何展旭法官法自今年元月實施以來，各界期待透過引進外部督監、淘汱不適任法官的評鑑機制，八個多月僅受理四件，更只有兩案遭到議處，各界對此反應不一，褒貶互見。現行法官法規範重點，除法官身分、給與及職務之保障之外，主要還包括法官來源的變革、強化法官職務之監督機制，以及設置職務法庭掌理法官懲戒與救濟等事項。大抵而言，法官法進一步強化法官身分與職務之保障，建構司法官監督與淘汰機制，對於提昇司法風紀與裁判品質，實有極大助益。惟細觀法官法整部規範，仍有諸多缺失或爭議之處。
首先，依法官法第15條第1項規定，禁止法官參加政黨或政治活動，並依同法第30條第2項第款規定，情節重大者應付個案評鑑，此等規定非無可議之處。蓋憲法第80條規定固要求法官從事審判時應超出黨派，惟與其有無參與政黨或政治活動，二者未必具有絕對關聯性，法官未參加政黨，在邏輯上並無法得出法官即已超出黨派獨立審判之結果。反之，法官不參加政黨，亦不意味法官即已完全超出黨派獨立審判。尤有甚者，此等規範無異鼓勵法官成為政黨的「地下黨員」或「精神黨員」，恐成為偏頗枉法裁判者的護身符。
其次，評鑑制度定位不明。司法院雖早於民國84年及85年，即分別訂定發布「法官守則」及「法官評鑑辦法」，作為法官職務監督及評鑑之依據，然而由於法制位階過低、缺乏外部監督、程序過簡與透明性不足，以及評鑑成效不彰，以致評鑑有名無實，淪為「鳥籠評鑑」。法官法納入評鑑制度，形式上雖解決以往評鑑法律位階過低之問題，且評鑑委員會組成納入律師及社會公正人士，略減缺乏外部監督之弊。惟現行法官法之評鑑制度仍不脫「鳥籠評鑑」時期的規範架構，尤其是評鑑制度之定位並非明確，自法官法第39條及第40條規定等相關規定觀之，評鑑制度似僅係懲戒懲處之先行程序，此與外界普遍認為評鑑制度可以發揮淘汰不適任法官之功能，有著明顯落差。
再者，依法官法第4條第1項規定，司法院設人事審議委員會，依法審議法官之任免、考核及獎懲等事項，其職掌涵括法官懲戒、懲處及評鑑項目，與評鑑委員會職權實不無疉床架屋之嫌。尤有甚者，依法官法第39條第1項第2款規定，評鑑委員會決議認為受評鑑者無懲戒之必要者，報由司法院交付司法院人事審議委員會審議，並得建議處分之種類。然而評鑑委員會決議對人事審議委員會並無實質拘束力，一旦人事審議委員會審議結果與評鑑委員會決議相左，不僅易遭外界官官相護的批評，評鑑委員會只是聊備一格而已。此種人事審議委員會地位凌駕評鑑委員會之設計，勢將減低評鑑制度之功能。尤其是兼有外部監督機制的評鑑委員會決議之效力，還須取決於法官內部封閉組織之人事審議委員會，此種反邏輯設計大悖於法官評鑑納入外部監督機制的初衷。
又個案評鑑門檻過高，嚴重影響評鑑成效。法官法第30條第2項規定雖洋洋灑灑羅列七款法官應付評鑑之事由，然而個案評鑑成案卻困難重重。除了要有事實足認法官有「故意或重大過失」，才可交付個案評鑑，其他可交付評鑑的情形，也幾乎均限於「情節重大」。得聲請法官評鑑者，僅限於相關司法機關、律師公會及與司法有關之人民團體，然而直接面對法官的人民，卻不能直接請求法官評鑑委員會評鑑個案，僅能透過書面，請求法院、檢察署及律師公會等機關、團體代行。如此層層受限，能交付個案評鑑者甚微。法官法實施八個多月來，僅有四件個案評鑑，實不令人意外。法官法除個案被動式評鑑之外，並無定期全面性的法官評鑑機制。法官法第31條第1項固規定，司法院應每三年至少一次完成法官全面評核，其結果不予公開，評核結果作為法官職務評定之參考。然而此種封閉式隱密的「全面評核」，與外界要求法官全面公開的評鑑，迥不相同，亦影響法官評鑑之成效。
法官法第30條第3項規定，適用法律之見解，不得據為法官個案評鑑之事由。法官審理個案所為法律之見解，即係根據良心依法審判，屬審判權核心範圍，應受憲法第80條規定之保障。從而將法律見解排除於評鑑事由之列，即係避免干涉法官獨立審判。惟有認為何謂法律見解？尚乏具體明確之標準與範圍，極易成為阻礙評鑑之絆腳石。尤其是法律見解排除於評鑑事由之外，即無法透過評鑑淘汰外界所稱的「恐龍法官」！
此外，有關法官懲戒之設計，亦顯有不當。依法官法第47條規定，司法院設職務法庭，審理法官懲戒等事項。依同法第48條第1項規定，職務法庭以公務員懲戒委員會委員長為審判長，與法官四人為陪席法官組成合議庭行之。此種非常設性、非獨立性的「職務法庭」，相較於十多位簡任十四職等委員組成的公務員懲戒委員會，明顯過於簡略，審理至少需九位監委提出通過彈劾之法官懲戒，似又有矮化監察院之嫌。法官職務法庭審判長又由公務員懲戒委員會委員長兼任，「職務法庭」實不無疊床架屋之嫌。且法官懲戒由法官職務法庭掌理，其成員均係法官，缺乏外部參與機制，極易導致整體法官監督機制喪失外部監督功能。又依法官法第57條規定，職務法庭審理案件均不公開。在秘密審理之下，更易啟外界「官官相護」的疑慮。
綜上所述，為確保法官監督與淘汰機制發揮功能，提昇司法風紀與裁判品質，對於現行法官法諸多缺失與爭議，實宜儘速導正消弭。至於未來法官法修正方向，則應包括刪除法官參政禁止之規範、法官評鑑機制應廣泛納入外部參與及監督力量、強化評鑑委員會之權限、建立公開全面定期評鑑機制，以及修正職務法庭組成方式，並納入專家參與及外部監督等等。不僅可完善法官法規範，對於提升司法公信力，亦將有莫大助益！
（本文刊登於101.10.07 中央網路報星期專論）
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