壹、背景
今年一月，人事行政局信誓旦旦的發表新聞稿，公開否認政府有「以國民旅遊卡取代公務人員休假補助費」的規劃，甚至以十分嚴峻的語氣表示：「全國公務人員於上班時間應戮力從公，不必因為部分不實傳言而影響正常業務推動，如發現仍有製造及散布不實謠言，影響辦公情緒之情事者，各機關應依相關規定議處」。[1]結果最近，人事行政局又發布新聞稿，表示從明年起，公務人員強制休假補助費將全額改發「國民旅遊卡」，明年起公務人員必須使用「國民旅遊卡」，以異地、隔夜、實報實銷的方式，才能核銷！[2]一個國民旅遊卡的規劃，何以在短短十個月內決策反覆？為何更能以「造謠議處」來限制一般公務員意見表達、參與決策的權利！真令人不敢相信。休假補助費改以國民旅遊卡支付是否合法？本文擬對此進行分析。
貳、分析
一、自「法律優位原則」言：
休假補助是一種「給付行政」，雖不必適用「法律保留」原則，但仍應適用「法律優位」原則。簡單的說，雖然可以逕依行政命令開辦，但不能牴觸現有法律。目前研究的「休假補助費改以國民旅遊卡支付」制度，並未立法，只有行政命令。[3]惟限制公務員只能使用「特定銀行之信用卡」、在「特定時間」內、到「特定商店」消費，這是對人民財產權之限制，依中央法規標準法第五條，不宜以行政命令訂定。
此外，當公務員申請休假補助，只能使用國民旅遊卡，將形同強迫公務人員申辦信用卡。而在作業規定中，公務機關竟負有將公務人員的個人資料無條件提供給銀行之義務！這些個人資料包括了「強制休假補助額度」、「休假日期」、「有無調職、離職、停職、休職等情形」！何以行政院竟能「強迫」公務人員把個人資料提供給銀行？為了領取休假補助費，公務員必須把「出賣隱私」給銀行，如果拒絕就拿不到錢，甚至沒有拒絕的餘地！此一行政命令，有違「電腦處理個人資料保護法」，顯不符「法律優位」原則。是故，休假補助金如欲改以國民旅遊卡之方式發行使用，仍應立法為之，始屬妥當。
二、自「比例原則」言
行政程序法第七條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」。國民旅遊卡之發行，似不符合該條文，而有違反比例原則之虞。
首先，發行國民旅遊卡之目的，在於「鼓勵公務員進行國內觀光、並避免單據造假」。[4]因此，依規定，須在政府主管機關所認定合法觀光產業、觀光地區及相關行業進行之消費支出，始符合休假補助條件。然而，當商店沒有刷卡設備（例如：公務員在南投災區的雜貨店買汽水），由於該消費將不能報銷，公務員自然不願消費。換言之，國民旅遊卡將只能「圖利部分業者」（亦即接受信用卡消費之業者），對於整體國內觀光產業之發達，未必有所助益。採取之方法既無助於目的之達成，不符合比例原則。
再者，如果要達成鼓勵公務員進行國內觀光、並避免單據造假之目的，尚可採行其他方式。例如：公務員使用既有的信用卡消費（不再另行申請國民旅遊卡），亦可達成同樣之目的；但是，使用國民旅遊卡，將受到「額外損害」，亦即必須將「非必要之個人資料」（例如：休假、離職資料）提供給銀行，其損害遠大於其他方式！「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」，政府發行國民旅遊卡，顯已違背此一原則。
最後，就損害而言，人格尊嚴之損害是無價的，為了核發休假補助金，卻「強迫公務員出賣個人資料」，對於公務員人格尊嚴所造成之損害，無可計量。與其所欲達成目的之利益，顯失均衡！
肆、結論
經建會在進行「國民旅遊卡」的規劃前，相信已進行過一定的利弊評估。然而，在經濟面的利弊之外，還有法制及公務員權利保障的層面應予考量。金錢買不到尊嚴。強迫公務員出賣個人隱私來換取休假補助費，不論公務員是否欣然同意，洵屬不當。行政院對於是否於明年初實施「國民旅遊卡」制度，恐仍應三思。
[1] 詳見：http://ca.cpa.gov.tw/html2001/singlehtml/20020115164749all.shtml。
[2] 詳見：http://ca.cpa.gov.tw/html2001/singlehtml/20021022091715.shtml。
[3] 目前僅有「行政院及所屬各機關公務人員強制休假補助費改發國民旅遊卡持用作業規定」，並無其他法律依據。詳見：http://ca.cpa.gov.tw/html2001/singlehtml/20021120113303all.shtml。
[4] 詳見：http://www.cpa.gov.tw/travelcard_5.doc。
呂啟元
劉性仁
何展旭
王順民
劉新圓
