壹、前言
地方自治團體為滿足其公共行政任務之需要，必須籌措足夠的經費的財源加以支應，因此必須「量出為入」，此與一般私人之個人家庭生計採取「量入為出」之原則不同[1]。地方自治團體為從事其活動，應有取得必要財源、並加以管理及營運、以及支出之權限，此等權限，即為地方財政權[2]。地方制度法（2010.02.03.修正公布）第18條第2款、第19條第2款第20條第2款規定直轄市、縣市及鄉鎮之自治事項中，關於自治財政事項包括：（1）地方財務收支及管理。（2）地方稅捐。（3）地方公共債務。（4）地方財產之經營及處分。
地方財政權之作用，包括下述四個層面[3]:
（1）對於地方居民的課稅權（課稅自主權）。
（2）避免國家侵害地方財政權的防禦權（自由權）：
亦即財政自主權，其內容包括財政計劃權、財政收入權、支出權與財政營運管理權，地方自治團體得自行編製、審議及執行預算、並審議決算，得自行獲取收入、決定支出、並得自主管理及處分其財產現金，並興辦事業。
（3）對於國家要求保障其財源之請求權（財源保障請求權，受益權）。
（4）財產管理及處分權[4]。
貳、當前地方財稅法制之現狀
現行我國地方財稅法制，可以從（1）自主課稅權及其限制與監督，（2）財源保障請求權，（3）地方公債發行權及其監督，（4）財政收支管理自主權及其監督，以及（5）地方財產之經營及處分權，等5個面向觀察，茲分述之:
一、課稅自主權及其限制與監督
（一）課稅自主權
憲法採取中央與地方均權制度，並於第110條以下規定縣地方自治團體的自治事項，又於第118條規定直轄市之自治，以法律定之。故為貫徹憲法實施地方自治之意旨，自應斟酌當前實際狀況，制定直轄市自治之法律（釋字第259號解釋）。地方制度法並進一步對於直轄市及縣市等地方自治團體的地方自治權限事項，加以詳細規定。故憲法並非採取中央集權的地方制度，「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。」（釋字第527號解釋）。
憲法第110條第1項第6款規定：「左列事項，由縣立法並執行之：------六、縣財政及縣稅。」即明文承認地方課稅立法權。此項課稅自主權，可謂是地方自治權所不可或缺的一環[5]，因此，地方自治團體的課稅立法權，並非基於法律之授權委任而取得，而是直接受憲法保障之權。
此種課稅自主權（Tax Autonomy），就權限之完整性而言，乃是指地方自治團體得自主立法課徵地方稅，包括地方稅之稅目、課稅主體（納稅義務人）、課稅客體、課稅客體之歸屬、課稅基礎（稅基）、稅率、稅捐減免等課稅要件及其他賦課與徵收事項，得以自治條例為具體規範之權[6]。
為保障地方自主課稅權，我國制定有「地方稅法通則」（2002.12.11.制定公布）（下稱本通則）作為各級地方自治團體課稅之依據。本通則未規定者，再適用稅 捐稽徵法及其他有關法律之規定。
有關地方自主課稅權之範圍，包括下列地方稅：（1）財政收支劃分法所稱直轄市及縣（市）稅、臨時稅課。（2）地方制度法所稱直轄市及縣（市）特別稅課、臨時稅課及附加稅課。（3）地方制度法所稱鄉（鎮、市）臨時稅課。
地方自主課稅權之行使方式，有下列三種:
1.開徵新稅目
直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所得視自治財政需要，依前條規定，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課。
（1）普通稅
特別稅課及附加稅課之用途，係充作辦理自治事項之財源，納入公庫統收統支，性質上屬於「普通稅」性質。其課徵年限至多四年，臨時稅課至多二年，年限屆滿仍需繼續課徵者，應依本通則之規定重行辦理。
（2）目的稅
臨時稅課應指明課徵該稅課之目的，並應對所開徵之臨時稅課指定用途，並開立專款帳戶（本通則第三條），故其性質上屬於專款專用之「目的稅」之性質。。
在實務上，依據上述規定開徵新的地方稅的，尚不多見，目前已經公布施行的，以往僅有少數縣市（桃園縣、苗栗縣、高雄縣、花蓮縣）主要針對土石（或礦石）採取及或營建剩餘土石方等景觀維護課徵臨時稅或特別稅，另台中縣針對轄區內特殊消費（舞廳、舞場、酒家、酒吧、特種咖啡茶室、資訊休閒業及電子遊戲場）課徵特別稅（按申報或查定銷售額百分之五計徵）。而部分鄉鎮則課徵建築工地臨時稅，自主課稅情形並不普遍，且稅收來源相當有限。以2005年至2008年為止合計新開徵地方稅收入新台幣6億餘元[7]。
上述法定外地方稅，多偏重在維持或改善環境的環境政策目的之稅捐，而對於增加環境負擔的行為，加以課稅負擔，具有環境稅的色彩[8]。由於目前為止，法定外稅目不多，因此未來各地方自治團體為籌措自主財源，仍有開徵法定外地方稅的空間[9]。
2.對於法定地方稅，提高稅率
直轄市政府、縣（市）政府為辦理自治事項，充裕財源，除印花稅、土地增值稅外，得就其地方稅原規定稅率（額）上限，於百分之三十範圍內，予以調高，訂定徵收率（額）。但原規定稅率為累進稅率者，各級距稅率應同時調高，級距數目不得變更。前項稅率（額）調整實施後，除因中央原規定稅率（額）上限調整而隨之調整外，二年內不得調高（本通則第四條）。
3.國稅附加稅
直轄市政府、縣（市）政府為辦理自治事項，充裕財源，除關稅、貨物稅及加值型營業稅外，得就現有國稅中附加徵收。但其徵收率不得超過原規定稅率百分之三十。
前項附加徵收之國稅，如其稅基已同時為特別稅課或臨時稅課之稅基者，不得另行徵收。
附加徵收稅率除因配合中央政府增減稅率而調整外，公布實施後二年內不得調高（本通則第五條）。
（二）課稅自主權之限制與監督
1.地方稅由中央統一立法或框架式立法
為適當公平分配國家與地方的稅源，維持國民生活條件的統一性以及全國整體經濟及法律秩序的統一性，以維持課稅的公平以及競爭中立性，許多國家或地區的地方稅的立法權，在實際操作上，原則上也多由中央統一立法[10]，而只在一定的限度內，賦予各地方自治團體某種程度的稅捐立法權[11]。
例如稅基（tax base）流動性大的稅目，雖然仍可劃歸地方稅，但應由中央統一立法，以免造成各地方區域間稅捐競爭現象。反之，稅基流動性小的稅目，由地方各自立法較無問題。
我國地方稅也絕大部分由中央統一立法者，財政收支劃分法（1999.01.25.修正公布）第12條規定下列7個稅目為直轄市及縣（市）稅：（1）土地稅，包括下列各稅：地價稅、田賦、土地增值稅。（2）房屋稅。（3）使用牌照稅。（4）契稅。（5）印花稅。（6）娛樂稅。（7）特別稅課。其中（1）至（6）六大稅目，全部由中央統一立法。其中房屋稅條例第24條、娛樂稅法第17條及使用牌照稅法第37條容許地方制定徵收細則，保留極少部份之自治立法空間具有框架式立法精神[12]。
只有剩下「特別稅課或臨時稅課」，才准許由地方自治團體自行立法。
2.自主課稅立法之監督
（1）課稅標的之客觀上限制
地方自治團體開徵新稅目時，對下列事項不得開徵：a.轄區外之交易。b.流通至轄區外之天然資源或礦產品等（與天然資源有關的稅目，雖然稅基並沒有流動性，原本應可歸劃地方稅，但天然資源通常並非普遍平均分布於全國各地方，因此若將此種稅目歸劃地方，將使各地方稅收產生不公平的現象，而導致扭曲資源有效率分配。故有關天然資源的稅目，宜劃歸國稅）。c.經營範圍跨越轄區之公用事業。d.損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項（地方稅法通則第三條第一項但書）。
特別稅課不得以已課徵貨物稅或菸酒稅之貨物為課徵對象（地方稅法通則第三條第三項前段）。
（2）中央主管機關事先審查合法性
由於地方稅之課徵，可能影響國家及其他地方自治團體的稅收權益，亦極可能損及國家整體利益或其他地方公共利益，因此，中央必須高度介入監督[13]。地方稅自治條例公布前，應報請各該自治監督機關、財政部及行政院主計處「備查」。依據地方制度法第2條第5款規定，所謂備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。故備查通常是在自治法規公布生效後，陳報中央主管機關知悉，以「事後監督」。惟地方稅法通則卻規定「事先備查」，實質上採取「事前監督」，以免事後監督產生地方違法課稅在先，事後地方政府又必須全面退稅或負擔國家賠償責任之困擾（避免擾民及提高行政效能）。
例如容易形成「稅捐輸出」（tax export）的稅目，如由地方自主課稅立法時，中央在進行合法性監督時，應注意其有無遵守課稅平等原則，不得對於轄區內居民與轄區外居民進行稅法上差別待遇[14]，以避免稅負轉嫁給其他地區的居住者負擔，而削弱地方稅與受益負擔原則的關連性[15]。
如果中央主管機關對於地方課稅立法有合法性意見時，地方自治團體通常即應遵照改正辦理。否則，如地方治自治團體逕行公布施行，則依據地方制度法第三十條規定，自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。其發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。地方自治團體如有不服，對於該函告無效之「行政處分」，認為損害其自治權時，得依訴願法（2000.06.14.修正公布）第1條第2項規定：「各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」提起訴願及行政訴訟（釋字第553號解釋參照）。
此外，自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，亦得聲請司法院解釋之（地方制度法第三十條第四項）。
實務上中央審查地方自治團體開徵新地方稅相當嚴格，例如地方政府要開徵機場稅與煉鋼廠稅或煉油稅，原則上不予許可，於2004年地方政府曾送審12個自治條例要開徵新稅，中央只審議通過6個[16]。
（3）議會監督
憲法第19條規定：「人民有依法律納稅之義務。」此即一般所謂「租稅法律主義」（或稱為稅捐法定主義），係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、稅基、稅率等租稅構成要件，以法律明定之。各該法律規定之內容且應符合租稅公平原則（釋字第607號解釋）。
又地方制度法第28條第2款規定：「下列事項以自治條例定之：二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。」由於地方課稅涉及課與居民義務負擔之事項，應以地方議會審議通過之自治條例定之，以符合法律保留原則及租稅法律主義。
故地方稅法第6條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所開徵地方稅，應擬具地方稅自治條例，經直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會完成三讀立法程序後公布實施。」也表彰地方稅自治條例主義之「議會保留」精神。
二、財源保障請求權
有關地方政府的財源保障請求權，具體表現在稅捐收益權之歸屬、統籌分配稅款以及財政補助請求權三方面。
（一）稅捐收益權之歸屬
現行稅捐收益權的劃分，區分國稅及地方稅。由於主要稅收均劃歸中央，地方自治團體僅享有少數稅收。以2008年為例，全國賦稅收入共計1兆7,106億餘元，國稅收入為1兆4,618億餘元，佔全國賦稅收入85.46％，地方政府之自主稅收2,488億元，占全國賦稅收入14.54％。其中統籌分配稅款1,937億元，占全國稅收11.32％，其餘稅收1兆2,681億元，占全國稅收74.13％歸屬國庫。地方實質稅收僅占25.87％。又以2010年為例，全國賦稅收入共計1兆5,658億餘元[17]，國稅收入（未扣除統籌分配稅款）為1兆3,144億餘元，佔全國賦稅收入83.94％，地方政府之自主稅收（未加入統籌分配稅款）2,730億餘元，占全國賦稅收入17.43％[18]。
見中央與地方在稅收分配上嚴重失衡[19]。地方需依賴中央補助調整。例如2008年中央支給一般補助款1,529億元，占台灣省各縣市歲入5,907億元之25.88％，計劃型補助款823億元，占所有地方政府歲出9,256億元之8.89％[20]。
國稅之稅捐收益權的劃分（財政收支劃分法第8條）
|
稅目
|
中央
|
地方
|
直轄市
縣市
|
鄉鎮
|
|
一、所得稅。
|
90％
|
10％（統籌稅）
|
|
|
|
二、遺產及贈與稅。
|
50％
20％
|
|
50％（直轄市）
0％（縣）
80％（市）
|
80％
|
|
三、關稅。
|
100％
|
0％
|
|
|
|
四、營業稅。
|
60％
|
40％（統籌分配稅）
|
|
|
|
五、貨物稅。
|
90％
|
10％（統籌分配稅）
|
|
|
|
六、菸酒稅。
|
80％
|
18％（台灣省各地方）
2％（金門及連江二縣）
|
|
|
|
七、證券交易稅。
|
100％
|
|
|
|
|
八、期貨交易稅。
|
100％
|
|
|
|
|
礦區稅
|
100％
|
|
|
|
地方稅之稅捐收益權劃分
|
稅目
|
直轄市
|
縣（市）
|
鄉（鎮市）
|
|
地價稅
|
100％
|
50％
|
30％
20％（統籌分配）
|
|
田賦（停徵）
|
100％
|
|
100％
|
|
土地增值稅
|
100％
|
80％
20％（統籌分配稅）
|
|
|
房屋稅
|
100％
|
40％
|
40％
20％（統籌分配）
|
|
使用牌照稅
|
100％
|
100％
|
|
|
契稅
|
100％
|
|
80％
20％（統籌分配）
|
|
印花稅
|
100％
|
100％
|
|
|
娛樂稅
|
100％
|
|
100％
|
（二）統籌分配稅之劃分
財政收支劃分法第16條之1規定統籌分配稅之劃分原則，並授權中央訂定分配辦法，依據最新的中央統籌分配稅款分配辦法（2010.09.07.修正發布，於2011年度施行），其分配方式如下表:
|
種類
|
直轄市（五都）
|
縣市
|
鄉鎮市
|
|
普通統籌分配稅（94%）
|
61％
（1）50%，按營業額比例。
（2）20％，按人口數比例。
（3）20％，按土地面積比例。
（4）10％，按財政能力。
|
24％。其中
（1）85％滿足各縣市基準財政需要，按比例分配
（2）15％依其營利事業之營業額，按比例分配
|
9％
滿足基準財政需要，按比例分配
|
|
特別統籌分配稅（6％）
供應地方政府緊急及其他重大事項所需經費
|
|
|
|
現行統籌分配稅，其功能有二：
1.扮演「稅收分享」的角色，考量各地方自治團體居民對於稅收之貢獻，給予分配[21]。因此以各地方前年度營利事業營業額作為分配基算因素，同時兼顧法律秩序安定性，避免影響各地方施行多年之既有的財政收入規模。
2.扮演「一般補助款」的角色，為滿足各地方自治團體的基準財政需要，而對於其基準的財政收入無法平衡的部分，由國家按照一定的法定計算公式，交付本稅，以確保全國各地方行政的統一水準[23]。此部分尤其對於各縣市之分配，85％比例金額按照此一方式分配。[22]
展望未來，我國對於統籌分配稅應建立公平合理、長治久安的統一的計算公式[24]。
（三）補助款
地方制度法第69條規定：「各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對財力較優之地方政府，得取得協助金。
各級地方政府有依法得徵收之財源而不徵收時，其上級政府得酌減其補助款；對於努力開闢財源具有績效者，其上級政府得酌增其補助款。
第一項補助須明定補助項目、補助對象、補助比率及處理原則；其補助辦法，分別由行政院或縣定之。」
依據「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」（2010.08.31.修正發布，2011年施行）第3條規定：「中央為謀全國之經濟平衡發展，得視直轄市及縣（市）政府財政收支狀況，由國庫就下列事項酌予補助：
一、一般性補助款補助事項，包括直轄市、準用直轄市規定之縣及縣（市）基本財政收支差短與定額設算之教育、社會福利及基本設施等補助經費。
二、計畫型補助款之補助範圍，以下列事項為限：
（一）計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目。
（二）跨越直轄市、縣（市）或二以上縣（市）之建設計畫。
（三）具有示範性作用之重大建設計畫。
（四）因應中央重大政策或建設，需由直轄市或縣（市）政府配合辦理之事項。
三、中央對於直轄市及縣（市）政府重大事項之專案補助款。
中央對下列事項應優先予以補助：
一、前項第一款規定之直轄市、準用直轄市規定之縣及縣（市）基本財政收支差短。
二、對於跨區域之建設計畫或合作事項。」
因此，上述補助款兼具有「一般補助金」與「特別目的補助金」雙重功能，一方面作為「一般補助金」，支應滿足各地方自治團體基準的一般財政需要。另一部分作為指定用途之「特別目的補助金」，以補助特別貧窮的地方，發生特別災難（如天災、人禍）的地方及其他有特別支出負擔或特殊計畫建設需要特別經費的地方，以平衡滿足各地方的特殊財政需要[25]。
該補助辦法第18條另規定，一般性補助款應編列於「補助直轄市及縣市政府」預算科目項下，連同第三條第一項第三款之專案補助款，各受補助之直轄市、縣（市）政府應相對列入其地方預算。
計畫型補助款應編列於中央政府各機關預算項下；中央政府各機關應於補助額度確定後，即先估列直轄市、縣（市）政府分配金額，並於會計年度開始四個月前通知直轄市、縣（市）政府列入其地方預算。直轄市、縣（市）政府編列補助收入時，應註明編列依據，否則不得編列。
前項補助款，直轄市、縣（市）政府應相對編足分擔款，並依計畫實際執行進度按分擔比率撥付支用，不得先行支用補助款或將補助款移作他用；違反者，中央得停撥其當年度或停編以後年度之補助預算。
三、地方公債發行權及其監督
（一）公債發行權
地方制度法第68條規定：「直轄市、縣（市）預算收支之差短，得以發行公債、借款或移用以前年度歲計賸餘彌平；鄉（鎮、市）預算收支之差短，得以借款或移用以前年度歲計賸餘彌平。
前項直轄市、縣（市）公債及借款之未償餘額比例，鄉（鎮、市）借款之未償餘額比例，依公共債務法之規定。」賦予直轄市及縣市地方政府發行公債及借款之權責。但對於鄉鎮地方自治團體，則不准發行公債。
此種地方公債之發行，乃為彌補地方財政赤字，發行地方公債進行跨越年度之借款；有關政府債務之舉借及債務之償還，均應編入其預算[26]（預算法第13條），並應經地方立法機關（議會）之議決通過（參見財政收支劃分法第33條）。
公共債務法（91.02.06.修正公布全文）為維護國家財政之健全，支應國家發展需要，規範中央及各地方政府公共債務，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。
本法所稱公共債務，指各地方政府為應公共事務支出所負擔之下列債務：
包括（1）直轄市、縣（市）公債及國內外借款。（2）鄉（鎮、市）國內外借款。本法所稱借款，指各級政府以契約形式向國內外所借入之長期、短期及透支、展期款項；所稱舉債額度，指彌補歲入歲出差短之舉債及債務基金舉新還舊以外之新增債務（第2條）。
（二）地方公債發行之監督
1.公共債務法之管制──舉債額度總量管制
依據公共債務法第4條規定，各級政府公共債務未償餘額預算數有其最高額度比例限制。
各地方政府總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過各該政府總預算及特別預算歲出總額之15％。
縣（市）及鄉（鎮、市）所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，占各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率，各不得超過45％及25％。
前二項所稱公共債務未償餘額預算數，不包括各地方政府所舉借之自償性公共債務。但具自償性財源喪失時，所舉借之債務應計入。
前項所稱之自償性公共債務，係指以未來營運所得資金或經指撥特定財源作為償債財源之債務。
各地方政府為調節庫款收支所舉借之未滿一年公共債務[27]，其未償還之餘額，各不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額30％。
各地方政府所舉借之公共債務，如有超過本條所規定之債限者，於回復符合債限前，不得再行舉借。
2.中央主管機關之許可？
有關地方公債之發行，可能影響地方財政之建全，因此，日本舊地方自治法第250條規定地方公債之發行，應先經過自治大臣（內政部長）之許可[28]；在市町村公債，則應經都道府縣知事之許可。如未經許可，其公債之發行無效。其立法理由乃是擔心地方自治能力不足，恐放任其自由借款，將導致地方財政危機。因此由國家事先進行監督，以健全地方財政。而後於平成11年廢止此一許可制度。而於2003年修正地方財政法，於第5條規定改為對於地方公債之發行方法、利率以及償還方法等，必需事先與總務大臣（在市町村公債，則為都道府縣知事）協議，取得同意後，始得發行公債。亦即仍透過中央主管機關之參予協助健全地方財政[29]。
我國地方公債之發行因為納入預算編列，而應經地方立法機關之議決監督，但並無庸經過中央主管機關之許可或同意。僅於例外情形，如各級地方政府在國外發行公債或借款，則應先經中央政府之核准（財政收支劃分法第33條第2項）。
3.主管機關事後監督
（1）命令限制或停止舉債
直轄市、縣（市）政府有不能履行償債義務之虞時，中央主管機關得報請行政院予以限制或停止其舉債。
鄉（鎮、市）公所有不能履行償債義務之虞時，縣政府得予以限制或停止其舉債（公共債務法第7條）。
上述命令限制或停止舉債之行為，性質上屬於主管機關監督權之行使，為針對具體個案之行政處分，受處分人如有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。
（2）違規舉債之處罰
直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）有違反法定之公債分配額度，超額舉債者或違反上述限制或停止舉債之命令，仍予以舉債者，由各該監督機關命其於一定期限內改正或償還，逾期未改正或償還者，除減少或停止其補助款[30]外，並將各該直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長移送懲戒（公共債務法第8條）。
