曾巨威立法院本會期於日前結束，許多重要的民生法案未來得及通過審查。但一如往昔，執政黨將責任推給在野黨的無理杯葛，在野黨則將結果怪罪於執政黨的議事粗暴，反正又是一場狗咬狗一嘴毛的戲碼，不值識者評論。倒是我們原來擔心被草率通過的「產業創新條例」，反而因禍得福，由於本會期來不及討論此案，讓我們還有機會提醒政府與立委諸公，再重新仔細考量一下初審的決定，以免破壞國家租稅體制的完整性。其中，最為可議的即是，產業創新條例中，租稅優惠不再有「日落」條款的限制。換言之，如果立法院照章通過，則條例中的減免稅未來將可能成為「永遠的」租稅優惠。
綜觀我國以促進經濟發展或產業升級為名所採行的租稅優惠，在法律上皆會同時給予實施時間的限制，亦即日落條款。1960年代開始的「獎勵投資條例」固然如此，1990年代採行的「促進產業升級條例」亦復如是；每一次租稅優惠的實施期限皆訂為10年。這次會有產業創新條例的研議，即是因為促產條例的減免稅將於2009年12月31日到期的緣故。訂定日落條款的好處有二，一為事前明確告知企業享受租稅優惠的時間，減少企業對租稅優惠的過度依賴，並方便其做投資規劃；另一則為給予政府一個重新檢討減免稅政策良窳的機會，提高減免稅的實施效益，增加政府的決策彈性。雖然從歷史經驗上得知，一旦政府開放了一項租稅優惠，便很難再收回來；相關的利益團體，必定會想盡辦法施壓政府繼續給予減免，以維護其利益。我國減免稅政策實施迄今近50年，從未斷過，即為明證。但無論如何，法律上對日落的要求，對政府而言，總是一項政策檢討的護身符，而社會上對日落的監督，對企業而言，亦是一種不可過分逾越的警惕。是故，我們主張，任何租稅優惠的給予都應該有日落條款。
其實，租稅優惠如同一種具上癮性的商品，享受了以後，便很難戒掉。更糟糕的是，這個商品常會被誤認為是一帖可以治病的藥方，且其藥效更常被過度誇大。為了避免嗜服此藥上癮之後再來思考解決之道，徒然增加事倍功半的困擾，最好的方法應該是事前慎做決定，不輕易服用此藥。亦即是說，政府對待租稅優惠的政策態度，與其消極地用「日落」的方式來減輕其可能造成的負作用，還不如積極地用「日出」的方式來提高其可能帶來的正面效益。
根據研究，企業投資與設廠地點的選擇通常會受到許多因素的影響，其一稱非租稅因素，包括政府的政策態度、社會基本設施、勞力素質、經濟條件、政治風險以及環境管制標準等；另一則是租稅因素，包括稅率高低、減免稅優惠以及租稅協定等。驗證的結果告訴我們，所有非租稅因素對企業的投資決定，皆具有明確而顯著的影響，唯獨租稅因素的效果卻是不確定的。這表示政府若欲提升企業的投資誘因，首要的工作乃是改善所有的非租稅因素與條件，而不是一味地只將心思放在租稅減免的給予上。
尤有甚者，如果將非租稅因素用一個稱為「政府效能」的綜合指標來代表，研究發現，在所有的國家中，政府效能高且稅率低的國家吸引外資的效果最好，政府效能高且稅率高的國家效果則次之。值得注意的是，殿後的兩名，一為政府效能低且稅率低，另一為政府效能低且稅率高，但二者的效果相差不多。由此可知，政府效能的高低才是影響企業投資的關鍵因素，稅率高低並未如想像中的重要。當然，如果一個國家能夠同時具備政府效能高與稅率低兩項條件，則其競爭力自是最佳。我們一再不厭其煩地提醒政府，租稅減免不是不能用，只是它只有「錦上添花」的效果而無「雪中送炭」的功能，政府千萬不可過度誇大其成效而便宜行事。
基此，我們期待立法院下會期重新審查產業創新條例時，不但要將租稅優惠的「日落」規定放回去，更應該考慮訂定一「日出」條款，以「政府效能」為條件，限制政府在一定期間內先達到效能提升的標準，而後才能啟動租稅優惠措施。我們相信，透過「日落」與「日出」的搭配，現行浮濫不當的減免稅才能受到有效的控制。
〈本文僅代表作者個人意見〉 〈本文刊載於2009年6月29日工商時報社論〉
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