法立法，改變城鄉風貌，維護國土生態。會中學者並指出，除了美國、英國、德國、日本等先進國家，東南亞也有多個國家都已有「景觀法」或相關法令，但台灣推動將近十年，至今還無法接軌國際，甚至已落後。顯見相關國家之立法例，可供我國未來立法之參考。
2004年6月，日本參議院通過了「景觀法」、「實施景觀法相關法律」及「都市綠地保全法」等通稱為「景觀綠三法」之法律，並於同年12月正式實施。「景觀法」對於日本城鄉風貌建設具有劃時代的意義，其確立城鄉風貌作為「全民共同財產」的基本建設理念，並賦予其法律地位。
二、日本景觀法梗概
日本「景觀法」共分總則、景觀計畫及計畫之施行、景觀地區、景觀協定、景觀整備機構、雜則及罰則等七章，共107條條文。其規範內容略述如下：
（一）基本理念
「景觀法」第2條明定「良好景觀」係「國民共同的資產，應予以妥善整備與保全，使現在及未來的國民均能享受其恩澤」的基本價值觀。同時確立「良好景觀與地域傳統特色緊密關聯，應尊重地域居民的意願，發揮地域個性與特色」建設方針，並且闡明良好景觀建設不僅在「保全現有的良好景觀」，更要創造新的良好景觀。良好的景觀可以促進地方觀光發展，並有助於地方產業與環境活化。
（二）法規體系
「景觀法」頒佈實施後，形成以其為主軸，包括「上位指導性法律」、「相關法律」及「具體專項法規」的法規體系，涵蓋民法、國土發展綜合法、國土利用規劃法和國家高速公路建設法、城市規劃法、建築基準法、戶外廣告物法、自然公園法、自然環境保護法、促進農業地區發展法、森林法以及相關地方法規等數十項法規。
（三）主管機關
國家景觀行政管理負責機構，主要是國土交通省的都市整備局，主要工作是依據法律制定發展計畫、推進措施等，為地方提供工作方向和實施方針。在地方自治團，則是都道府縣都市整備局的都市景觀部。景觀計畫之擬定與執行則由各地方「景觀行政團體」為之（參照景觀法第7條、第98條），其職能主要是擬定景觀計畫，負責景觀協定的審核與廢止，以及對本地區的「景觀整備機構」（NPO）進行監督與指導。
（四）景觀計畫之擬定與實施
1、景觀計畫實施流程
景觀計畫實施過程，大抵包括擬定核准（參照景觀法第9條）、申報與勸告（參照景觀法第16條）、指定與撤銷（參照景觀法第19條至第35條），以及監督與處罰（參照景觀法第95條、第100條至第107條）。
2、計畫之範圍
為形塑城市及農林漁地區良好景觀，日本藉由「景觀計畫區」對於城鄉風貌進行管制，形成統一的空間規劃體系，計畫不僅限於城市，農林漁地區亦均可成為計畫劃保護對象。都市景觀計劃區，又可劃分為「景觀地區」（參照景觀法第61條至第73條）及「凖景觀地區」（參照景觀法第74條、第75條）。
3、擬定計畫之主體
擬定景觀計畫，主要有兩個主體：一是地方景觀主管部門負責之景觀計劃（參照景觀法第8條）；二為市町村負責組織編制的都市計劃（參照景觀法第61條、第74條）。
4、計畫之內容
景觀計畫之內容，包括景觀計畫區域的劃定、確定形成良好景觀的方針及行為限制事項、重要景觀建築物與重要景觀樹木的指定、屋外廣告物的規定、與景觀相關的重要公共設施建設事項等（參照景觀法第8條第2項）。至於都市計畫中指定的景觀地區，主要是對建築物形態意向、建築物最高限度與最低限度、牆面位置，以及建築物及基底面積的最低要求等作出限制（參照景觀法第61條第2項）。
5、計畫之實施
景觀計畫之實施，主要藉過過地方景觀行政團體（參照景觀法第92條）、申報制度及事前協議制度。景觀行政團體居於國民與中央政府之間，發揮溝通、協調功能。人民透過景觀協議會（參照景觀法第15條）、景觀協定（參照景觀法第81條）及景觀整備機構（NPO）等多種形式參與計畫實施，形成一種民主、開放的實施決策結構。
三、日本景觀法制定後之影響－兼評我國景觀法草案之缺失
景觀環境之改善，端賴健全之景觀制度，而其又須透過法令形塑。日本景觀法實施後，對於日本城鄉景觀建設產生以下諸多影響：
（一）加重罰則，提升維護與建設之強制力
根據日本國土交通省的調查，日本國內計470個市町村設有景觀條例（若包含都道府縣將達500個以上），然而其中對違反高度規定的建築物制訂罰則者不到兩成，且即使規定罰則也極少真正執行。「景觀法」實施後加重違反本法者之制裁，甚至科予刑罰，例如違反地方自治團體或景觀機關首長所為變更景觀設計命令者，得處一年以下有期徒刑，或五十萬元以下罰金（參照景觀法第17條、第101條），可解決以往景觀無「法」可管的狀況，作為景觀維護上強力的法律後盾。
我國景觀法草案對於違反景觀計畫之行為，雖亦設有處罰規定，然而不僅處罰過輕（新台幣1萬元以下罰鍰），處罰範圍亦嫌過狹（參照我國景觀法草案第25條），能否發揮實質作用，恐難令人樂觀。
（二）景觀建設與維護更加彈性
除了具強制力外，景觀法另一特色是富於彈性。自實施以來，各地方主管部門紛紛成立景觀行政團體，並制定相應的景觀計畫。跨地域的景觀可設「景觀協議會」討論訂出共通的景觀規則；由政府行政機關指定為「景觀整備機構」的NPO或公益法人，可接受委託保管重要建築或樹木。透過擴大公民參與，使得景觀建設更能貼近民意。反觀我國景觀法草案，對於景觀建設過度偏重管制，甚少公民參與機制，如此能否真正與順利形塑出符合民眾需要之良好景觀，不無疑問。
（三）確立專業證照制度
國外景觀專業制度認證行之有年，不僅英美兩國有景觀建築師（Landscape Architect）之認證，亞洲的南韓不僅有完整而嚴謹的景觀師認定資格限制，並且對景觀實際業務作明確的規範。有關景觀師執照法規分為「專業資格法規」及「營業法規」。專業資格法規係依據「國家技術資格法」，將景觀師分為「景觀專業工程師」、「景觀工程師」、「景觀工業工程師」及「景觀技術工程師」四級。營業法規部分，則依據「工程技術獎勵法」及「營建工業基本法」，將景觀專業分「工程顧問」及「施工業務」。
日本景觀法雖無專業證照之相關規範，惟依據「職業能力開發促進法」相關規定，對於景觀技術層級，訂定技能證照考試制度，分為造園技能士、二級造園技能士、一級造園技能士等分級，以全面性的提升技術水準，確保公共工程及私人造園等庭園品質之保障。我國景觀法草案對於專業證照制度並未設有規範，目前對於景觀師專業認證，亦不在國家專技人員考試之列，對於促進景觀建設發展，顯有不足。未來宜參仿日韓之例，儘速立法納入。
（四）提升民眾景觀意識及觀光效益
景觀法實施後，良好景觀提高居民與地方景觀行政團體的景觀意識，增強中心市街地活力，提升居民對地區的滿意度的提升，不僅觀光旅遊人數增多，地區觀光收益大幅增長，同時提高地價增值及及地方稅收。例如北海道小樽運河的觀光人數，從1986年的270萬人次，增長到2008年的715萬人次。
財團法人
國家政策研究基金會
黎家維
趙麗雲
曾慧青
楊朝祥
王順民
劉新圓
