褚瑞婷
今(99)年七月底，行政院原本要審查NCC提出的「黨政軍退出媒體」修法條款，也就是《衛星廣播電視法》修正草案，欲放寬黨政軍可間接投資媒體百分之十的限制，亦明訂罰責與解除權利等相關條款。但經媒體報導後，該法案臨時喊卡，行政院院長吳敦義強調，任何政黨不應該間接、直接投資或經營媒體，而「黨政軍退出媒體」的條款是否要一體規範，可再行研議。
NCC於前(97)年底開始啟動修法程序，從外部諮詢到內部商議，花費超過一年半的時間，因此對於此案的嘎然停止，表示「啞口無言」，而居中協調負責的政務委員張進福，也表示會再行研議。因此，該草案目前處於停擺狀態，主管機關是會調整後再行提出，還是胎死腹中，只好靜觀其變。
不過，或許就像NCC所言，黨政軍退出媒體的限制問題，已經變成一種禁忌[1]。但為了整體產業的長遠發展，修法似乎還是必要的手段，只是如何在修法過程中，得到社會各界的理解與認同，也能擺脫部份輿論對條文的誤解，可能是修法之外的另外一項考驗。
二、分析與討論
此次修法最重要目的之一，是希望改善當前法條的不可預見性，並提出合理化調整，最明顯的部分包括：（一）雖是黨政軍機關投資績優上市股票的單純理財行為，但因該上市公司持有媒體股份，而被視為黨政軍機關間接持有媒體；（二）基於前點所述，媒體會因此違法受罰（非黨政軍機關或上市公司），更者可能使該上市公司被迫退出投資之媒體。也就是說，黨政軍機關難以了解上市公司持有媒體股份的程度，而被投資媒體雖是處於被動的狀態，但卻是受罰的對象，實不符法律「可預見性」的要件。更者，如此的法律設計，大大限縮了企業資金對媒體產業的投資慾望，對媒體產業的發展絕非正向影響。
由此，NCC打算開放黨政軍機關間接投資的可能。那麼，草案是如何認定黨政軍機關投資媒體的合法與否呢？以下，筆者嘗試將本人對於法條的粗淺理解，轉化為下表：
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黨政軍機關持有廣電媒體之股份與投資方式 |
合法／違法 |
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直接投資 |
直接持有股份 |
違法 |
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涉及經營事業（如：擔任廣電事業董事、監察人、經理人） |
違法 |
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間接投資 |
間接持有10﹪以上之股份 |
違法 |
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間接持有股份未超過10﹪，但涉及經營事業 |
違法 |
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間接持有股份未超過10﹪，且無涉及經營事業 |
合法 |
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除了上述的認定方法之外，NCC也同步地修改「規範及處罰對象」，並「禁止股東權利在違法情況下行使」。更者，為了避免政治力影響媒體的不當情事發生，NCC甚至主動保有解除違法狀態的控制方式與權力。
綜合上述，筆者認為，NCC所提出的修法版本，仍存有「黨政軍退出媒體」的立法初衷，但考量當前的市場環境與過去大不相同的緣故，才考慮開放「黨政軍不涉經營」的間接持股。同時，NCC也考慮到當前市場交易模式較為複雜，所以嚴格限制股份持有的方式與對象，企圖避免任何政治力介入媒體的可能性。更明白的說，草案的方向是希望在法律可預見性的前提之下，只要黨政軍機關依法投資，且無涉及經營事業，也就是在無法實質控制媒體的可能下，其投資行為是被允許的。不過，這樣的概念似乎未被接受，再加上少數評論對草案內容的誤解，以致於《衛星廣播電視法》修正草案只好撤回修正。
三、結語與建議
總的來說，對於「黨政軍退出媒體」的法令是否該解除管制的看法，採兩極化反應。反對解除管制的原因，多半是認為一旦開放投資，政治力介入媒體的可能性大增，媒體生態或言論將會走向政治力控制的回頭路。反之，贊成開放管制的輿論則認為，複雜的間接投資行為難以掌控，加上現有的法令規範未臻完備，舊法可能限制市場的正常交易，延宕媒體產業的發展。
其實，換個方向思考，解除黨政軍間接投資媒體的管制並不是「鼓勵黨政軍主動投資媒體」，修法本意是為了改善當前媒體市場的不良體質。如果真要嚴格禁止黨政軍機關控制媒體市場言論，那麼除了限制持有股份或涉入經營的投資行為之外，可能也得一併禁止「媒體購買」或「置入性行銷」等其他形式[2]，因為這些可能是更容易控制媒體言論的便捷管道。
此外，還有一點也很令人憂心，當社會大眾害怕政治力介入媒體時，卻忽略了外資正如洪水猛獸一般，攻佔台灣媒體市場的基礎，成為掌握遙控器內容的真正主人，而這股影響力可能比黨政軍介入媒體來的更為嚴重。
至於黨政軍機關是否要一致性規範，還是應該分別制定呢？按理來說，三者性質迥異，當然應該分別制定，但由於台灣過去曾是「黨政軍一體」，導致法規採用一致性規範。可是，經過兩次政黨輪替，加上台灣民主化逐漸發展成熟，當前的黨、政、軍是截然不同的獨立運作系統。所以，如果真要分開制定法規，那麼，使用納稅人血汗錢的政府機關，可能比自由使用經費的政黨，其規範應該更為嚴格。話雖如此，儘管黨政軍的組織性質具有差異，但要將現有的一致性規範再與以區分，可能會需要更長的修法時程，影響層面更廣，對於眼前迫切需要改變的市場狀態，或許緩不濟急。
總的來說，筆者認為解除黨政軍退出媒體的禁令，並不是打開潘朵拉的盒子，而是將過往特殊時空下所訂出的條款，作出合理化的調整，NCC身為肩負具有上兆產值潛力的通訊傳播產業主管機關，的確不該讓舊時代的法規成為未來媒體匯流發展的阻礙與原罪。不過，既然行政院方面已經將此案主動喊停，NCC或許在未來重新提出草案時，加強說明修法原意，或許更能得到政府機關同聲一氣的認可，也可避免遭到特定媒體或有心人士對草案的片面誤解或扭曲，如此一來，對日後草案生效後的執行效果也能有更高的期待。
＜本文僅供參考，不代表本會立場＞
[1] 「圖騰與禁忌──關於黨政軍退出媒體的說明」，謝煥乾，NCC法律事務處副處長。99年8月5日，NOWnews「今日論壇」。資料來源：http://www.nownews.com/2010/08/05/91-2632951.htm。
[2]「摒除各種形式介入更重要」，仇佩芬。中國時報，特稿，99年7月27日。
李正修
王順民
高順德
謝麗秋
黎家維
楊朝祥
劉新圓
