謝麗秋
一、背景
行政院組織改造工程歷經23年漫長的推動，於行政立法兩院協力下，新的行政院組織架構已於99年1月12日、13日於立法院三讀通過，未來新的組織架構將由現行37個部會精簡為14部，八會三獨立機關，一行、一院、二總處。目前行政院正就後續三級機關、機構整併進行最後的跨部會協商。然而，於推動組織整併與層級調整的過程中，對行政機關的等級如何評定的問題，仍引發有關利益團體與意見領袖的抗議。
據媒體報導，國立台灣科學教育館[1]原被教育部規劃為三級機構，但研考會主導降為四級，而招致百位大校長與學者連署，呼籲不要漠視科學教育。此外，台灣史前文化博物館目前是教育部底下的三級機關，在行政院組織改造方案當中，改隸文化部轄下四級機構，亦招致文化團體批評，認為層級下降，不僅對於館長與專業研究人員吸引力降低，專業與人力資源縮減，矮化原住民文化權與限縮偏遠地區民眾的教育權，且無法對應國際，甚至有批評馬總統重中國輕台灣的政治批判的呼聲。本文擬以兩個案，就有關行政機關與機構層級評定，所面臨的可能問題，予以探討。
二、分析
國立台灣科學教育館與台灣史前博物館由三級降為四級，據報載所引起反彈爭點為：
（一）職等降低，無法吸納人才：目前三級機關與機構首長大約為十二職等以上，以台科館與史前館為例，目前館長之職等為十二職等，一旦降級為四級機構，則將降為十一職等。按論者說法，此舉將不利吸納專業人才，且經費減少亦可能導致員額配置縮減，影響相關業務發展。（理想上，人事職等之調整，應視其同職等長官之業務量、職責輕重與管轄人數來做為其考量的標準）
（二）縮編預算，將減少服務項目，與組織成立目的有違：反對科教館降級者認為忽視科學教育；而博物館具有研究、典藏、教育、展示四大功能，如若降為四級，為了精簡預算，須將不同的部門予以整合，意見似無法直接上達權力中心，預算也必須與其他單位共用，而不敷使用。此時博物館為了求生存，亦可能縮編預算，減少服務項目，又與其成立的目的相違背。因此，無論是科教館亦或博物館，其機構性質是否肩負國家發展方向的使命，而須賦予更多資源，仍有待討論。
（三）文化、民情與政治考量：我國民主政治較為特殊，且有族群問題，因此許多面向較無法單從績效導向予以考量，此可從我國目前行政院組織調整的各部會名稱當中，可窺知一二。台灣史前文化博物館，被劃歸為文化及觀光部下之四級單位，其實文化界人士大多從國家文化發展來予以檢視，但由於目前三級國家級博物館，卻只有台灣史前文化博物館遭降至四級，媒體亦以『別矮化原民文化權』予以評論[2]。甚至有批評馬總統重中國輕台灣的批判的政治考量，在各方利益考量下，該機構之層級便成為複雜的角力操作點。
中央行政機關組織基準法業已明定，三級機關署局之總量上限為70個（不包含機構）。在行政院實際運作方面，依『行政院及所屬各機關組織調整作業原則』，組織調整規劃分組共30個分組，由各研提新的規劃報告，其分組應先檢討現行業務職能朝去任務化、法人化、地方化及委外化（四化）之可能性，經四化檢討確定後機關保留業務事項，再設計各級機關或機構。基本上，各機關得依業務繁簡、組織規模定其層級。
近來，行政院規劃將279個三級機關[3]、機構整併為局署後，將大幅裁減為50至55個機關、64個機構，其裁減幅度將高達57％。在僧多粥少的情形下，引起有關利害關係人的反彈，不過卻也創造重新檢視其組織定位的機會。
從上述媒體報導的兩個案中，台灣科教館與台灣史前文化博物館，乃屬中央行政機關組織基準法第十六條所規定之附屬機構[4]，而究屬第三級與第四級之差別，按組織調整作業規則規定[5]，乃依人力、預算、業務繁簡與組織規模定其層級。依組織設計面向以觀，相關原則有客觀標準（或量化標準），並無多大爭議。只是，在實際操作上，即使有客觀標準檢驗，然由百位校長與學者的連署對科學教育的呼籲，與博物館屬性問題與族群面向之考量，政府進行整體規劃時亦不容忽略。因此如何兼顧效能與效率與價值判斷，來分配其權重與比例，實有賴相關單位思考。
從另一方面來說，如若該機構面臨降級之挑戰，上級機關是否可依其性質，重新檢視是否仍有其他管道以爭取更多生存空間，如成為行政法人或是成立信託基金，再來論之是否依舊成為政府的機構，而免受層級節制之置啄。以英國博物館為例[6]，許多博物館紛紛透過組織變革與重組的方式，試圖創造博物館之新契機。近二十年來，英國國家博物館的組織再造在一九八０年代全數轉為董事治理並成立董事會（the board of trustees），而地方博物館則有為數不少成立信託基金以爭取更多生存空間。因此，該機構如因總量管制原因而導致無法爭取政府足夠資源，似可透過進行彈性組織鬆綁、與授權來予以免除被降級所帶來的負面效果並創造組織價值。
相對於我國透過組織結構調整來進行政府再造，美國聯邦政府在高爾副總統之主導下以績效管理，透過由上而下政策的擬定與實施，同時採用由下而上的推動策略，在未改變聯邦政府組織結構前提下，提升行政效率，成為有名的政府改造經驗。因此，績效管理有效建構與組織文化改變，亦為達成效能與效率主要因素。
三、結論
綜言之，客觀上可量化的調整基準，可依組織規模、人力考量、經費等作為其調整原則。然牽涉到資源分配，相關機關或機構之組織型態與工作特質與國家發展方向、族群問題與民情等價值衡量是否需納入考量，亦可討論。
再者，如必要降級，為維持組織有效運作，應有可規劃成為行政法人或委外之選項。最重要的是，有效實踐績效管理文化，達成行政效能與效率，才是組織變革的主要目的。
最後，如為減少各方衝擊應廣納民意，進行組織架構調整。建議政府對於有爭議之行政機構應進行系統化調查，並邀請利害關係人座談，辦理公聽會與民調，適切讓民眾參與。如此，除可顧及調整案周延性，亦可避免不必要糾紛。
〈本文僅供參考，不代表本會立場〉
[1] 國立台灣科學教育館創設於民國43年，原位於台北市南海路，民國93年元月遷於台北市士林基河路，為學校體制外唯一的科學教育中心
[2]盧梅芬，99年5月12日，＜別矮化了原民文化權＞，中國時報。
[3] 請參閱99.05.17日經濟日報報導。
[4]中央行政機關組織基準法已針對機關與機構性質進行詳細定義，『機關與機構不同，機關是指就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令（即組織法規）設立，行使公權力的組織。機構則是機關依組織法規將其部分權限及職掌劃出，以達成其設立目的之組織。』
[5]依行政院98年5月25日院授研綜字第0982260684號函訂頒『行政院及所屬各機關組織調整作業原則』中，在行政院及所屬機關規劃原則裡，有規定附屬各級機關之機構規劃原則：
(1)各級機關於組織法規規定權限、職掌範圍內得依基準法修正草案第16條設附屬之實（試）驗、檢驗、研究、文教、醫療、社福、矯正、收容、訓練等機構。
(2)各級機關附屬之機構應本精簡原則設立，並依業務繁簡、組織規模定其層級。定位為中央三級者，其人力與預算規模應與中央三級機關間保持衡平；定位為中央四級者，其相關業務之統合作業得由二級機關內部業務單位辦理。
[6]曾信傑，民國97年1月：＜機與轉機：英國博物館組織再造之案例探討＞，博物館學季刊22期， P32。
劉新圓
漢寶德
胡思聰
林祖嘉
王順民
張瑞雄
